推進領導干部能上能下的對策思考

胡月星 丁少華

〔摘要〕 疏通領導干部出口，推進領導干部能上能下必須健全完善制度機制，重點把握好四個方面：一是以群眾公認為前提，依據群眾公認度把好入口關，實行動態管理和誡勉；二是以業績表現看高低，講業績但不唯業績，業績考核講科學，結果運用要及時；三是以監督管理作保證，加強黨內監督、群眾監督和輿論監督；四是以素質品質為根本，在廣大黨員干部中扎實深入地開展踐行“三嚴三實”教育和宗旨作風宣傳教育，使其形成堅韌不拔、奮發有為的良好精神狀態。

〔關鍵詞〕 領導干部，能上能下，群眾公認，業績表現，監督管理，素質品質

〔中圖分類號〕D630.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0044-05

2015年6月26日，中共中央政治局審議通過了《關于推進領導干部能上能下的若干規定（試行）》（以下簡稱《規定》） 〔1 〕。《規定》強調指出，推進干部能上能下，最根本的是健全完善制度機制，要通過一系列激勵、獎懲、問責等制度體系，以保證能者上、庸者下、劣者汰，打造出良好的用人導向和制度環境。通過調查分析，筆者認為，實現能上能下，需要在以下四個方面下工夫：

一、以群眾公認為前提

能上能下既要依靠黨委領導班子的正確決定，更需要廣泛聽取百姓群眾的意見呼聲。實踐表明，群眾呼聲高的優秀干部上不來，就無法體現干部制度的生機與活力，而群眾評價差的干部下不去，干部制度改革的一系列成果就會日漸消蝕，最終會付之東流。為此，實現能上能下，必須重視發揮群眾的積極作用。《規定》中多次提到“群眾意見”“群眾反映”“群眾口碑”，突出強調了群眾百姓的話語權。現實中我們不難發現，有的領導干部只擔心得罪了上級，根本不擔心得罪了群眾，即使得罪了一大片群眾，也比不上得罪了領導重要。在這些人眼里，群眾影響不了自己的仕途命運，也決定不了自己的升降去留。為此，能上能下要取得突破性進展，就必須緊緊依靠群眾，把群眾公認作為能上能下的重要前提。

（一）依據群眾公認度把好入口關。一個干部的“上”既是工作和事業需要，更應當是人民群眾的真誠愿望。此二者是統一的，是缺一不可的。為此，要認真把好入口關必須注意以下幾個方面：其一，領導干部在德、能、勤、績方面得不到多數群眾認可的，不能作為考察提拔的對象，也不能調整交流使用。須知人民群眾不僅是一面鏡子，更是一桿秤，領導干部的分量只有依靠這桿秤才能夠比較準確、客觀地衡量判定。因此，必須把群眾公認原則貫穿于干部工作的始終。要把對干部的德、能、勤、績方面的要求擺在群眾面前，由人民群眾評說。簡言之，干部的選任一定要體現和尊重人民群眾的意愿。其二，對于一些可以明確量化的考核指標采取測評的辦法，對于難以量化的指標，應加大群眾談話的分量。從德的方面來講，領導干部的德既是明確的，同時，也是模糊的 〔2 〕353。所謂明確的，是因為德對其素質品質具有本質的規定性。是否具有道德責任感、是否勤政為民清正廉潔、是否具有社會同情心，直接影響著領導干部的從政行為。領導干部在德面前絕不能有絲毫馬虎。只有思想品質好，坐得端、行得正，才能對群眾有號召力和影響力，才能和群眾同心同德共赴難關，群眾才會發自內心地維護領導干部的形象。《規定》第八條明確指出，“品行不端，違背社會公德、職業道德、家庭倫理道德，造成不良影響的干部必須及時調整”。但是，德卻是最難評定、衡量的一個方面，只有充分依靠群眾，才能使一個領導干部的形象更加真實、完整。因此，在談話中，考察上一級領導干部不應當在中層干部中確定談話對象，一定要包括領導干部周圍的一般干部和群眾，堅決防止和克服考察工作草率、簡單表面化的傾向。其三，對于意見相背、大抵相當的測評結果，可先交由群眾討論，集中大多數人的意見重新加以確認，絕不能草率認定，更不能倉促作出結論，要進行深入細致的分析，形成準確意見反饋給群眾，以增加群眾公認度。其四，擴大民主、引入競爭機制。要突出以下幾點：一要堅持和完善領導干部民主評議制度，規范評議程序，擴大群眾參與的范圍。調查當中反映的一個突出問題是群眾評議領導干部的功能弱化，一些領導干部的權威意識較強，這種與時代發展不協調的權威思想意識必然妨礙群眾公認的程度。因此，必須加大群眾評議領導干部的力度，群眾的意見或建議要高于領導干部的分量，切忌以狹隘的眼光、懷疑的態度對待群眾。在評議當中，領導干部要以一個普通成員的身份參與到群眾中來，絕不容許有任何特殊之處，只是一個被測評的對象而已。除了考察組成員以外，評議最好由有一定威望的群眾代表主持，使測評的氣氛寬松、順暢。必要時領導干部可以回避，以免引起群眾顧忌。二要把群眾推薦與組織考察、把堅持黨管干部的原則與充分走群眾路線結合起來。要建立群眾推薦制度，疏通舉賢用人渠道。對于薦賢有功者，要表彰獎勵，對于壓制人才、妒賢嫉能者要堅決予以組織處理，惡劣者進行媒體曝光。在組織考察中，對于群眾舉薦者要特別予以重視，進行深入調查，若發現實屬優秀干部，重點提拔，讓優秀干部能夠隨時進入黨組織的選人視野之中。只有把群眾的積極性和主動性充分調動起來，德才兼備的優秀干部大量被推薦出來，黨管干部的原則才能運用得最順暢、最有力。三要積極引入競爭評鑒機制，真正讓能者上、平者讓、庸者下。干部工作，離開了競爭激勵機制，就會失去生機與活力。要采取述職公示、群眾舉薦、業績評鑒相結合的辦法，按評鑒高低，擇優選用，淘汰相形見絀者。

（二）依據群眾公認實行動態管理。長期以來干部能上不能下、能進不能出的問題之所以解決不了，其根源在于群眾參與的主動性、積極性調動不起來。一些領導干部公仆意識愈來愈淡薄，害怕群眾、疏遠群眾，對群眾的疾苦不管不問，致使領導與群眾的感情淡化，嚴重挫傷了群眾參與管理的積極性。群眾對領導感到陌生因而對其不信任。考察干部過程中，盡管也有一些群眾參加，但多是輕描淡寫地講幾句，不愿意說心里話，不愿意表達自己的真實愿望，無形中增加了黨委和組織人事部門對干部進行動態管理的難度。因此，要使干部工作客觀、公正，達到能上能下的目的，就必須充分調動群眾參與的積極性和主動性。黨委組織人事部門要始終“目中有人”，這個“人”就是干部周圍的百姓群眾。為此，要認真做好以下工作：其一，干部的能上能下要和群眾公認度掛鉤。要搞好群眾滿意度測評工作，把群眾相信、認可、支持、擁護的程度納入到滿意度考核指標體系當中。既要看業績，還要看群眾公論，不能以表現的“業績”代替群眾公論，凡是不符合群眾意愿、違背民意的事既使干得再多、多有說頭，也絕不能認定為業績。也就是說新花樣搞得再多，群眾求溫飽、奔發展的問題沒有解決，就只能算是敗績，對這種好大喜功、不干實事的干部要嚴肅處理。其二，干部履行職責的情況要向群眾公布。干部分管的工作、承擔的責任、制定的目標、簽訂的責任書不僅要向上級匯報，也要向群眾公布，接受群眾監督。堅決杜絕欺上瞞下、弄虛作假行為的產生，使其失去生存的條件和環境。同時，要定期向本單位、本部門的群眾匯報個人履行職責的情況，既要講取得的成績，也要講存在的問題與原因，以求得群眾的支持和理解，增加群眾滿意度。其三，加大干部交流調整力度。經過群眾民主評議，認為需要調整交流的，要依據其所長所能進行調整交流。量才使用，開發干部的潛能。同時，要求所要調整交流的干部對自己正在從事的工作，要保證其正常運轉，不能斷線，并且要把這一條視為干部履行崗位職責考核的重要內容；對于不負責任、鬧情緒不服從組織安排的干部要予以免職。

（三）依據群眾公認實行誡勉，疏通干部出口。對那些群眾反映責任心差、能力平庸、鬧不團結的干部亮出黃牌；對那些不適應擔任現職的領導干部及時調整下來，使各級干部普遍感到外有壓力，內有動力。一要堅持定性與定量相結合的原則，根據對領導干部的基本要求和群眾公認的狀況，制定誡勉原則，認定誡勉對象。二要堅持懲前毖后、治病救人的方針，適當選用誡勉方式。一般可選用警示性誡勉和懲誡性誡勉兩種方式。根據誡勉對象所存在問題的不同程度，先實行警示性誡勉，效果不明顯的，施之以懲誡性誡勉。總之，只有以群眾公認為依據，及時補任德才素質優異者，才能有利于工作和事業繼續向前發展，才能真正達到能上能下的目的，我們的干部工作才能充滿生機與活力。

二、以業績表現看高低

能上能下，既要看群眾公認，還要看業績表現。干部能否勝任工作崗位，對本地區本部門作出積極貢獻，歸根到底還是業績貢獻說了算。以業績論高低要把握好以下方面：

（一）講業績，但不唯業績。重在把握如下幾個關系：其一，正確認識德才條件與工作業績的關系。干部的德才素質或政治業務素質是取得業績的前提，是決定業績的根本要求。《規定》指出，“嚴格遵守黨的政治紀律和政治規矩”是干部不可觸碰的紅線，否則就必須“下”。業績是干部德才素質與客觀現實相互作用產生的結果，是德才素質的集中反映。因此，看待業績，應充分認識到，干部的業績與德才表現是一致的。對于那些作出一定成績但政治思想品質差的干部，決不能不加識別，把業績主觀化、片面化。其二，正確把握和處理好“顯績”與“潛績”的關系。領導干部的業績表現應當是以已見成效的業績即“顯績”為目標的。但一項業績的獲取過程有周期性，也可能有反復性，有的是在前任基礎上搞起來的，有的是在履行崗位職責中近期產生的。因此，考核干部業績，要把握現實性與歷史性原則 〔3 〕412，對那些效益長遠，雖經努力但一時難以實現的“潛績”，要充分予以肯定；對那些已經擁有的“顯績”，也要分清哪些是在前人基礎上取得的，哪些是自己積極努力的成果，不能只看成果不講過程、只管現在不管將來，否則會導致考核的欠客觀、不公正。其三，把業績考核與提高干部隊伍素質、加強黨同人民群眾的密切聯系結合起來。業績考核與加強干部隊伍的整體素質是緊密關聯的，要始終站在政治高度看待這項工作，不能有絲毫松懈馬虎。

（二）業績考核講科學。業績考核中出現的欠客觀、不準確現象與考核辦法不合理、不嚴謹有關。為此，應根據考核工作的特殊要求，客觀、公正、準確地劃分檔次，采取詳細分解、綜合分析、縱橫比較等各種行之有效的辦法。首先，要做到定性和定量分析相結合。定性分析即是對領導干部的業績予以質的確定，定量分析則是對業績的程度予以描述定位。在業績考核中，僅僅進行定性分析，易造成千人一面，影響業績評定；若只求定量分析，又會失之以絕對化、簡單化。排除主觀、客觀方面不良因素的干擾，就要把定量與定性結合起來。定量分析中，必須嚴格注意數據的采集工作，收集各方面的數據信息，進行真偽核查，來防止弄虛作假。其次，要做到靜態考核與動態考核相結合。靜態考核指結果考核，動態考核即過程考核。通過看結果，看過程，一則可以將主觀努力程度與客觀結果結合起來，對于那些因種種客觀因素影響，雖辛勤努力而沒有結果者，與那種不干實事沒有業績者嚴格區分開來。二則便于分清集體業績與個人業績的關系，防止貪功諉過現象，杜絕“好人主義” 〔4 〕、重復占用業績的不公正現象。最后，要做到組織領導與群眾監督相結合。通過設立機構、加強領導、強化管理的辦法，使業績考核納入經常化、規范化、制度化渠道。同時，要注意廣泛發動群眾，強化輿論和群眾監督，使業績考核的結果讓廣大干部群眾心服口服，進而產生出良好的社會效應。

（三）結果運用要及時。對領導干部履行崗位職責的工作業績和德才表現結論，應及時準確反映到對干部的使用上來，作為決定干部升降去留的依據。其一，對業績突出的領導干部及時予以各種形式的獎勵，包括晉級、嘉獎、表彰、記功等，使工作熱情和開拓進取精神得到充分肯定；對于業績差者，則予以戒免、降級、調整等人事處分，使之受到鞭策和振動。其二，經常靈活使用考核結果。業績突出者及時獎勵是一個方面，也要為那些奮起直追、后起趕上的領導干部留有余地，使之經過重新努力，得到業績或有重大成果，更要注意獎勵。對在崗在職者，若一味滿足于現狀，不思進取，業績平平者，則予以誡勉，形成機動靈活的干部動態管理機制。其三，建立業績檔案，作為干部晉級、升職及調整、免職的參考依據，并為后備干部的培養選拔提供第一手材料。

三、以監督管理作保證

建立完善的監督機制是能上能下制度得以落實的基本保證。建立完善的監督機制，重點要在進一步加強黨內監督、群眾監督和輿論監督方面狠下工夫。

（一）加強黨內監督。一是要加強黨的上級組織對下級組織的監督。上級黨組織在審批下級黨委組織部門上報的干部任免請示時，首先要檢查開展民主測評的情況，對沒有進行民主測評或民主測評搞得不好的，不僅不能批準，而且要進行認真查處，并追究主要責任者的責任。二是要加強黨員個人的監督。任何共產黨員都要自覺加強對黨的干部方針、政策和各項法規的學習，提高對能上能下重要性的認識，積極主動地擔負起監督職責。各級黨組織要采取切實有效措施，調動和保護黨員行使監督權利的積極性。三是要發揮紀檢、監察部門的監督職能。紀檢監察部門要把各級黨組織在干部工作中能否認真履行職責，重視貫徹“三嚴三實”作為自己監督、查處的重要內容，認真履行好自己的監督職責。要認真執行組織部門與紀檢、監察部門的聯席會議制度，及時溝通情況，協商對策，堅決查處違反群眾公認原則的人和事。

（二）加強群眾監督。一要加強對人民群眾進行黨的政策、法規教育及民主法制教育，增強人民群眾對干部工作的參與意識，提高參與和監督的水平 〔5 〕。二要增強干部工作的透明度，為人民群眾參與監督創造必要的條件。在確保黨的干部路線、方針、政策得到認真貫徹執行的前提下，盡可能地增強干部工作的透明度，擴大群眾的參與程度，不僅是確保群眾行使監督權力的需要，也是貫徹群眾公認原則的實際步驟。三要確保群眾監督渠道的暢通。群眾監督具有其他監督形式所不具備的廣泛性、直接性特點，其他監督形式無法替代。重視群眾的意見和呼聲，做到件件有著落，對及時發現和糾正各種違紀、違規現象，確保群眾公認原則的貫徹落實具有重要意義。

（三）加強輿論監督。當前，要高度重視媒體尤其是新媒體的重要影響，力爭在以下方面實現新的突破：一要在指導思想上有新突破。從一定意義上說，一切輿論媒體的社會功能應具有宣傳引導與監督教育兩個方面。但由于種種僵化思想和保守觀念的束縛，輿論媒體的第二種功能在現階段并沒有充分發揮作用，有些人甚至誤認為任何反面的報道、批評都是消極的，只希望輿論媒體永遠以一種腔調高唱贊歌，這實際上是限制了輿論媒體行使監督的權利。如果這種觀念不轉變，加強輿論監督只能是一句空話。二要在監督范圍上有新突破。在開展民主測評、業績考核、選舉等基本環節，除個別需要保密的部分外，都應該允許輿論媒體介入。三要在監督的力度上有新突破。“沉疴當下猛藥醫”，在現階段干部工作還存在信息閉塞、反應滯后等許多問題，輿論監督只有加大力度，真正做到揭丑挖短，觸及矛盾根源，才能對深化干部人事制度改革，推進干部能上能下起到積極作用。

四、以素質品質為根本

素質品質是影響能上能下制度實施不可忽視的核心因素。能上能下之所以舉步為艱，與部分干部只能上不能下的“官本位”思想意識有關。有的干部視野狹窄，思想境界不高，多考慮個人升降去留，糾結自己的利益得失，忘記了共產黨人的政治使命和責任擔當。進一步提高政治素質品質，當前要突出抓好以下關鍵環節：

（一）在廣大黨員干部中扎實深入地開展踐行“三嚴三實”教育和宗旨作風宣傳教育。在調查中，當問及“領導干部與群眾過分親密，事必躬親，會影響自己在群眾中的權威，會妨礙行政命令的執行。對此您怎么看”時，有49.98%的人回答：“當干部就是運用權力約束人的，管理是第一位的。”還有3.64%的人選擇“群眾越不了解，越有神秘感，才越有權威”。對這種思想傾向，絕不能掉以輕心。要在黨員和各級領導干部當中針對聯系群眾、為群眾解決實際困難和問題方面作出一些具體規定，把扶貧解困、托孤助殘、為民謀利與干部的從政行為結合起來，在實踐中認真履行忠誠、責任、擔當的宗旨要求。一要牢固樹立態度上尊重群眾、感情上貼近群眾、一心為民、公而忘私的公仆意識，想問題、辦事情、作決策都要以維護人民群眾根本利益、解決民生問題作為根本出發點和落腳點。二要正確對待個人政績表現與人民群眾根本利益之間的關系。衡量一個干部政治思想上成熟不成熟、合格不合格的一個重要標準，是要看其行為表現中是否能夠清楚地界定個人政績表現與人民群眾根本利益之間的關系。如果不是從人民群眾的長遠利益和根本利益出發，而是做表面文章，為個人升遷撈取政治資本，對這樣的干部決不能選拔重用。三要徹底轉變各級領導干部的工作作風。尤其是在深化改革，著力推進社會治理和治理能力現代化過程當中，各級領導干部肩負的責任更大，要求也更高，僅僅依靠個人的智慧是遠遠不夠的，必須集中群眾的智慧和力量，緊緊依靠人民群眾才能取得各項工作的勝利。只有徹底轉變思想觀念、作風，才能充分調動群眾的積極性，這是決定我們各項工作和事業成敗的關鍵。

（二）躬身實踐，尊重實踐，在實踐中學習，在實踐中提高。尊重實踐是實事求是、虛心學習的表現。干部成長規律表明，凡是積極投身于實踐并且同基層百姓保持密切聯系的干部，大都成長進步比較快。經常深入實際、深入群眾，有助于干部吃透上情，了解下情，進一部做好各方面的工作。習近平總書記要求的“好干部”標準，就是要講信念堅定，講勤政為民。勤政為民首先要向人民群眾學習，就是堅持尊重實踐、尊重群眾這個辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本觀點。為此，一要堅持干部基層鍛煉形成一項制度。從制度上規定各級領導干部每年都要抽出專門時間下基層進行鍛煉，幫助基層解決實際問題。尤其是對中青年干部，更要加強這方面的工作。要倡導和鼓勵干部到基層去，到艱苦地區和困難多的地方去，到黨和人民群眾最需要的地方去。干部只有到實踐當中經過一番扎實的鍛煉，才能夠不斷提高自身政治業務素質。要徹底改變現在有些干部缺少實踐鍛煉、同群眾感情疏遠、不懂得黨的群眾路線、不會做群眾工作，甚至侵害群眾利益的嚴重不良傾向。二要提倡深入實際，搞好調查研究。深入實際搞好調查研究，是領導干部的一項基本功。農村調查要到村到戶，企業調查要深入到車間班組，真正了解群眾在想什么，盼什么，歡迎什么，反對什么。要抽出時間直接深入基層了解情況，從基層和群眾的實踐當中汲取營養，透過紛繁復雜的現象抓住深層次問題，經過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的加工制作，形成高質量的調查報告，提出解決實際問題的思路和對策。

（三）采取有效措施抓好理論學習，提高理論素養。對于理論學習，中央雖然抓得很緊，但迄今仍然是干部素質教育中的一個薄弱環節。這次調查當中就理論學習反映出的一個突出問題是干部理論學習的表面化傾向十分嚴重，有28.43%的人認為目前的理論學習“效果一般”，42.54%的人認為“從學習方式到學習內容，都需要進一步細化、深化” 。為此，根據中央要求，結合目前理論學習當中的實際情況，要突出抓好以下環節：一是要進一步完善理論學習制度 〔6 〕。按照中央要求，抓緊制定理論學習細則，對各級領導干部的讀書學習作出規劃，提出要求，明確學習職責，使理論學習成為新形勢下的一項重要任務，在思想頭腦中牢牢扎下根。二是要提高干部理論學習的自覺性和主動性。要在干部中大力提倡理論學習的風氣，使其帶著問題去學，懷著事業心和緊迫感去學，學不好理論就跟不上形勢發展的需要，學不好理論就談不上素質過硬。要比誰學得好，誰學得精，誰學得管用，把理論學習看成是事關個人事業發展的大事，是國家民族振興強盛的客觀需要。三是要抓好理論學習情況的檢查考核工作。要求黨員和各級領導干部述職時要報告理論學習情況，尤其要報告學習的實際收獲、心得體會、問題癥結所在；民主評議干部時要評議學習的效果，切忌空泛和不切實際的表面化傾向。看一個干部是否真學、苦學、有效果地學，就要評議其學的態度和水平。四是做好領導干部理論教育培訓工作。采取多種形式抓好培訓，把學習體會與專家講授結合起來；集中學習與問題研討結合起來；理論學習與調查研究解決問題結合起來。對培訓工作要進行測評、公布成績、劃分檔次、獎勤罰懶，并與干部的升降獎懲聯系起來，與年中考評考核結合起來，堅決克服不求實效、浮光掠影做表面文章的形式主義，形成上上下下講理論、用理論的濃厚氛圍。

（四）形成堅韌不拔、奮發有為的良好精神狀態。一個人的世界觀、人生觀、價值觀與精神狀態是融為一體的。只有先天下之憂而憂，后天下之樂而樂，才能與民同甘苦、共患難，才能真正體察民情，為民解憂，當好人民的公仆，得到人民群眾的公認。一要有高尚的情操和遠大的理想。調查中，在所列的得到群眾公認的9項素質品質當中，群眾把為政清廉（45.09%）、坦誠務實（24.24%）、扎實進取（9.98%）排在前三位，占調查總人數的79.31%，遠遠高于其他六項選擇的總和。這充分說明，此三項是衡量干部能力素質的核心因素。而滋潤維護此三項品質的營養基礎是一個人完美的情操和遠大的理想抱負。加強官德修養，提高素質歸根到底要看一個人的思想和具體行為表現，思想和行為之所以得到升華，是因為有情感和道德的力量。因此，必須在黨員干部中提倡公正廉潔的奉獻精神、坦誠務實的實干精神、扎實進取的拚搏精神。只有在這種強大的人生精神力量感召下，才會激發出高尚的行為動機。二要有清醒的政治頭腦和從政意識。要清楚地認識到自己所肩負的政治使命和歷史責任。黨的形象是千千萬萬黨員干部共同塑造的結果。要增強黨性觀念，加強黨性修養，嚴格要求自己，明辨是非，堅持黨性原則，遵守黨的組織紀律，做遵紀守法的表率。要干一行，愛一行，鉆一行，不但政治上合格，業務上也要過硬，努力提高自己履行職責的能力，使自己有信心、有能力當好人民公仆。三要有無私奉獻、堅韌不拔的奮斗精神。干部取得人民群眾的公認，是靠自己的躬身實踐得來的。只有勇于探索，大膽實踐，立足本職，腳踏實地，埋頭苦干，創造性地開展工作，才能取得更大的成效。

參考文獻：

〔1〕中共中央辦公廳印發《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》〔EB/OL〕. http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201507/t20150728_59909.html.

〔2〕胡月星，梁 康.現代領導人才測評〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2004.

〔3〕習近平談治國理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔4〕范正偉.能上能下，先要克服“好人主義”〔N〕.人民日報，2015-07-30.

〔5〕蒯正明.以黨內法規促進領導干部能上能下〔N〕.組織人事報，2015-09-01.

〔6〕周玉生.從制度建設著力推進干部“能上能下”〔N〕.人民日報，2015-06-27.

責任編輯 周 榮