新興產業培育政策傳導機制的系統分析 ——兼評中國戰略性新興產業培育政策

新興產業培育政策傳導機制的系統分析
——兼評中國戰略性新興產業培育政策

洪勇,張紅虹

(大連理工大學工商管理學院，遼寧大連116024)

摘要：基于系統失靈觀分析新興產業系統結構性缺陷與運行效率低下的原因，提出新興產業培育的政策傳導路徑模型。研究了新興產業系統要素完善與系統運行優化的“政策內涵—政策功能—政策目標”傳導機制，指出在系統要素完善目標上，政策設計的功能定位是產業主體孕育與產業資源供給；在系統運行優化目標上，政策設計的功能定位是基礎設施配套、產業制度完善、交互關系優化及成長能力提升。針對中央、省級、市級三層面政策文件的分析，發現目前戰略性新興產業培育政策存在政策功能結構性失衡、政策內容執行性不足、政策主體協調性不夠等問題，基于此提出新興產業培育政策的優化建議。

關鍵詞：新興產業培育；政策傳導機制；系統失靈；要素完善；運行優化

收稿日期：2014-11-30修回日期：2015-04-08

基金項目：國家自然科學基金青年項目(71203021)；遼寧省教育廳科學研究一般項目(W2012017)；中央高校基本科研業務費專項資金資助(DUT13RW411)。

作者簡介：洪勇(1980-)，男，安徽廬江縣人，大連理工大學工商管理學院副教授，博士，研究方向：科技創新、產業政策。

中圖分類號：F120.4

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0008-12

Abstract：Analyzing the reasons of the structural fault and operation inefficiency of emerging industry systems based on system failure theory, this paper proposes the transmission path model of emerging industries nurturing policies. Then, the paper studies the transmission mechanism of “policy contents-policy functions-policy goals” from elements improving and operation optimizing of merging industry systems respectively, and points that the functions of the policies of improving system’s elements include breeding actors and supplying resources for merging industry, and that the functions of the policies of optimizing system’s operation include equipping the infrastructure、improving the industry institution、optimizing the interaction relationship and strengthening the developing capability. Finally, the paper analyses the strategic emerging industries nurturing policies in China at three levels of government, finds that there are some problems in present policies, such as the disequilibrium of policies’ functions, inefficiency of policies’ execution and incoordination of policies’ actors, and points out some proposals for improving the emerging industries nurturing policies.

Transmission Mechanism of Policies for Emerging Industries Based on System

Failure Theory: Comment on the Policies for Strategic Emerging Industries in China

HONG Yong, ZHANG Hong-hong

(CollegeofBusinessAdministrationofDalian,UniversityofTechnology,Dalian116024,China)

Key words:emerging industries nurturing; transmission mechanism of policies; system failure; elements improving; operation optimizing

一、引言

培育新興產業已成為后金融危機時代全球科技和產業發展的新聚焦點，世界各國都紛紛出臺政策推動新興產業的培育與發展，以搶占快速沖出金融危機陰霾與主導新一輪經濟競爭的戰略制高點。中國自2009年12月中央經濟工作會議提出要研究加快培育戰略性新興產業的總體思路之后，國家和地方政府紛紛制定相關政策，主推新興產業的培育，國家經濟和社會發展“十二五”規劃強調要把戰略性新興產業培育發展成為先導性、支柱性產業。在各種政策的引導與刺激下，中國新興產業在總量與規模上取得了快速發展，但仍存在創新質量低下、核心技術缺失、條塊分割、趨同與重復嚴重等關鍵問題[1-3]。這就引起眾多學者對政府新興產業培育政策的反思，雖然有學者主張培育新興產業需要借助產業政策的引導與支持[4]，因為新興產業發展初期在資金需求、產品銷路、人才儲備等方面都存在瓶頸，需要政策支持這一外界力量來消減新興產業發展的阻礙[5]，但一些理論與實證研究也發現新興產業支持政策在實踐中往往難以取得預期效果[6-8]。所以，如何制定出能真正發揮促進作用的政策體系，是新興產業培育政策理論研究與實踐中迫切需要關注的議題。

目前新興產業培育政策的研究主要圍繞政策作用、政策內容體系、政策效果及具體政策措施等方面開展。關于政策作用，朱迎春將新興產業發展中的政府作用歸納為引導、激勵、服務及規范四個方面[9]；吳金希與李憲振指出在發展戰略新興產業中，政府應在應對市場失靈、承擔戰略使命、構建區域創新系統及抓住機會窗口等方面發揮作用[2]。在政策內容上，楊慧等從產業培育過程、對象、要素這三維度去分析新興產業培育的政策框架與思路[10]；李奎與陳麗佳提出戰略新興產業發展的雙螺旋模型，并基于該模型建立了戰略新興產業促進政策體系的鉆石模型[11]；也有學者在美國、歐盟、日本、韓國、巴西等國家戰略與政策經驗分析的基礎上，指出其對中國戰略新興產業培育的政策啟示[12-13]。近期也有學者關注政策效果問題，郭曉丹等研究發現政府補貼這一新興產業政策工具沒有帶來企業研發支出增加，但在為企業指明技術方向、激勵企業參與創新上發揮了作用[14]；馬軍偉基于上市公司數據的實證測算，發現金融支持在新興產業發展中的資源配置效率沒有實現最優，且行業差異明顯[8]。還有研究聚焦于具體政策措施的設計，如肖興志從實現宏觀資源優化配置與引導微觀主體行為方向視角提出了中國戰略新興產業發展的財稅政策[15]；顧海峰探析了戰略新興產業演進的政策性金融支持體系與具體金融政策設計[16]；申俊喜研究了基于戰略新興產業發展的產學研合作構建策略[17]；等等。

綜上，關于新興產業培育政策的已有研究具有重要實踐指導價值，但目前在新興產業政策研究與實踐中也存在一些問題迫切需要關注：首先，目前關于政策研究與制定的著眼點主要是政策與產業培育結果間的直接線性關系，各種政策措施作用于新興產業發展結果這一過程中的內在機理需要進一步探明；其次，從各種理論邏輯或他國經驗出發是目前研究與制定新興產業培育政策的重要思路，為了改善政策效果還需要考慮新興產業培育的特定情境與具體實踐難題；再次，新興產業培育是一項系統工程，在研究與制定政策時也需要將各種政策措施或工具納入一個相互協調的有機政策系統來設計。基于此，本文基于創新政策的“系統失靈”分析框架，從中國新興產業培育的特定情境與實際問題出發，來探究新興產業培育的政策傳導過程與機制，并針對目前的新興產業培育政策實踐進行分析與提出優化建議。

二、基于系統失靈觀的新興產業政策傳導路徑模型

基于創新系統理論的“系統化”創新政策觀在創新政策理論與實踐中發揮了重要影響。 “系統化”創新政策觀認為審視和重新設計創新系統內各部分間的聯系是創新政策的基本方面，創新政策考慮了創新系統內組織在協調、聯結和解決不同需求等方面的“失靈”[18]。在創新系統理論基礎上，眾多學者認為“系統失靈”是創新政策的邏輯基礎[19-21]。Metcalfe認為創新系統中相互關聯的機構、組織或制度之間出現不協調時，“系統失靈”就會發生[22]，Edquist指出創新系統運行中的系統失靈主要有：創新系統的功能不適宜或缺失、組織不適宜或缺失、制度不適宜或缺失、要素間交互或聯系的不適宜或缺失[20]。Woolthuis等對系統失靈研究加以總結，提出創新系統失靈的四種形式為：基礎設施失靈、制度失靈、交互失靈、能力失靈[23]。正是各種“系統失靈”的出現影響了創新系統的運行績效，所以持“系統失靈”觀的學者主張創新政策在于彌補創新系統中的要素缺失、交互缺失及邊界錯位等問題[24]，在制定創新政策之前必須要識別出創新系統中存在的系統失靈問題[21]。新興產業培育過程也是由各種產業要素在一定邊界內交互聯系而形成的自組織創新系統，也會面臨由于系統內不同主體動機與行為出現偏離而致的要素缺失、交互缺失及邊界錯位等“系統失靈”問題。

(一)基于系統失靈觀的新興產業培育問題分析

產業培育政策的最終目標是促進產業高效發展與競爭力提升，但政策與效果間的關系不是“產業政策——產業績效”的直接線性關系。系統失靈觀強調政策設計必須要針對實踐問題[21]，新興產業培育政策也應針對產業培育實踐中面臨的問題來設計。培育新興產業的關鍵是要形成一批具有國際競爭力的產業主體，那么現實中是否有足夠的產業主體與資源積極加入新興產業系統呢？具備了開展產業活動的主體與資源是否就能帶來新興產業的高效發展呢？顯然，必須是高質量的產業主體與資源、高效率的產業活動才能帶來新興產業培育的高績效。所以，新興產業培育政策的作用必須著眼于產業系統形成(主體與資源)與系統運行(活動)兩方面。

1.新興產業系統形成方面的問題分析

在國家持續出臺新興產業激勵措施的刺激下，中國新興產業總體規模持續擴張。但是，新興產業發展還面臨著單個企業規模總體偏低[25]、產業鏈極不完整[26]、產業發展不均衡[27]等嚴重問題，阻礙了中國新興產業的持續健康發展與國際競爭力提升。由此可見，中國新興產業系統還存在明顯的結構性缺陷，主要體現在以下兩方面：

(1)新興產業系統的結構性主體缺失。首先，新興產業一般具有較強的創新導向性，尤其是產業鏈高端環節與技術鏈核心環節面臨投資高、周期長、風險大等問題，而且還具備創新成果非獨占性、投入與收益非對稱性等公共產品屬性，自然很少有產業主體會積極投入這些環節。其次，新興產業培育受地方政府急功近利、企業政策尋租等因素的影響，各地政府以拉動投資、政績工程為目標盲目跟風、一哄而上，很多企業也無心做大做強，而是急于進入以便享受政策利惠。所以，新興產業在規模與總量快速擴張的同時，卻存在著眾多無核心能力、無持續意愿的企業同質集中于新興產業低端的結構性主體缺失局面。

(2)新興產業系統的關鍵性資源不足。發達國家新興產業一般是在傳統產業發展成熟的前提下起步的，而中國目前面臨著傳統產業轉型升級與新興產業培育的雙重任務[28]，傳統產業不但未形成對新興產業的有效資源支持，而且其自身的發展也需要從外界獲取資源。同時，發達國家新興產業也處于初創與成長階段，且新興產業目前是全球化競爭的焦點，發達國家企業會更加注重技術與人才保護，就很難像傳統產業那樣依靠外部技術轉移與人才流動來促進中國新興產業發展。另外，處于新興產業鏈低端集聚的多數企業本來就利潤微薄，還面臨著惡劣的全球化競爭壓力，根本無力投入產業創新以形成持續的自生能力。因而中國新興產業系統的形成就天然地受制于資金、人才、技術等重要資源的不足。

2.新興產業系統運行方面的問題分析

產業系統運行效率低下是制約中國新興產業發展的重要問題，如張古鵬與陳向東的研究指出中國新興產業的技術創新質量與發達國家還存在著顯著差距[1]，肖興志的實證研究發現中國新興產業上市公司總效率整體水平偏低[25]等等。基于系統失靈觀來分析，中國新興產業系統運行的“失靈”主要體現在：

(1)基礎設施失靈。主要是指外部性較強、建設周期較長、投資力度較大的產業基礎設施不健全，如培育與發展新興產業所需的關鍵技術與共性技術創新平臺、行業檢測體系、產業信息監測與共享平臺、科技與中介服務平臺、產業應用的基礎配套設施等方面的建設不完善，而且新興產業系統中的企業個體不愿意也沒有能力去自行完成這些基礎設施的建設。

(2)制度失靈。一方面是已有制度存在不適應或阻礙新興產業培育的因素，如多種市場準入限制、產業認證制度、審批制度等都成為阻礙新興產業發展的羈絆[29]；另一方面是還未完全建立起推動新興產業發展的標準體系、反壟斷制度及相關配套政策；再就是在社會文化、價值觀等方面也未形成一股新興產業導向的實業投資氛圍。

(3)交互失靈。體現為新興產業系統內部與外部交互失靈兩個方面。內部交互失靈是指新興產業系統內部存在的多種目標、行為上的不協調，如科學研究與產業化活動的不對接、研發活動與市場的不對接、專業教育與產業人才需求的不匹配等各類產業主體間的不協調，以及新興產業所屬的各級各類地區或部門間普遍存在目標與管理的條塊分割。外部交互失靈是指傳統產業轉型與升級進展緩慢未能給新興產業有力支撐，在國外企業技術封鎖與市場打壓策略下難以形成有效的外部開放式交互與支持等。

(4)能力失靈。能力失靈主要是指新興產業的自主成長能力不足，一方面中國新興產業在技術與市場兩端對國外的依存度較高，另一方面是中國企業重復集聚于新興產業鏈與技術鏈低端環節，大多企業在核心技術研發、產品檢測、高端制造設備等關鍵環節都不具備自主實現能力。長期如此，中國新興產業就又會像大多傳統產業那樣，出現在價值鏈低端“鎖定”的局面，無法形成自主發展能力與國際競爭力。

(二)新興產業培育政策傳導路徑模型的提出

新興產業培育將會對中國經濟結構調整與發展方式轉變產生重要影響。新興產業培育政策的制定與執行應以促進新興產業的高效發展與全球競爭力提升為最終績效目標，但產業培育政策不會必然帶來產業發展績效。系統失靈觀強調政府的基本角色是促進創新系統的形成與提供一種架構性環境，保障創新很好地自組織運行[24]。新興產業培育政策的作用必須是有針對性地促進新興產業系統的高質量建立與高效率運行。中國新興產業發展存在著產業系統形成的結構性缺陷與系統運行的效率低下兩方面問題，所以新興產業培育政策對產業發展績效能否起到積極作用，就取決于新興產業培育政策的制定與執行能否有效解決新興產業的系統結構性缺陷與系統運行效率低下問題。因而，新興產業培育的政策傳導路徑模型就如圖1所示。

圖1　新興產業培育的政策傳導路徑模型

新興產業培育政策對產業發展績效的作用，是經過產業系統形成與產業系統運行兩階段的政策效應傳導而形成的。在產業系統形成階段，主要是從產業主體、資源等方面完善新興產業系統構成，從要素與功能完備性角度保障新興產業系統的建立；在產業系統運行階段，則是要從開展產業活動所涉及的各方面因素進行系統地優化，由此保障新興產業系統的高效率運行。因而，可以將新興產業培育政策的作用界定為是政府通過一系列政策措施與工具的設計與執行，從系統要素完善與系統運行優化兩方面對新興產業培育與發展實踐進行調節，進而促進新興產業實現高效發展與競爭力提升的過程。

三、新興產業培育的政策傳導機制

(一)系統要素完善：“政策→主體/資源→活動”

中國新興產業系統形成的結構性缺陷主要表現為支撐新興產業活動開展的結構性主體缺失與關鍵性資源不足。因此，新興產業培育政策的設計與實施要實現產業系統要素完善的目標，就需要產業培育政策發揮出產業主體孕育與產業資源供給的政策功能。

1.產業主體孕育

投入新興產業的動力不足是結構性主體缺失的主要原因。新興產業主要是知識密集與創新驅動型產業，具有準公共性、外部性和高風險性等特征[26]，這會導致產業先行者難以獲得與其投入相匹配的回報，所以相關主體沒有動力率先進入新興產業，尤其是投入與風險都較高的高技術環節。要激發相關主體進入新興產業并致力于做大做強，就必須通過產業培育政策保障新興產業主體的投資回報。因此，在新興產業主體孕育這一政策功能上，政策設計的關注點就是從多角度均衡地保障產業投資回報：

(1)收益持續保障。市場是收益的來源，市場需求是經濟主體持續投入的根本動力，政府應通過重大應用工程、消費引導政策、搭建外貿平臺等措施來培育新興產業的國內外市場需求。同時尋求一種制度安排應對準公共性與外部性，保障產業主體收益可得性，如通過知識產權等制度的完善，強化對產業先入者的保護，可增強新興產業在位主體與新創主體的積極性。

(2)個體風險消減。新興產業個體容易遭受投資失敗、市場缺位的風險打擊，為了解決產業個體的后顧之憂，政府必須采取措施消減個體風險。一方面可以直接資助企業的高端產業與核心技術活動，通過風險共擔降低投資失敗給企業帶來的損失；另一方面直接制定政府采購措施來降低產業個體的市場風險。

(3)結構性成本補償。要避免新興產業再出現傳統產業的“產業低端化”與“技術空芯化”問題，政府就應在產業培育中實行差異化的激勵政策。對于投資高、輻射廣、公共性強的基礎研究與共性技術開發等環節，產業主體創造的社會福利與個體收益間的差額應由政府協調補償。例如給這些產業環節的企業活動提供更多研發補助或稅收減免等，降低企業成本、激勵產業主體向產業高端或技術核心環節的結構性轉移，實現產業系統均衡培育。

2.產業資源供給

中國新興產業系統不完備的另一個原因是產業主體內部資源的缺乏導致其無意愿也無能力持續穩定地投入新興產業活動。傳統產業的大多企業還處于全球產業鏈低端拼殺，無資本和能力轉入新興產業；新興產業新創企業大多面臨缺資金、少人才、無先進技術的問題；高校與科研機構在人才培養與科技研發上還未實現與新興產業的對接。所以，要促成新興產業系統的快速有效完善，必須通過相關政策引導產業資源供給：

(1)資金支持。進入新興產業尤其是產業或技術核心環節，需要高額投資，資金短缺往往是新興產業發展的瓶頸，此時需要政府出臺政策為新興產業引入資金。其一是制定專項扶持政策，以研發或技術推廣立項、產業發展專項基金等形式直接給企業資金支持；其二可以面向新興產業拓寬融資渠道，通過貼息貸款、國債、健全資本市場與發展中小金融機構吸引民間資本等間接幫助企業突破資金瓶頸。

(2)人才支持。高水平研發人才、高層次經營管理人才、高技能生產服務人才的全面缺失是新興產業培育面臨的重要問題，新興產業培育政策設計要重點考慮從高端人才引進與戰略性人才培養兩方面來形成產業人才供給體系。一方面要強化新興產業引智政策，創造條件吸引海外優秀人才歸國創業與從業，促進新興產業發展；另一方面是謀劃與實施高等教育與職業教育學科發展的戰略性調整，建立起新興產業人才的長效培育機制。

(3)技術支持。新興產業系統的技術要素供給需要從國外技術源獲取與國內技術源整合兩方面去開展。首先，需要政府創造條件推動新興產業主體對國外先進技術的利用，幫助企業通過轉讓、并購、研發合作、建立境外研究院、人才引進等多種方式獲取國外先進技術；其次，政府引導多方主體聯動實現國內新興產業技術源的挖掘與整合，發起建立新興技術孵化平臺、產學研技術聯盟等途徑實現先進技術向新興產業系統的持續有效注入。

綜上所述，新興產業系統要素完善的政策傳導機制如圖2所示。

(二)系統運行優化：“政策→活動→績效”

圖2　新興產業系統要素完善的政策傳導機制

1.基礎設施配套

現代化的基礎設施是新興產業發展的有力支撐，新興產業培育政策可以從基礎平臺搭建與服務體系構筑兩方面來著眼。

(1)產業基礎平臺搭建。產業基礎平臺建設投資高、周期長、風險大，企業個體沒有能力、也不愿涉及，但基礎研究平臺、共性技術研發平臺、重大配套設施等對于新興產業的培育與發展又至關重要。因此，產業基礎平臺搭建就是政府優化新興產業系統運行的重要舉措，如韓國第二個科技基本計劃(2008-2010)就將生物芯片及檢測技術、納米基礎融合與復合原材料技術等新興產業基礎技術作為國家重點研發領域，建立研發基礎設施共享體制。

(2)產業服務體系構筑。新興產業系統運行的各個環節都需要技術、市場及管理等專業化信息與服務支持，這些外部信息與服務支持需要持續開展并具有強輻射效應，政府應該將其作為新興產業培育的基礎設施來建設。包括建立與完善技術-產業聯結機制(孵化器、測試平臺)、產業-市場聯結機制(行業協會、中介與交易機構)、產業技術信息共享機制(信息查詢、情報分析平臺)等。

2.產業制度完善

制度環境是產業培育與成長的土壤，新興產業培育的制度環境需要從政策法規、組織管理、文化氛圍等方面去完善。

(1)產業政策法規建設。為引導新興產業健康發展，政策法規建設要注重追求效率與公平結合、長效與短效機制結合。既要考慮為突破重點難點而實施專項扶持政策與重點工程資助，又要考慮公平健康環境而持續推進知識產權與產業標準建設；既要完善利于產業持續發展的金融、稅收、市場、科技等基本法規制度，又要根據產業階段性特征制定針對性的臨時或配套政策法規，例如為推動可再生能源使用，丹麥出臺《電力供應法》專門要求電力公司以固定價格購買可再生能源，強行規定2003年后可再生能源消費比重必須高于20%。

(2)產業組織管理創新。組織管理創新是針對產業系統運行過程的組織模式與管理制度進行動態調整，促使在用戶需求確定、新技術可行性、制造問題解決、融資解決方案、產業化推廣等各個環節都實現新興產業活動規范化與高效化。例如在產業培育前期的對象選擇階段要完善評估、遴選及資助機制，在產業培育活動開展過程中要完善項目組織、多主體合作、績效評價的管理，在產業化推廣階段要完善產業標準、市場規范的制定。

在進行屋頂施工作業過程中，必須合理的應用具有保溫性能的新型材料。想要阻隔頂層以及外界環境；就要凸顯頂面種植工藝的特征優勢，在保障防水性能的基礎上，著重分析建筑的承載范圍，合理進行頂層種植，不僅會提升資源利用效率，還讓屋頂具備了自動調節溫度的功能，使得夏季降溫冬季保暖的功效。同時，在建筑頂層還可以合理應用太陽能技術，在供暖以及制冷系統中應用太陽能技術，進而避免冬季過于寒冷、夏季過于炎熱的問題。

(3)產業文化氛圍營造。新興產業文化氛圍營造是指從社會價值觀、文化等非正式制度的視角來營造有利于促進產業發展的軟環境。主要是通過教育、宣傳、示范等多種方式，在新興產業投資、研發、應用、消費各個環節形成勇于創新、包容失敗的產業文化氛圍，從而引導經濟要素向新興產業系統的持續流入及促進新興產業市場的形成。

3.交互關系優化

新興產業系統運行是一個多主體、多因素交互作用的非線性過程，系統內外部各種類型交互關系的優化，是提高產業培育績效的一個關鍵因素。

(1)產業創新鏈功能適配。產業創新鏈中基礎研究、技術開發、生產制造、市場推廣等各環節間的功能脫節是中國大多產業發展的普遍問題。在新興產業培育過程中，尤其要注意通過政策設計引導創新鏈各環節間的功能適配，降低產業創新系統的資源浪費與功能內耗，加強基礎研究與應用開發之間、科研機構R&D與企業/市場需求之間、技術開發與生產制造之間、技術創造與技術擴散之間的功能對接與適配。

(2)產業主體全面協同。新興產業系統是由政府、企業、科研院所、金融機構、中介代理等共同參與的多主體交互系統，各類主體間交互關系的優化就至關重要。積極推進體制機制創新，促成產業系統內縱向合作主體(供應商、制造商、客戶等)、橫向合作主體(企業、高校、科研院所等)及其他主體(政府、中介、孵化器、金融機構等)的網絡化全面合作機制；建立產業系統內不同層次、不同類型主體間利益與沖突解決機制，保障產業主體目標、行為、利益的全面協同，形成合力推動新興產業培育。

(3)產業資源開放整合。全球化背景下，推動本土產業主體對全球化產業資源的開放式整合與利用是政策設計要考慮的內容。促進形成政府、產業、微觀組織等多層次、多渠道的國際化人才、資本、技術和市場的深度合作機制，支持本土新興產業主體“走出去”實現海外并購、設立研發機構、合作創新，也要努力把國外新興產業主體“引進來”開展投資、建立研發機構，同時支持行業協會、產業聯盟、研發機構和企業等深度參與新興產業國際標準制定。

4.成長能力提升

伴隨中國新興產業總體規模持續擴張態勢的是產業成長能力與國際競爭力不強，增強新興產業自主成長能力也是新興產業培育政策的重要功能。

(1)自生能力增強。中國新興產業發展之初在技術研發與制造工藝等方面都存在自生能力不足問題制約產業成長。應通過政策引導促進產業系統自生能力增強，一方面是鼓勵與引導傳統產業具備研發與制造能力的企業進行產業拓展或轉型，實現向新興產業的能力轉移；另一方面是在促成新興技術與制造領域高水平國際合作的基礎上，通過資助引進消化吸收專項、幫助新興企業建立自主研發平臺等方式促進技術學習、實現能力內化，形成持續內生能力。

(2)產業鏈集成發展。新興產業成長能力取決于產業鏈各環節的集成發展，而中國新興產業鏈的關鍵環節薄弱制約了產業發展，如光伏產業“兩頭在外”問題是導致近期光伏產業受制于人、發展艱難的重要原因。在新興產業培育上不應滿足于規模化與成本領先，要注重持續成長能力培養。首先，促使區域間協調，在規劃新興產業時不僅要考慮產業鏈某環節的“點”式集群發展，更要促成產業鏈各個環節間的“鏈”式集成發展；其次，要謀劃新興產業技術鏈核心環節的攻關突破、引導企業積極開拓新的市場，來保障新興產業鏈集成發展。

綜上所述，新興產業系統運行優化的政策傳導機制如圖3所示。

四、中國戰略性新興產業培育政策的功能作用分析

圖3　新興產業系統運行優化的政策傳導機制

(一)政策文件樣本的選擇

為了系統分析戰略性新興產業政策的功能作用，從中央、省級、市級三個層次來分析相關部門出臺的政策文件。2010年 2月7日，國家發改委會同科技部、工業和信息化部、財政部等組織召開了“戰略性新興產業總體思路研究工作啟動暨協調小組第一次會議”，標志著戰略性新興產業的研究與推進工作開始啟動。因此，選取2010年2月至2012年12月間的相關政策文件為樣本。中央相關部門的政策文件主要從國研網“戰略性新興產業數據庫”及國務院、發改委、財政部、科技部等部門網站查詢，共檢索到12項密切相關的政策文件，見表1。

表1　中央政府戰略性新興產業相關政策(2010-2012)

江蘇省戰略性新興產業起步早、基礎好、區域創新能力強，在新能源、新材料、生物技術等領域的持續加大投資促成了江蘇省戰略性新興產業發展快速、競爭力較強的局面，如2012年全省工業投資完成1.65萬億元，同比增長20.4%，其中十大戰略性新興產業投資同比增長25.9%，占全部工業投資的36.4%*參見商務部網站：http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201301/20130100016357.shtml。。因此選擇江蘇省作為省級政策分析對象，政策文件主要從國研網“戰略性新興產業數據庫”及江蘇省政府、發改委、財政廳、經信委等部門網站查詢，共檢索到8項密切相關的政策文件，見表2。

表2　江蘇省政府戰略性新興產業相關政策(2010-2012)

在江蘇省內地市級政策分析對象上，本文選取在光伏產業、物聯網、新材料和新型顯示等戰略性新興產業領域發展較快、優勢明顯的無錫市作為分析對象。政策文件主要從市政府、發改委、財政局、經信委等部門網站查詢，共檢索到9項密切相關的政策文件，見表3。

表3　無錫市政府戰略性新興產業相關政策(2010-2012)

(二)政策“內容-功能”匹配關系及問題分析

區分總體規劃性與專項措施性政策文件，從政策文件部署內容所涉及到具體功能的明確指向性、內容完備性角度設計評價量表，征求相關領域專家評價意見后，分析不同政策文件的“內容-功能”匹配性，可反映出相應政策目前在推動戰略性新興產業培育與發展中可能發揮的作用,見表4。

由表4可知，目前各級政府一系列戰略性新興產業培育政策文件的內容已不同程度覆蓋了新興產業政策在產業系統要素完善與運行優化方面的各項功能。但通過上述匹配關系結合各級、各類戰略性新興產業政策的內容與實踐效果分析，發現戰略性新興產業培育政策仍存在一些問題：

(1)政策功能結構性失衡。首先，從功能間比較分析發現，目前新興產業培育政策所涉具體內容在與“產業主體孕育”、“產業資源供給”、“基礎設施配套”這幾項功能的匹配上體現較為明顯，而與產業系統運行優化目標下的“產業制度完善”、“交互關系優化”、“成長能力提升”三項功能的匹配上體現較弱，這也可能是導致中國戰略性新興產業規模擴張較快，但效率與競爭力低下的重要原因。其次，從功能內分析發現，指向某些特定功能的政策工具間存在協調失衡情況，如在指向“產業資源供給”功能下解決技術源短缺問題的政策工具相對不足，在指向“產業制度完善”功能下產業組織管理與氛圍營造等方面的政策工具匱乏，這就會導致新興產業政策投入多但政策效果往往難以顯現。另外，從功能特性方面分析發現，戰略性新興產業培育政策很少有體現出能針對不同產業、不同發展階段的差異化、動態調整性功能指向的內容，難以保障新興產業的持續、穩定、健康發展。

表4戰略性新興產業相關政策的“內容-功能”匹配關系

目標 功能政策 產業系統要素完善產業系統運行優化產業主體孕育產業資源供給基礎設施配套產業制度完善交互關系優化成長能力提升①②③①②③①②①②③①②③①②中央政策Z2■■■■■■■□■■□Z10■■■■■■■□■□□■■Z1■□Z3■■□■□□Z4■□□□Z5■■□Z6□■■■Z7□■□Z8■□□□Z9■□Z11□□■□□□□□Z12□□□□江蘇省政策J2■■■■■□■□■□■■□■J5■■■■■■■□■□■■J7■■■■■■■□□□■J1J3□■□J4■■□J6□□J8□□□無錫市政策W2■■■□□□□□□W3■■■■■■■■□■■□■W1□□W4■W5W6W7■W8□□□W9□□

注：表中陰影部分為總體規劃性政策文件，其他為專項措施性政策文件。根據專家評分結果將匹配值分為三等級：“■”表示強匹配(8-10分)，“”表示中匹配(5-7分)，“□”表示弱匹配(1-4分),其他為不匹配。

(2)政策內容執行性不足。主要體現在三方面，其一是專項措施與總體規劃的匹配不足，總體規劃性政策文件往往功能指向比較全面，但真正直接發揮作用還需要相應專項政策的配套實施，從表4可以發現各級政府總體規劃性政策文件所涵蓋的很多政策功能下還缺少專項措施性政策文件出臺，這會直接影響新興產業培育政策的執行效果；其二是政策內容執行責任界定不清，無論是總體規劃性還是專項措施性政策文件對于發揮各種功能的政策措施，很多都無明確的責任界定與分工落實說明，就會帶來現實中的政策執行主體缺失；其三是政策執行效果的監控缺失，目前的新興產業培育政策多是引導、激勵與服務類內容，對于政策引發資源的最終流向、政策執行過程的規范性、政策執行的有效性還缺乏系統的監控與評價措施。

(3)政策主體協調性不夠。政策主體間的不協調體現在政府間、部門間兩方面。首先是政府間的不協調，主要是由各級、各地政府的目標與出發點差異而導致的。例如中央政府考慮戰略性新興產業培育的總體質量而要求各區域間統籌謀劃，《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》就指出：“鼓勵相關省(區、市)聯合編制區域性發展規劃，推進戰略性新興產業差別化、特色化協同發展”，但各區域政府往往出于短期見效的經濟與規模效應考慮，而全面布局甚至“包裝”傳統產業，使其享受政策性福利，最突出的體現就是各級區域規劃的新興產業布局雷同，這種現象直接會導致新興產業全國范圍內的過度投資與重復建設。其次是部門間的不協調，新興產業培育政策功能的實現需要多個政府部門間的協調配合，但目前的政策制定時沒有考慮如何將產業培育的各種支撐功能與不同政府部門職能全面、合理地融合，新興產業培育政策中這種功能歸屬與部門職責的界定不明晰，就會導致表4中專項措施上所呈現的部分功能指向重復與部分功能指向缺失并存現象，甚至現實中會出現各部門間的功利爭搶與責任推諉，這種部門間的不協調往往會造成政策系統自身的運行“失靈”。

五、結論與政策建議

本文基于系統失靈觀從新興產業培育面臨的實際問題出發，探究新興產業培育的政策傳導機制，試圖為新興產業培育的政策設計與實施提供系統的理論指導框架。在分析中國新興產業系統結構性缺陷與運行效率低下原因的基礎上，提出了新興產業培育的政策傳導路徑模型，表明新興產業培育政策的傳導作用應體現在新興產業系統要素完善與系統運行優化兩個方面。重點探究了新興產業系統要素完善與系統運行優化的“政策內涵-政策功能-政策目標”傳導機制，指出在新興產業系統要素完善方面，政策設計的功能定位是產業主體孕育與產業資源供給；在新興產業系統運行優化方面，政策設計的功能定位是基礎設施配套、產業制度完善、交互關系優化及成長能力提升。針對中央政府、省級政府、市級政府三層面戰略性新興產業培育政策文件的分析發現，目前新興產業培育政策文件內容雖然已經不同程度覆蓋了產業系統要素完善與產業系統運行優化的各項功能，但是還存在政策功能結構性失衡、政策內容執行性不足、政策主體協調性不夠等問題。因此，要促進中國新興產業的快速培育與高效發展，在新興產業培育政策設計與實施上還需要從以下方面加以完善：

第一，政策的系統設計。為了改變政策功能的結構性失衡問題，充分發揮政策的作用效果，需要對新興產業培育政策進行系統化設計。首先，按照“政策目標-政策功能-政策內涵”的次序逐層分解，系統地根據不同政策內涵的需求，分別設計相應的政策工具或措施，保障每種政策功能的實現都有充分的政策工具或措施來支撐，避免某些政策功能由于缺乏政策工具或措施的匹配而無法發揮的問題。其次，加強體現特定政策內涵的政策工具或措施的多元化設計，保障更大程度地發揮相應政策功能。例如產業文化氛圍的營造對于新興產業發展來說至關重要，但目前就存在政策工具不足的問題，應該從教育、宣傳、示范等多方面開展政策工具或措施的創新設計。最后，注重政策指向的差異化設計，政策設計時應該考慮不同產業特性、產業發展不同階段特性等因素，系統設計出能適用于情境差異化的政策方案體系。

第二，政策的執行強化。為了改變新興產業培育政策呼聲高、效果差的局面，新興產業培育政策的設計與實施需要在其可執行性上進一步強化，從而保障政策操作便利、執行有力。首先，政策配套措施的完備，各級政府的總體規劃性政策文件往往內容全面、涵蓋功能較全，但總體規劃性政策文件的可執行性較差，所以需要對總體規劃性政策文件所涵蓋政策功能下可匹配的政策工具或措施進行合理歸類，制定較為全面的專項措施性政策文件來逐一體現，保證所有政策功能的執行效果；其次，政策受體的明確，在政策文件中要將各類政策指向的特定產業、企業、技術、項目等類型的受體做出明確界定，避免出現政策普惠與政策作用錯位的問題；最后，政策執行責任的明晰，在各類政策文件中都要對具體政策工具或措施的執行權責歸屬有清楚的說明，并明晰相應執行權責實施的考核機制，以防執行缺位與權責扯皮現象的出現。

第三，政策的協同機制。目前新興產業培育政策制定與執行過程中存在多種形式的不協調會導致“政策失靈”，影響產業培育的實際效果，需要從政策主體、政策類型等角度加強政策的協同機制。首先，上下級政策主體之間的協同，一方面上下級政策主體之間(中央與省級政府之間、省級與市級政府之間)關于新興產業政策受體的界定要形成一致，避免下級政策主體實行特定目標導向的政策受體偏移；另一方面上級政府要主導推動所有下級政府間的協調，促成新興產業在區域間的合理布局，減少新興產業的過度投資與重復建設。其次，各類專項政策制定部門之間的協同，各類專項政策制定部門之前要加強溝通，力爭形成功能與內容互補的政策體系，避免政策作用重疊與沖突。最后，政策類型之間的協同，新興產業政策主體要通過合理設計，形成引導、激勵、服務及規范等不同類型政策措施的均衡匹配、協同作用。

第四，政策的效果評價。很多新興產業培育政策工具或措施都是調配相關社會資源向新興產業主體傾斜，為了保障這部分產業資源能更大程度地發揮出預期效益，必須要進一步注重對新興產業培育政策實施效果的評價與優化。首先，要建立起對政策調配資源流向及政策受體的定向監控機制，防范新興產業政策受體的“不作為”與“尋租”風險。其次，要完善新興產業政策效果的評價機制，新興產業培育是一個長期過程，政策受體選擇與政策實施效果評價都要考慮短期顯性成果與長期潛在績效的結合，不要偏重產業建設規模與擴張速度的“量”性指標、更應傾向產業輻射效應與自生能力的“質”性指標。另外，要實行政策實施的動態評估與多向決策機制，在特定新興產業培育政策工具或措施的實施過程中，要有基于定期評估結果的階段性政策“退出”或“遞進”機制，從而避免政策資源浪費、優化政策作用效果。

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(本文責編：辛城)