我國陸海統籌發展的戰略內涵、思路與對策

我國陸海統籌發展的戰略內涵、思路與對策

曹忠祥,高國力

(國家發改委國土開發與地區經濟研究所，北京100038)

摘要：陸海統籌是國家發展的戰略方針，是國家對陸地和海洋發展的統一籌劃。本文對陸海統籌的戰略內涵做出了闡釋，對當前我國陸海統籌發展難點問題進行了深入剖析，進而提出了未來我國陸海統籌發展的戰略思路和相關對策建議。

關鍵詞：陸海統籌；戰略內涵；思路；對策

收稿日期：2014-09-20修回日期：2014-12-26

作者簡介：曹忠祥(1971-)，男，甘肅平涼人，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員、研究室副主任，理學博士，研究方向：海洋經濟和區域經濟。

中圖分類號：F120.4

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)02-0001-12

Abstract:The overall planning of land and sea means national unified planning of terrestrial and marine development,which is the fundamental strategy of national development.The paper interprets its connotation and facing problems，and then puts forward some strategical thoughts and relevant countermeasures for future plans.

The Connotation of and Policy Recommendation for Overall

Planning Development of Land and Sea in China

CAO Zhong-xiang，GAO Guo-li

(InstituteforSpatialPlanning&RegionalEconomy，NDRC，Beijing100038，China)

Key words: overall planning of land and sea; strategical connotation; thoughts; countermeasures

我國是一個海陸兼備的國家，海岸線總長約3.2 萬千米(其中大陸海岸線1.8 萬千米，島嶼海岸線1.4 萬千米)，海洋專屬經濟區和大陸架面積約300萬千米2，有面積500平方米以上的島嶼7000多個[1]。在接近陸地國土面積三分之一的海洋國土上，我國有著廣泛的利益。20世紀90年代以來，海洋資源開發和海洋經濟發展在接續和補充陸地資源、緩解陸地資源和環境壓力、支撐和引領經濟增長以及促進經濟社會可持續發展等方面已經發揮了重要的作用，未來仍有著巨大的潛力。黨的十七屆五中全會與國民社會和經濟發展“十二五”規劃綱要都做出了“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力，推進海洋經濟發展”的戰略部署。黨的十八大也將“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”，作為優化國土開發空間格局、推進生態文明建設的重要舉措。為此，深入貫徹落實黨中央、國務院的有關指示精神，立足國家發展的戰略全局，針對目前海洋開發能力不足、海洋開發進程滯后、海陸經濟發展矛盾突出等問題，積極開展陸海統籌發展問題研究，具有很強的緊迫性和重要的理論及現實意義。

一、對陸海統籌戰略內涵的理解

作為一種重要的發展理念，陸海統籌是我國在發展思路上做出的歷史性轉折，它的提出是國際海洋開發大勢和我國陸海發展的具體實際綜合影響下的產物。從比較寬泛的意義上來理解，陸海統籌發展是涵蓋陸地和海洋兩大地理板塊、關系到國家發展和安全全局的戰略性命題，涉及資源、經濟、社會、生態和主權權益維護等方方面面的內容，具有十分豐富的戰略內涵。

陸海統籌中的“陸”即陸地，是指我國主權范圍內的陸域國土；“海”的主體包括我國具有完全主權的“藍色國土”——內海和領海，我國擁有主權的島礁、擁有主權權利和專屬管轄權、具有“準國土”性質的的專屬經濟區和大陸架，并拓展至作為國際“公土”但對我國具有戰略利益的公海、國際海底和南北極區域。簡單來說，陸海統籌就是從全國一盤棋的角度對陸地和海洋國土的統一籌劃[2]，是科學發展觀在優化包括藍色國土在內的國土開發格局中的具體落實。具體而言，陸海統籌是指從陸海兼備的國情出發，在進一步優化提升陸域國土開發的基礎上，以提升海洋在國家發展全局中的戰略地位為前提，以充分發揮海洋在資源環境保障、經濟發展和國家安全維護中的作用為著力點，通過海陸資源開發、產業布局、交通通道建設、生態環境保護等領域的統籌協調，促進海陸兩大系統的優勢互補、良性互動和協調發展，增強國家對海洋的管控與利用能力，建設海洋強國，構建大陸文明與海洋文明相容并濟的可持續發展格局。陸海統籌的戰略內涵主要包括以下幾個基本點：

(一)以陸海國土戰略地位的平等為前提

海洋和陸地一樣，都是人類生存發展的重要物質來源和空間載體，是國家國土資源的重要組成部分，理應在國家發展中具有同等重要的地位。然而在我國過去的發展中，由于對海洋的地位與作用以及海陸關系認識的不到位，加之受管理能力不足和經濟發展方式粗放等多種因素的影響，導致海陸經濟發展的水平和能力存在著較大差距。鑒于此，陸海統籌發展戰略的實施，必須以增強海洋國土觀為前提，破除“海陸兩分”、“重陸輕海”的思想觀念[3]，提升海洋(內海、領海、海上島礁、專屬經濟區和大陸架)作為國家國土組成部分的主體地位，賦予其在國家發展安全中與陸地同等的戰略地位，凸顯海洋對國家富強和民族振興的戰略支撐作用與價值。

(二)以倚陸向海、加快海洋開發進程為導向

陸地與海洋對我國經濟社會發展和安全而言同等重要，并不存在絕對意義上的孰輕孰重問題，但在國家發展的不同歷史時期和階段，因所面臨的經濟和地緣政治形勢不同，對陸海的重視程度也會有所差異。在現階段，我國周邊的地緣政治形勢和冷戰時期相比有了很大變化，與北部俄羅斯、蒙古和中亞國家間的關系總體向好，與南亞諸國的關系總體保持穩定，來自海洋方向的日、菲、越等國的挑戰和美國的介入成為最大的威脅；國家對外開放和參與全球經濟競爭能力的提升以及經濟安全保障、區域協調發展、資源環境問題的解決，都在客觀上要求加快海洋開發的進程；我國已成為僅次于美國的全球第二大經濟體，綜合國力有了很大的提升，初步具備了實施大規模海洋開發的條件和基礎能力。因此，陸海統籌應該體現陸域經濟的支撐作用和海洋經濟的引領作用相結合，突出海洋國土開發的優先地位，加快發展海洋經濟，切實提高我國經略海洋的能力，維護海上主權、權益和安全，更加充分地發揮海洋在國家發展和安全中的作用。

(三)以協調陸海關系、促進陸海一體化發展為路徑

從長遠發展看，陸海統籌是陸海兩種生態經濟系統相互作用下的必然趨勢，這是海陸兩大系統在資源、環境和社會經濟發展等方面客觀上存在的必然聯系所決定的[4]。正確處理海洋國土開發和陸地國土開發、海洋經濟發展和陸域經濟發展的關系，不僅是海洋經濟發展的需要，而且是國家和地區經濟健康發展的必然要求。因此，陸海發展關系的協調是陸海統籌戰略實施的重要方面。從現階段解決陸海發展中存在的資源開發脫節、產業發展錯位、空間利用沖突、資源和生態環境退化等問題的角度出發，資源開發、產業發展、基礎設施建設、生態環境保護領域的統籌應該是陸海關系協調的重點任務。實施陸海統籌，就是要按照科學發展和發展方式轉變的要求，從全國和區域發展的全局出發，將陸地國土和海洋國土作為整體來考慮，實施統一的國土開發規劃，統一安排海陸資源的配置與調度，理順陸海資源利用和產業發展關系，緩解陸海產業矛盾，強化陸海交通基礎設施的互聯互通，實施陸海生態環境的統一治理，促進陸海一體化發展。

(四)以推進海洋強國建設、實現海洋文明為目標

當今中國，國家核心利益關切由陸向海轉移，國家戰略利益遍布全球。建設海洋強國已經成為中國特色社會主義事業的重要組成部分，實施這一重大部署，對推動經濟持續健康發展，對維護國家主權、安全、發展利益，對實現全面建成小康社會目標、進而實現中華民族偉大復興都具有重大而深遠的意義*習近平：《進一步經略海洋，推動海洋強國建設——在中共中央政治局第八次集體學習時的講話》，人民網，http://www.people.com.cn/，2013-07-30。。海洋強國的建設不是單向的，而是海洋“硬實力”和“軟實力”的相互匹配和統一[5]。實施陸海統籌發展，就是要在強化海洋經濟、科技、管理、軍事等“硬實力”發展，提高對海洋控制利用能力和水平的同時，注重思想意識、發展理念、意志、模式、目標、路徑選擇等“軟實力”的打造，特別要強調海洋文化的發展，塑造和提升全民族海洋精神，實現海洋文明，從而為人類社會的文明和發展做出貢獻。

二、陸海統籌發展面臨的主要問題

進入21世紀以來，在國際范圍內海洋“國土化”趨勢不斷增強、海洋科技的迅猛發展、以海洋資源爭奪為核心的海洋領域競爭日趨激烈的背景下，我國對海洋的重視程度空前提高，發展戰略和規劃引領手段加強，海洋開發的能力和水平進一步提高，海洋經濟加快發展和海陸經濟一體化趨勢加強，陸海交通基礎設施建設取得突破性進展，生態建設和環境保護取得成效，為未來實施全方位陸海統籌發展奠定了良好基礎。但是，總體來看，我國陸海統籌發展尚處于起步階段，海洋經濟發展仍然比較落后，與世界主要發達國家存在的明顯的差距，海陸經濟關系不協調、海岸帶和海域開發布局不合理、陸海生態環境沖突嚴重、規劃管理和體制改革不到位等問題，將長期制約著陸海統籌發展的進程。

(一)海洋經濟發展總體滯后

雖然近年來我國海洋經濟有了較大的發展，但是海洋經濟嚴重滯后的局面尚未得到根本性改變，海洋經濟總體水平低、區域發展嚴重不均衡、科技支撐能力弱等，是其中存在的突出問題。(1)海洋經濟發展水平低，發展方式粗放。目前我國海洋資源綜合開發利用率不到4%，不僅低于經濟發達國家14%-17%的水平，也低于5%的世界平均水平。資源依賴型低層次傳統產業占據主導地位，海洋經濟總體上仍處于以資源開發和初級產品生產為主的粗放型發展階段。2012年，濱海旅游業、海洋交通運輸業、海洋漁業三大傳統產業占主要海洋產業的比重高達75%，而海洋生物醫藥業、海水利用業等新興產業的總產值占主要海洋產業的比重不足1%。(2)區域海洋經濟發展不平衡，主導產業低層次雷同問題明顯。沿海地區海洋經濟發展水平的差異較大[6]。從海洋經濟密度*海洋經濟密度：即單位海岸線的平均海洋經濟產值。來看，上海、天津兩個直轄市高于全國平均水平，其他省份均在全國平均水平之下，最高的上海為30.32億元/千米，是全國平均水平的15倍，是最低的海南省的86.7倍；全員勞動生產率上海市是海南省的5倍多。海洋漁業、濱海旅游業及海洋交通運輸業在大多數省份都占據主導地位，海洋產業的同構化問題嚴重[7]。(3)科技創新能力的不足，嚴重制約海洋經濟發展進程[8]。海洋科技對經濟的貢獻率低，關鍵領域技術自給率和科技成果轉化率低，部分領域的成果和專利轉化率不足20%；海洋重大領域的基礎研究明顯不足；海洋開發的關鍵核心領域技術自主研發和創新能力薄弱；重點領域的海洋調查勘探仍然不足，尤其缺少持續性的調查研究；一些新興的高技術行業尚未形成專業化制造能力，深海礦產資源開發核心、關鍵技術仍需進口，海洋空間利用技術尚處于傳統階段；海洋高新技術產業人才短缺。

圖1　2012年主要海洋產業增加值構成(%) 資料來源：2012中國海洋經濟統計公報。

地區海岸線長度(千米)2006年2009年2010年海洋生產總值(億元)經濟密度(億元/千米)排名海洋生產總值(億元)經濟密度(億元/千米)排名海洋生產總值(億元)經濟密度(億元/千米)排名上海172.313988.223.1514204.524.4015224.530.321天津15313698.9522158.114.1123021.519.752河北4871092.12.243922.91.9061152.92.375江蘇953.912871.3542717.42.8533550.93.723**山東3024.43679.31.21658201.9247074.52.336廣東3368.14113.91.22566611.9858253.72.454**浙江22001856.50.8473392.61.5473883.51.777遼寧21781478.90.6882281.21.0592619.61.208福建30511743.10.5793202.91.0583682.91.219海南1617.8311.60.1910473.30.29105600.3510廣西1595300.70.1911443.80.2811548.70.3411全國18800.521220.31.13—32277.71.72—39572.72.10—

數據來源：《中國海洋統計年鑒》(2009、2010、2011)。

(二)海陸經濟發展關系不協調

與海洋經濟總體水平低、產業發展的低端化相一致，海洋與陸地之間的經濟聯系也處于較低層次，海陸經濟間關系不協調。(1)海陸經濟聯系的層次低，產業結構銜接錯位較大，相互支撐不足，不利于海陸經濟互補[9]。通過海洋產業與陸地經濟的灰色關聯分析可以看出，第二產業的關聯度只有0.628，第三產業關聯度雖然高達0.876，但主要集中在海洋交通運輸和濱海旅游兩大傳統產業(表3)。這說明海陸經濟發展的銜接仍然不夠緊密，陸域科技向海洋領域轉化、支撐海洋開發作用尚未得到充分發揮，海洋開發對陸域經濟發展的引領作用也沒有體現出來，海陸經濟關系總體不協調。(2)部分海洋產業過度發展，結構性和區域性過剩傾向明顯。港口建設超前于集疏運體系建設和物流管理能力的提升，導致腹地拓展緩慢，造成港口的同質化和能力上的冗余，集裝箱、煤炭等大型專業碼頭利用不充分，也加劇了港口間的惡性競爭。船舶工業自主創新能力不強、增長方式粗放、低水平重復建設、產能嚴重過剩、船用配套設備發展滯后、海洋工程裝備進展緩慢等問題日益顯現，產業發展仍在低位徘徊。目前船舶產能利用率僅為75%，明顯低于國際通常水平*《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》【國發〔2013〕41號】，人民網，2013-10-15。。(3)臨港產業過快過剩發展，加劇陸海矛盾和沖突。在盲目追求GDP增長的發展沖動下，臨港工業“遍地開花”，引發了突出的矛盾和問題。首先，臨港產業占地面積大、吸納就業少、集聚人口能力低，導致產、城發展的相互脫節；其次，“嵌入式”發展的臨港產業不僅對地方原有特色優勢產業的帶動作用有限，而且擠壓了原有產業的發展空間；再次，臨港產業過快、過剩發展導致了圍填海的無序、過度，而企業自備港口的大量建設所導致的港口的“企業內部化”、生產企業和港口企業重復建港，也是港口建設過度超前和空間布局無序的重要原因。

表3　海洋產業與陸地經濟的灰色關聯度分析(2012年)

資料來源：《2012年中國海洋經濟統計公報》；沿海各省市2012年統計公報。

注：陸地數據是在沿海省市的地區生產總值中剔除海洋生產總值后的產值。

(三)海岸帶開發無序和海域開發布局不合理

由于海陸功能區劃錯位和割裂、其他管理不到位，在經濟利益的驅使下，地區之間、行業之間亂開亂占海岸和近岸海域，造成了嚴重的資源破壞和生態環境問題。同時，海域開發布局也不合理，近岸海域過度開發和遠海深水開發利用不足并存。(1)海岸岸線利用無序。由于對海洋岸線缺乏強力規劃與管理，旅游、海水養殖、鹽業、港口、臨海工業、自然保護區等利用方式交叉重疊，矛盾和沖突不斷加劇。在一些人口、產業集中度高的發達地區，片面追求港口規模擴張，大量布局臨港、臨海重化工業，導致城市岸線資源緊張、原始景觀破壞、生態環保壓力大，部分城市已經面臨岸線功能調整和改造的迫切問題[7]。在一些行政單元比較密集的岸線和海域，不同行政單元之間的競相開發、重復建設等問題也較為突出。(2)圍填海面臨潛在失控危機。以滿足城建、港口、工業建設需要的填海造地高潮迭起。從1990年至2008年，我國圍填海總面積從8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增圍填海面積285平方公里；與20世紀50年代相比，我國累計喪失57%的濱海濕地，2/3以上海岸遭受侵蝕，沙質海岸侵蝕岸線已逾2500公里，許多濕地鳥類棲息地和覓食地消失，海洋和濱海濕地生態服務價值大幅降低；根據國合會測算，我國圍填海所造成的海洋和海岸帶生態服務功能損失達到每年1888億元，約相當于目前國家海洋生產總值的6%*章柯：《國務院嚴控圍填海規模》，第一財經日報，www.eastmoney.com，2012-10-17。。(3)海域開發利用布局不合理。近岸海洋資源開發程度較高,海洋開發活動主要集中在資源比較豐富、生產力比較高和易于開發利用的灘涂、河口、海灣區。相比之下，大片遠海深水特別是專屬經濟區和大陸架的資源基本上仍處于低水平開發狀態，海洋生產力空間布局嚴重失衡[7]。

(四)陸域生態環境惡化及其對海域的沖擊加重

以陸源污染為主因的海洋生態環境仍在持續惡化，形勢不容樂觀。與20世紀80年代初相比，中國海洋生態與環境問題在類型、規模、結構、性質等方面都發生了深刻的變化，環境、生態、災害和資源等四大方面的問題共存，并且這些問題相互疊加、相互影響，表現出明顯的系統性、區域性、復合性。近海海洋生態安全成為海洋強國建設的一個制約性問題。(1)近海環境污染呈交叉復合態勢，危害加重，防控難度加大。陸源污染物仍是海洋污染的主要來源，占70%以上。河流流域、農業面源和大氣輸氮污染貢獻凸顯，河流入海污染物總量總體呈上升趨勢；以化學需氧量評價，農業面源的貢獻已超過工業源；大氣沉降成為營養物質和重金屬向海洋輸送的重要途徑之一。(2)海洋生態系統功能退化，處于劇烈演變階段。近海生態大面積退化，典型生態系統健康受損，關鍵自然資本存量銳減，赤潮、綠潮等災害性生態問題突出。近岸海洋生態系統80%處于亞健康和不健康狀態，自然岸線保有率不足40%。流域大型水利工程過熱，河口生態環境負面效應凸顯。長江口被聯合國環境規劃署列為極難恢復的永久性“近岸死區”，珠江口、浙江近岸海域也被列為季節性“近岸死區”。(3)海洋環境災害頻發，海洋開發潛在風險高。沿海海拔5米以下的海洋災害危險區域約14.39萬平方公里，常住人口7000多萬，約占全世界處于這類危險區域人口總數的27%。大型火電廠、核電站、煉油廠、海上油氣管線工程以及國家石油儲備基地等項目呈集中化、規模化趨勢，熱污染、核泄漏、溢油等潛在環境風險增大。(4)沿海經濟區環境債務重，新興經濟區發展可能面臨新的危機和挑戰。新一輪國家沿海區域發展戰略和振興規劃的實施，沿海重工業化和城市化趨勢加劇，如不加以有效控制，可能就會造成開發一片、環境污染一片、生態破壞一片的局面。

(五)規劃和管理體制不適應陸海統籌要求

在法律制定方面，涉海的元法律和基本法律缺失，海洋作為重要的國土資源并未寫入《憲法》，導致涉海政策體系存在著嚴重的缺陷。從規劃上來看，目前全國國土規劃中，涉海部分仍然主要集中在臨海的陸地區域，海洋國土的份量較小、重要性未得到充分體現；《全國主體功能區規劃》與《全國海洋功能區劃》以及涉及陸海發展的各產業專項規劃之間也缺乏銜接，甚至在空間布局上存在交叉和沖突。在管理體制方面，改變部門分割、理順中央和地方政府的財權、事權關系還需一定時日，中央和地方政府財稅分權和地方政府追求本級財政收入增長的激勵機制設計，也不利于抑制地方盲目追求GDP增長的建港、圍填海和發展重化工的沖動。

三、陸海統籌發展的戰略思路

(一)以海洋大開發為支撐，實現陸海發展戰略平衡

“誰能有效控制海洋，誰就能成為世界大國”(馬漢，1890)。陸海統籌是一個事關國家發展與安全的大戰略問題，是我國建設海洋強國、邁向世界強國之林的必由之路和重大戰略舉措，其發展在很大程度上取決于國家的戰略意志和戰略決策，必須置于國家工作全局來審視其戰略功能定位，并將其納入更高的國家議事日程。針對現階段我國海洋戰略地位不高、海洋發展滯后的實際，必須切實提高全社會特別是政府決策部門的海洋意識，樹立全新的海洋國土觀、海洋經濟觀、海洋安全觀，注重建設海洋文明；將海洋開發作為國家國土開發的重要組成部分，在綜合權衡陸地經濟發展基礎、發展需求和海洋國土資源狀況及其開發現狀的基礎上，逐步將國土資源開發戰略重點轉移到海洋國土的開發上來，促進海洋大開發和海洋經濟大發展，不斷提高海洋在國家發展戰略中的地位與作用。加快推動國家發展戰略由“以陸為主”向“倚陸向海、陸海并重”轉變，實現國家區域發展戰略、海洋發展戰略的有效銜接和陸海之間的戰略平衡[10]，為真正把我國建設成為海洋強國和海陸兼備的世界強國創造條件。

首先，要從優化陸海國土開發綜合布局的角度入手，強化海洋國土在國土開發體系中的主體地位。將渤海和東海、黃海中我國主張管轄的海域納入沿岸地區國土規劃體系，加強對渤海海域生態系統的修復與治理，強化東、黃海國際國內航運樞紐功能強，加強海洋農牧場建設，加快海上島嶼和大陸架油氣資源開發進程。在此基礎上，充分考慮南海海域遠離大陸本土、資源潛力大、戰略價值突出、維護領土主權權益形勢嚴峻的實際，以三沙市設立和“21世紀海上絲綢之路”建設為契機，謀劃建設以海南島和廣東沿海為后勤保障基地、以三沙群島的開發建設為重點、以海洋資源開發和中轉貿易為主要方向的南海海上開放開發經濟區，使之成為我國海上資源開發合作的重要基地、對外貿易的中轉基地和維護主權權益安全的前沿陣地，逐步將海洋開發重點向南海海域轉移。

其次，要加快海洋資源開發利用進程。加快海洋油氣資源特別是南海海域油氣資源的勘探與開發，逐步推進海洋油氣資源開發由近岸淺海向遠海深水轉移。重視海上新能源開發，科學開發海上風能、潮汐能等可再生能源，開展天然氣水合物調查評價和關鍵技術研究。加快深海特別是專屬經濟區和大陸架的礦產資源勘探開發步伐，積極參與國際海域礦產資源調查評價。大力挖掘海洋生物資源潛力，堅持生態優先、養捕結合和控制近海、拓展外海、發展遠洋的方針，嚴格控制近海捕撈強度，推動海水養殖業加快發展，加快海洋農牧化發展進程，建設“海上糧倉”，保障國家糧食安全。優先推動對爭議海域的黃海、東海、南海爭議區漁業資源開發；把走出去搶占國際水產資源作為現代漁業發展的主攻方向，擴大遠洋漁業作業海域，建設遠洋漁業服務基地，發展海外養殖基地。統籌圍填海和海島開發，嚴格控制近岸圍填海，加快圍填海技術和模式創新，積極推進離岸和島(礁)基圍填海；推動有居民海島和邊遠海島、特別是事關國家主權和戰略利益的無居民海島的基礎設施建設，加快海島開發進程。優化供水結構，把海水淡化和海水綜合利用納入國家水資源配置體系和區域水資源利用規劃，逐步擴大海水利用規模。

再次，實施海洋產業結構轉型和發展方式轉變，加快海洋經濟發展，通過陸域產業發展的支撐作用和海洋產業發展的引領作用相結合，帶動陸域特別是沿海地區產業結構升級[11]。一方面，要加快海洋漁業、海洋運輸、海鹽、濱海旅游、船舶制造等傳統優勢產業改造升級步伐，實現產業技術升級和產品更新換代，優化產業內部結構，提高產業發展的經濟效益，最大限度地減輕對資源和環境的破壞。另一方面，要突出海洋新興高科技產業發展的優先地位，將海洋油氣、海洋生物醫藥、海洋化工、海水綜合利用、海洋工程裝備制造、海洋新能源、海洋監測服務等產業，作為推動海洋產業戰略升級乃至沿海地區產業結構調整的主導產業來培育。

(二)發揮沿海地區核心作用，促進海陸一體化發展

按照海陸相對位置和在國家發展中地位與作用的不同，陸海統籌發展中的陸域和海域可進一步劃分為內陸、沿海、近海(領海、專屬經濟區和大陸架)和遠海(公海和國際海底區域)四大地理單元。陸海統籌發展戰略在空間上必須從海陸一體化聯動發展角度對四大地理單元的發展進行統一的謀劃，從而實現與國家區域發展戰略和海洋戰略的有效銜接。

我國經濟社會發展空間不均衡，沿海地區人口眾多、要素集聚度高、經濟社會發展水平高，是我國區域發展的核心地帶和國家區域發展戰略所確定的率先發展區域。同時，特殊的地理位置決定了沿海地區是海陸之間物質、能量和信息交換的重要媒介，是海洋開發的重要保障基地、海洋產業發展的重要空間載體，也是海陸相互作用強烈、矛盾和沖突問題最為集中的區域[12]，在陸海統籌發展中具有舉足輕重的地位。未來要充分發揮沿海地區在引領海洋開發和內陸地區發展中的核心作用，順應沿海地區人口增長、城鎮化發展、產業升級、發展方式轉變的客觀需求，不斷優化地區空間結構，規劃海岸帶開發空間秩序，推動海陸復合型產業體系發展，統籌規劃沿海港、航、路系統，理順陸海產業發展與生態環境保護關系，以實現陸海產業發展、基礎設施建設、生態環境保護的有效對接和良性互動，提升沿海地區的集聚輻射能力，強化其作為人口和海陸產業主要集聚平臺、海洋開發支撐保障基地、海陸聯系“橋梁”和“窗口”的功能。為此，要在優化以城市群為支撐的沿海地帶綜合布局的基礎上，以優化海洋功能分區和海洋產業區域分工格局為基本方向，加強岸線和近岸海洋資源開發的統一規劃與管理，進一步規范近岸海洋資源開發秩序。促進沿海和內地產業合理有序轉移，推動海洋產業和沿海陸域海洋依賴性產業空間集聚，規范臨海/臨港產業園區開發建設秩序，加快沿海地區海洋產業和臨海產業的空間整合和區域布局的調整[13]。規范和整頓鋼鐵、石化、造船等臨港工業發展秩序，要堅決控制增量、優化存量，加快淘汰一批落后產能，引導產能有序退出和國有資本從產能嚴重過剩行業向戰略性新興產業和公共事業領域轉移*《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》【國發〔2013〕41號】，人民網，2013-10-15。。協調港-城-園發展關系，合理劃分港口城市岸線的生產、生活和生態功能，促進港口與城市建設的空間依托和功能互補；加強對濱海新城新區的空間管控和規劃指導，促進臨港產業園區向產業新城升級；加強臨港園區與母城的交通聯系，增強母城對園區發展的支撐能力。

同時，要強調優化海域開發布局，加快海洋開發進程。控制近岸海洋資源開發利用強度，加快深水遠海特別是專屬經濟區和大陸架的海洋資源的勘探開發，優先推動對爭議海域油氣資源和漁業資源開發，積極參加公海和國際海底區域勘探開發，推進海洋資源開發戰略布局重點由近岸淺海向遠海和深水轉移，確立以南海為重點的海域開發總體格局。適應海上開放開發經濟區建設的要求，不斷加大海島資源保護與開發力度，強力推動港口和其他生產生活基礎設施建設，加快發展海水淡化、海洋能源、交通運輸等基礎產業，建立遠洋捕撈、海水養殖、生態旅游、交通運輸和中轉貿易基地，大力推動海上城市建設。大力開發漁業和旅游資源，加強海底油氣、礦產調查評價與勘探，做好深海資源開發的技術儲備。在“主權在我”的前提下，積極推動“共同開發”取得實質性進展。

此外，要重視加強廣大內陸地區與沿海地區的合作，通過海陸間聯系通道體系的不斷完善、產業轉移步伐的加快和基于生態系統的海陸生態環境保護協作的加強，推動沿海、內陸和海域一體化發展。

(三)加快陸海雙向“走出去”步伐，拓展國家發展戰略空間

全面開放是我國當前奉行的基本國策，而加快“走出去”步伐是其中的主要方向，是拓展國家發展戰略空間的必然選擇。經過多年的發展，我國內邊邊疆的沿邊開放已經取得了比較大的進展，特別是以國際次區域合作為主要形式的國際合作步伐的加快，對于擴大國家資源保障來源、促進陸路國際戰略通道建設、穩定邊疆、帶動內陸廣大區域發展等已經發揮了重要作用。今后要在進一步加快沿邊開放、促進國家發展陸上戰略空間拓展的同時，繼續發揮沿海開放在國家對外開放中的主導作用，特別要將海上開放開發作為我國對外開放和實施“走出去”戰略的重要方向。

從中華民族的根本和長遠利益出發，圍繞祖國和平統一和維護海洋權益的需要，要不斷加強與周邊國家、地區在海洋開發和海上安全方面等的合作，切實加快海洋開發合作進程。在東部海域(東海和黃海)，要加強與臺灣在海洋權益維護上的合作，堅持將沖繩海槽作為東海大陸架劃界依據，最大限度地維護我國在東海的海洋權益，堅決捍衛釣魚島主權；同時，在近年全面突破由堪察加半島、千島群島、日本列島、琉球群島、臺灣島和菲律賓群島組成的太平洋“第一島鏈”的基礎上，加快向由阿留申群島、小笠原群島、北馬里亞納群島和關島構成的“第二島鏈”拓展，并于2020年取得在該海域的制海權，突破美、日等國對中國設置的海上包圍圈[14]。在南部海域(南海和印度洋)，以建設中國—東盟自由貿易區、孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊和“21 世紀海上絲綢之路”為契機，推動中國與東盟及南亞次大陸各國的區域合作，在深化地緣戰略合作關系的同時，盡快打通我國南下印度洋的戰略通道，減輕目前海上運輸對南海通道的過度依賴；要充分發揮三沙市的行政、軍事、經濟功能，建議參照新疆生產建設兵團建構，實行軍民結合、平戰結合，在發展漁業生產與旅游業的同時，賦予其一定的安全和維權功能[14]。

順應海洋開發全球化和海洋問題國際化的趨勢，著眼于我國在全球的戰略利益，必須以更加長遠的眼光、更加開放的視野，跳出我國管轄海域范圍的局限，在加強領海和近海資源開發利用的同時，走向全球大洋，積極應對全球海洋戰略安全事務，參加公海、國際海底區域和南北極等國際“公土”的戰略利益角逐，加強海洋開發與保護的國際合作，加快海洋戰略通道安全維護能力建設，增強我國在全球海洋開發和公益服務中的能力與話語權。這一選擇是我國相對封閉的海陸地理格局的要求，也是維護我國海洋權益、展示我國負責任大國形象的需要。

(四)提高綜合管控能力，夯實陸海統籌發展基礎

管理水平低下、科技能力不足和海上力量建設滯后是當前制約陸海統籌，特別是海洋開發的主要因素。堅持海洋開發與海上安全維護并重，強化海洋管理、科技支撐能力以及海上執法維權和軍事防衛力量建設，提高海上綜合管控能力，也應該是未來推進陸海統籌發展中必須著力解決的關鍵問題。

從管理角度來看，陸海統籌首先必須正確處理政府與市場的關系。陸海統籌是戰略性思維，作為指導陸域與海域兩大系統協調發展的基本方針，政府在其中居于主體地位，必須充分發揮好國家和地方各級政府的職能。在國家層面上，要注重通過宏觀戰略、規劃、政策、法律法規的制定，統籌規范陸地和海洋開發活動，并發揮國家在海上綜合力量建設、海洋權益維護和國際交流中的主體作用。在區域和地方層面，應主動服務國家海洋強國戰略，加強區域性國土(海洋)規劃、生態環境保護規劃和政策的制定，推動海陸國土資源合理開發、區域性重大基礎設施建設和以流域為基礎、以河口海陸交匯區為重點的海陸生態環境綜合保護與治理等。在強調發揮政府主導和引領作用的同時，對資源開發利用、產業發展等經濟活動，要注重不斷改革管理體制、完善市場機制，充分發揮市場在陸海經濟發展中的決定性作用。適應陸海關系協調的需要，借鑒發達國家海洋和海岸帶管理的經驗，要以強化綜合管理為主要方向，不斷完善體制機制，強化行政、經濟和法律手段，協調各方面、各層次利益關系，為海陸資源、空間利用的綜合管制和生態環境的一體化治理提供保障。

從科技發展來看，著眼于海洋開發能力的提升，要堅定不移地實施科技興海戰略，加大國家對海洋科技發展的投入，整合科研、教育、企業、國防等方面的資源和力量，著力推動深遠海調查研究、海洋監測、資源勘探開發等領域的技術研發，提高海洋技術裝備的國產化水平和海洋科技對經濟的貢獻率，增強海洋經濟發展的核心競爭力。

從海上力量建設來看，要加強海軍發展，建設形成一支具有一定威懾能力和較強常規作戰能力、能夠有效保衛海洋領土主權完整和維護海洋權益的海上軍事力量，使之具備與世界海洋強國爭奪一定海域制海權、有效保護海上交通線安全和自由進出大洋的能力；應進一步建立健全戰時和非戰爭狀態下海軍和海上民用力量的協同作戰機制，使之能夠將綜合國力中的戰爭潛力在戰時迅速轉化成為進行海上戰爭的軍事實力；強化海上執法與監察力量建設，以國家海上執法隊伍整合為契機，加快海上執法力量的準軍事化進程。

四、促進陸海統籌發展的主要對策

(一)加快陸海統一規劃編制，強化宏觀引導與管制

在全國國土規劃、主體功能區規劃等綜合性規劃中，要切實體現陸海統籌的思想，將海洋國土納入國家國土資源開發利用規劃體系，強化海洋國土的重要地位，構建陸海一體的國土開發與管制框架體系，實現海陸“一張圖”。在國土資源開發分區中，將渤海、黃海、東海海域分別納入沿海相應地區的范圍進行統一規劃；在科學分析論證的基礎上，加快編制《南海海上開放開發經濟區規劃》。有針對性地加快涉及陸海統籌發展的專項規劃的制定，健全陸海統籌的規劃體系，主要包括：《國家建設用海規劃》和沿海各地方《區域建設用海規劃》，使之與圍填海計劃結合；以基于生態系統的理論為基礎，環保、水利和海洋等部門緊密合作，盡快研究并編制從山頂-流域-沿岸區域-近岸海域的《全國統籌海陸生態環境保護規劃》；以海岸線基本功能管制為核心，編制全國、沿海省(市)、地級市的三級《海岸線保護與利用規劃》；以全國海洋經濟發展規劃以及國家出臺的沿海區域發展規劃為依據，盡快開展沿海地區海洋經濟區劃方案和跨區域海洋經濟發展規劃編制。

(二)推動管理體制和機制創新，凝聚陸海統籌發展合力

進一步推進綜合管理體制改革與機制創新。以中央新近設立的海洋政策協調領導機構——國家海洋委員會為依托，建議沿海各省(市)、地級市也相應成立地方海洋委員會，通過各級政府部門之間的通力協作，加強對陸海統籌發展的總體協調和戰略指導。著手建立跨越海陸部門行政權界、跨越各省市的行政邊界的行政管理體制，強化地區間合作與交流，并通過相應的政策激勵與約束手段，形成推動陸海統籌發展的合力和長效機制。

突出港口建設、圍填海和生態環境保護等方面的管理體制改革和機制創新。改革港口管理體制，實現由“一港一城一政”向國家、省、地級市三級規劃管理體制轉變；建議省級政府成立一個相對獨立的、從港口規劃到建設以及經營都有實質管理權的港務管理機構——港務集團(企業性質)，總體規劃、集中管理和分級經營省域內的港口，從而從根本上遏制地方政府盲目建港和港口“組而不合”、“整而不合”的局面。加強圍填海管理改革與制度創新，實施更加嚴格的審批制度，嚴禁規避法定審批權限、將單個建設項目用海化整為零拆分審批的行為；推進圍填海計劃與土地利用年度計劃有機銜接，按照適度從緊、集約利用、保護生態、海陸統籌的原則，確定全國圍填海計劃總量及分省方案，遏制盲目圍填海；協調和規范圍填海與土地審批管理，加強用海管理與用地管理的銜接；加強對區域用海規劃實施情況的監督管理，建立圍填海造地后評估制度、公眾參與制度。創新統籌陸海生態環境保護機制，以統一規劃為前提，以流域為抓手，建立海陸關聯的生態環境保護標準體系，加強陸源污染防治和環境管理。

(三)實施創新驅動戰略，強化科技支撐能力

適應當前國際發展趨勢和建設海洋強國的需求，要堅定不移地實施創新驅動戰略，加快陸域相關技術向海洋領域轉化，加強海洋科技創新，提高科技對海洋開發的支撐能力。繼續推進科技興海戰略，加快推進海洋科技資源共享平臺、技術創新平臺、成果轉化平臺和深海科技平臺的建設，加強海洋科技人才引進和培養，搶占海洋科技制高點。加大海洋資源勘探開發、海水淡化和利用、遠海捕撈養殖、深海勘探和科學考察等關鍵領域的技術攻關，提升引進消化吸收再創新、集成創新和自主創新等多種技術創新能力，建立技術研發、中試、產業化推廣的良性循環機制。多渠道籌集解決海洋科技開發中的資金不足問題。加大政府引導性投資的力度，以此引導和鼓勵企業自主投資進行海洋科技開發。通過海域有償使用制度和許可證制度，收取海洋傾廢費和企業海洋開發費，為海洋科技開發籌集資金。設立海洋高技術人才培養基金、海洋科技開發基金和科技人員創新激勵基金。設立科技興海專項基金，建立海洋高技術產業發展的風險投資機制，對海洋高科技產業發展實行資金傾斜。在海洋應用基礎研究、科技攻關、產業化等層次上，滾動安排一批海洋科技項目，并給予必要的資金支持。

(四)堅持開放發展，加強海陸多層次對外合作

優先推動海峽兩岸在油氣和漁業資源開發、海洋生物資源和生態環境保護、海洋科學技術研究及海洋防災減災等方面的合作，要特別注重與臺灣地區在東海和南海海上執法維權活動的溝通和協調，做到合力對外、步調一致，擴大實際效果和影響力。加強與海洋大國強國和國際機構的合作，要針對我國目前專屬經濟區開發中存在的資金和技術難題，在保持自主主導開發地位的基礎上，積極吸引發達國家的涉海大型企業集團參與我國的海洋開發，加強與國際主要海洋開發管理機構及相關國家政府在敏感海域開發問題上的溝通與協調。同時，積極開展與周邊利益相關國家的海洋開發合作，增強我國在爭議海域的實際存在，爭取我國在共同開發上的主動權。積極參與世界其他海洋國家的海洋資源開發，特別是要圍繞我國走向全球大洋、拓展國家發展戰略空間的需要，加強對遠洋重要航運戰略節點的關切，通過與相關國家合作建港、共同開發海洋生物、油氣、礦產的資源，建立遠洋航運、貿易服務和海上安全維護戰略基地。此外，以國際次區域合作為主要形式，要重視內陸沿邊的開放發展，緩解我國對外經貿合作交流過分依賴海上通道的潛在危機與壓力。

(五)加大政策支持力度，建立陸海統籌發展示范區

建議國家盡快出臺關于促進海洋經濟發展的指導意見，并著手制定一套清晰完整的國家海洋政策體系，為海洋經濟發展營造良好的政策環境。研究和制定扶持海洋能源、海洋生物制藥、深海資源開發、遠洋漁業的財稅優惠政策，支持臨港/臨海和海洋產業優化升級；加大對海洋資源勘查研究的投入力度；促進海洋科技成果轉化，建立科技興海多元化投入機制。在政府主導下，探索建立海洋資源勘探、開發市場化機制，鼓勵和引導民間資本參與海洋資源勘探和開發，拓寬投融資渠道。

重視核心區域發展，繼續發揮環渤海、長江三角洲、珠江三角洲、北部灣和閩江三角洲等沿海經濟增長核心區域的支撐作用，加快推進沿海發展低谷區的崛起，加強海岸帶的總體實力和優勢；優化海岸帶發展空間格局，構建陸海生態協調、產業結構優化升級的支撐體系，促使資本、人口和其它生產要素向內陸地區和海域擴散轉移。依托已經批準建設的山東、浙江、福建、廣東等海洋經濟示范省，選擇設立不同類型、等級和功能的陸海統籌發展示范區，實行重點傾斜的政策，支持示范區在規劃管理、海陸資源開發整合、產業結構調整、陸海生態環境一體化治理等方面先行先試，并對其他沿海地區發揮示范帶動作用。

(六)以重大戰略工程為抓手，帶動陸海統籌發展全面推進

瞄準陸海國土空間格局優化、資源開發、產業發展、通道建設和生態環境保護等重點領域，積極謀劃和推動重大工程建設，使之對陸海統籌發展全局起到戰略性引導作用。近期建議建設四大戰略工程：一是南海海上開放開發經濟區建設工程，重點突出以主要海島為支撐的海上城市建設、海島開發保護配套基礎設施建設和基礎產業培育、爭議海域海洋資源合作開發、后勤服務保障基地建設等；二是陸海戰略通道拓展工程，以沿邊國際次區域合作加快發展為契機，加強與緬甸、孟加拉國、印度、泰國、巴基斯坦等國家跨境通道建設的合作，打通南出印度洋的多條戰略通道，應對西方國家的海上圍堵；三是科技創新和戰略支撐產業培育工程，重點突出科技創新能力的提升和產業化推廣應用，推動海洋產業升級和結構調整，強化對陸域經濟發展的引領作用；四是大型河口區域生態環境綜合治理工程，重點選擇黃河口、長江口、珠江口等主要河口區域，推動生態環境的綜合治理，引領海洋綜合管理體制機制創新。圍繞工程建設，確立一批標志性重點建設項目，做好項目儲備、論證和實施，有效發揮項目對工程的支撐作用。

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(本文責編：辛城)