我國金融行政管理工作發展脈絡

吳美萱

【摘要】金融業作為現代經濟的樞紐在社會發展中有著重要作用，金融業的監管對于行業良好運行不可或缺，政府利用自身行政權力約束調控金融業發展是實現金融業監控的重要手段。我國金融業行政管理工作主要經歷了改革開放前的政府金融管制階段與改革開放后的金融市場化階段。在兩個階段中政府都有著自身市場輔助者、規則制定者、制度供給者、管理調控者的角色定位。

【關鍵詞】金融監管 ?行政管理 ?政府角色

一、導論

金融作為現代經濟的樞紐與核心，在促進融資投資、增加貨幣流動、調控企業運行風險以及促進全球化等方面均發揮著巨大的作用，一個運行良好的金融系統能夠幫助實現以金融信息、金融秩序等為代表的準公共物品資源的合理配置，進而促進經濟的發展、維護社會公眾的共同利益。但金融市場常常存在的失靈以及金融業本身具有的內在的脆弱性，使得金融行業的行政管理必不可少。我國改革開放三十年來，尤其是實行社會主義市場經濟以來，在發揮市場基礎性作用的同時，政府宏觀調控的指導性作用無疑在整個金融業發展中不可或缺，金融市場的日益繁榮，金融業務的不斷拓展，金融風險的逐漸加劇，也對我國金融業的行政管理提出了更高層次的要求，政府機構運用自身的行政權力通過立法等方式來約束金融機構的經營發展，對金融業及金融市場的運行、發展進行監督調控是未來金融業健康發展的重要一環。

目前國內許多學者在金融監管方面做了較多研究，但是大多囿于監管的視角，從行政管理的視角來研究金融監管中政府行政行為的文章相對較少，本文將從行政管理的視角對政府金融監管的發展脈絡與角色定位進行研究，發掘我國金融行業的政府行政管理的政治主導性與變動性。

二、金融業行政管理發展歷史沿革

（一）1949—1978：新中國成立到改革開放前的政府金融管制

在新中國成立之初的計劃經濟時期，中國金融業的監管可以稱為事實上的政府金融強制管制。這一時期的金融管制呈現出兩大特點：一是金融結構單一并且金融機構設置不健全;二是伴隨著金融機構的銀行化，金融業務也十分單一。該時期的中國金融業并不存在嚴格意義上的金融市場，整個金融行業的發展都由政府嚴格控制，而中央銀行即中國人民銀行是這一時期金融業的絕對主角。1948年12月1日，以華北銀行為基礎，中國人民銀行在河北石家莊成立，成立伊始即具有著一定的金融監管職能。1949年9月，中國人民政治協商會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，把中國人民銀行納入中央人民政府政務院的直屬單位系列，接受財政經濟委員會指導，與財政部保持密切聯系，主管全國貨幣金融事宜。1950年11月21日，經中央人民政府政務院批準，試行《中國人民銀行試行組織條例》，這是中國人民銀行建立后由國家頒布的第一個比較完整的有關中國人民銀行組織的行政法規。該條例規定在總行設立監察處，專司政府對金融業的監管職能。從1952到1969年，我國逐漸建立起了集中統一的計劃經濟管理體制，也相應的建立起了集中統一的金融管理體制，實行單一的人民銀行制度，其中在1957年末，基本形成了金融體系高度集中的全國大一統的銀行體制。

中央銀行長期充當“一身二任”的角色，既是金融行政管理機關，同時又是具體經營金融業務的經濟實體，作為政權機構和金融企業的混合體而存在，這樣的制度設計其原出發點就是為了嚴格監督和保證中央高度集中的計劃任務的執行，進而形成“強財政，弱金融”的格局。1966年文化大革命開啟，中國的銀行體系與金融體系均遭到破壞，中國人民銀行省以下機構基本合并入當地財政部門。直到1978年1月，中國人民銀行才正式重新獨立辦公，再次發揮金融經濟實體與金融行政管理機關的作用。

（二）1979—今：改革開放后的金融市場化

金融市場化也即對金融業的放松管制改革。改革開放以來，市場經濟發展，金融業也由改革開放之前的政府管制逐步走向多元化、市場化軌道，政府在行政措施上為金融業發展提供了更為寬松的環境，努力減少政府的無效監管，通過利率自由化調節經濟，同時促進金融機構、金融市場、金融工具的不斷進化，由之前的中央銀行即中國人民銀行占據大一統地位逐步演變為專業銀行與其他非金融機構共存的金融業新發展階段。

1.1979—1984：經營與監管分離，由中央銀行大一統到雙層銀行體系。1979年3月份，國務院將中國銀行的外匯管理職能剝離，另外成立了國家外匯管理局，從而實現了商業與行政的分離。為建立銀行業市場競爭機制，1983年4月和1983年9月，國務院分別批準對中國建設銀行、中國工商銀行作進一步改革，在國家和地方兩級，商業銀行不斷成立，為中國銀行業的發展注入了一股活力?？梢钥闯鲈撾A段的改革試圖解決中央銀行“一身二任”的問題，將本應由商業銀行和非銀行金融機構承擔的業務和職能從中國人民銀行抽出，努力實現經營與監管的分離，建立起了以中央銀行與專業銀行各司其職的雙層銀行體系。這標志著原有計劃經濟制度下金融業中央銀行大一統的壟斷格局被打破，多元化的競爭性機制被引入其中。

2.1984—1992：有調節的放松管制階段。首先，該時期實現了較為全面的金融放松管制，各專業銀行與非金融機構大量涌現，信貸業與證券業也得到發展，政府相對來說放松了對金融業的監管，注重利率自由化，發揮利率調節經濟的杠桿作用，初步實現了金融業的市場化。從1979年開始發展的保險業與證券業的發展也更為推進，在1990年和1991年分別成立上海證券交易所和深圳證券交易所。但在此期間，我國經濟運行出現了兩次過熱，金融秩序兩度混亂，金融放松管制的程度有所收減，金融市場化改革步伐也由此放緩，許多已經下放的權力再次被上收，傳統的行政性直接調控工具和手段被重新啟用。

3.1992—今：“一行三會”分業監管與制度創新。20世紀90年代以來，我國的金融業務不斷拓展，但同時由于各金融機構還處于初步發展階段，綜合經營能力的較弱，而監管部門的監管經驗也相對不足，混業經營的風險逐漸顯現，為此政府開始設計分業經營并穩步推進分業監管。

1998年6月，中國人民銀行將證券監管職能移交中國證券監督管理委員會（簡稱中國證監會），實現了銀行業與證券業的分業監管。1998年11月18日，中國人民銀行將將保險監管職能移交給中國保險監督管理委員會（簡稱保監會）。2003年3月28日，中國人民銀行業監督管理委員會（簡稱中國銀監會）成立，由此形成了中國銀監會、中國證監會、中國保監會“三足鼎立”的分業監管格局。為了使證監會、保監會與銀監會更好的協調與配合，提高監管效率與質量，促進金融業健康有序發展，同時建立了監管聯席會議制度。在分業監管之下，這樣各專業機構可以在自己特定熟悉的領域里進行專業化的管理，有利于提高監管專業化水平，培養專業化監管人才，進而有效達到監管目標和提高金融監管效率。

三、結論

政府在金融業行政管理中有著自己重要而獨特的角色定位。首先，政府對金融業的行政監管行為應在發揮市場在資源配置中的基礎性作用的同時發揮政府“看得見的手”的輔助作用。應最大力度的消除影響金融市場公平競爭，提高效率等因素，加強對不正當金融行為的監控與打擊，為金融市場提供信息公開與披露的平臺。其次，政府應努力做好規則的制定者與制度的供給。政府有責任與義務為金融市場制定和提供科學合理、公平公正的規則，從宏觀與微觀兩個層面對金融市場、金融行業進行監管。做好金融立法，為金融業提供基本的制度與運行基礎;設置合理的政府監管機構并不斷隨著社會情況變化加以調整;實行合理的利率管制促進利率自由化。最后，政府應在后經濟轉軌時代做好金融管理工作。在后經濟轉軌時代，市場經濟事業推進，金融業基本平穩發展，政府應加強金融管理職能，建服務政府和有限政府，以有效、有限的行政手段推進國民經濟又好又快發展。

我國金融業的行政管理工作總體上經歷了強制管制、放松管制再到創新管制的過程，政府在其中始終發揮著重要的作用。在2015年中國金融創新論壇上，央行調查統計司司長盛松表示：“金融改革開放‘開弓沒有回頭箭，不能因為金融市場波動而延誤改革時機。”我國的金融改革經歷了曲折的過程，但不能停下腳步，應協同推進各項改革，實現金融業與國民經濟的又好又快發展。

參考文獻

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