中國對柬埔寨的FDI

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中國對柬埔寨的FDI

[美]丹尼爾·奧尼爾

跨國公司選擇投資的目的地一定是源于他們尋求的目標，無論是自然資源、市場、勞動力還是資產，更重要的是，他們尋求的目標在那里可以實現。由于他們尋求的目標所處的地點，以及他們作為全球化的后來者的身份，中國公司經常在發展中國家進行對外直接投資（FDI）。FDI尋求的是在外國商業領域的控股權，而中國公司在這些國家面臨很多阻礙FDI的因素，這些因素包括法律規范缺乏、腐敗嚴重和政治風險高，這些都是柬埔寨投資環境的特征。理論和實證研究都表明，對外直接投資者都更喜歡政府的政治和法律制度能保護財產權，并限制政府的行政領導權。柬埔寨的制度無力創造這種條件，外國投資者必須尋求其他的方式來保護他們的投資。

不僅是對柬埔寨的FDI，而且在更普遍的情況下，中國輸出的FDI都顛覆了以下研究結果，即薄弱的財產權、腐敗和政治風險有礙于外國投資的流入。令人吃驚的是，彼得·巴克利（Peter Buckley）及其合著者研究發現，中國輸出的FDI與政治風險存在“積極的”相關性。伊瓦爾·科爾斯塔（Ivar Kolstad）和阿恩·威格（Arne Wiig）也得出類似的結論，中國輸出的FDI被“制度薄弱”的國家所吸引，他們研究中使用的指標包括“控制腐敗”和“政治穩定”。馮（K. C. Fung）和艾麗西亞·加西亞（Alicia Garcia Herrero）比較了中國和印度輸出的FDI，指出中國的投資似乎“更趨向于腐敗的國家”，而印度趨向于法律規范較完善的經濟體。張賢旺和錢興旺也發現，中國的FDI沒有受到腐敗、法律和制度薄弱或民主責任缺乏的妨礙。

本文分析的是中國對柬埔寨的投資，雖然柬埔寨的政治經濟環境使外國投資者面臨諸多困難，但自世紀之交，中國對柬埔寨的投資顯著增長。中國對柬埔寨的FDI是值得研究的，原因是：第一，因為柬埔寨缺乏吸引外國投資的特征，而妨礙的因素卻較多；第二，中國在柬埔寨投資的所有制形式存在一種重要變量，國有企業（SOEs）主導著水電領域，私營企業主要投資于服裝產業。第三，這些投資的資產特征也存在變動，投資的資產可以轉做他用，或者轉出該國。服裝工業的資產主要是由小型縫紉機組成，具有很強的流動性。但水電領域的資產不是那么容易轉出。認識到這些差異有重要意義，柬埔寨政府應改變對外國投資者產生負面影響的政策，或防止當地合作伙伴違約。資產流動性強的投資者可以經常威脅轉而投資別處。

筆者猜測，中國政府的支持是中國公司能夠在困難的投資環境中成功投資的重要因素。在柬埔寨的實例中檢驗這一假設，筆者發現中國的雙邊政策，特別是對柬埔寨政府的金融援助，有時對中國投資獲得許可和保護起到了至關重要的作用。前文提及的所有制類型（國有或私有）、資產的獨特性和投資的規模等因素，決定了中國政府的支持是在柬埔寨成功投資的一個必要條件。成功的投資包括兩個階段的過程。第一，為了獲得投資的許可，在外國建立的公司必須被該國的政治精英認為是有益的。第二，在外國所有權下的公司的持續運營必須使當地政治精英獲益，并且要超過從其他選擇中獲得的好處，如沒收公司財產，或防止公司將利潤調回國內。

柬埔寨服裝產業中多是相對較小的私營企業，中國公司和其他國家的公司類似。中國政府的支持似乎并不是它們進入柬埔寨市場的必要條件，也不影響它們克服薄弱的法律環境，并在商業中獲益。通過主要的工業游說團體——柬埔寨服裝制造商協會（GMAC）的活動，亞洲的華人公司利用文化和語言上的聯系，克服了共同面臨的困難，在當地政治經濟環境下，與柬埔寨華人合作，與政府在提供租金與獲利之間達到一種平衡。如果政府政策威脅到它們投資的成功，這些公司的靈活流動性使其可以威脅要離開柬埔寨。這些投資的規模相對較小，這意味著他們不需要依賴中國的國有銀行提供資金。但是，中國國有企業的投資投入高、流動性較弱，如在水電領域的投資，需要其他途徑的資金贊助和保護。

在這些情況下，中國政府的政策，也就是中國政府對柬埔寨政府的援助和貸款，為柬埔寨領導層允許和保護中國國有企業的投資提供了動因。與“西方的”金融援助不同，中國的資金援助沒有政治或經濟改革方面的附加條件，因此它增強了接受國（在這個案例中是柬埔寨）領導權的政治生存能力。為了不損害未來這類資源的流入，外國領導層很有可能批準并保護中國的投資。雖然在接受國的FDI方面的腐敗經常有礙于外國投資者，但柬埔寨的腐敗和不透明的環境允許中國政府和國有企業追求這一戰略，他們通過柬埔寨政治經濟中的重要人物的影響力來達到這一目標。

中國在柬埔寨投資受到的“保護”包括了傳統投資者關心的財產征用和貨幣兌換風險等事項，還包括了柬埔寨政府保障中國水電公司的利潤，以及柬埔寨軍方為中國公司在涉及有爭議的土地交易時提供安全。政治精英在雙邊經濟關系中的收獲形成了這一現狀，即中國政府鼓勵本國公司在柬埔寨投資，柬埔寨領導層愿意為中國公司提供保護，以保持中國以投資、援助和貸款為形式的資金流入。這樣，中國國有企業就能夠在政治機構無法保障財產權和遵守合約的環境下成功投資。

為了考察中國政府在實際方面為對外投資提供的保險，下文將探討母國（投資國）的3個因素怎樣為在外國的投資提供保護，這3個因素即民主問責制的缺乏、政府對對外投資的支持以及對外投資企業的國有制性質。接著，筆者將提供中國在投資和貸款方面的相關數據，并探討中國對柬埔寨援助的性質。在簡要回顧柬埔寨半獨裁的政治制度以及困難的投資環境后，筆者從兩個案例探討了中國政府援助的重要性，一個案例是中國國有企業在柬埔寨水電領域的投資，另一個案例是中國私營企業在柬埔寨服裝工業的投資。最后，筆者研究的幾個案例是，中國企業通過與有政治聯系的柬埔寨的利益相關者合作，為其在土地和資源領域的主要投資提供保護。本文的結論部分強調了這一研究的最初發現。

理論：克服討價還價實力的衰退

對外國投資者來說，保障財產權和遵守合約是至關重要的，原因之一是一旦投資落實了，這些投資者討價還價的能力就減弱了。雷德蒙·弗農（Raymond Vernon）的討價還價實力的衰退理論認為，在爭取投資方面，起初，外國公司比FDI接受國擁有更大的討價還價的實力，但在投資啟動落實后，外國公司的這種實力就衰退了。外國公司討價還價實力的衰退特別體現在像柬埔寨這樣缺乏制度保護的市場。此外，由于在這類專制集權的國家反對的聲音相對較少，外國投資協議更容易得到批準，但也更容易違約。更極端的可能是，專政者可以獨自決定批準一項投資，但后來自主決定沒收全部投資財產。因此，在保護外國投資者的制度沒有得到較好發展的地方，外國投資者必須尋求其他的方式來保護他們的投資。這需要得到統治者的支持，因為他們的喜好比該國的法律和規則更重要。

投資來源的母國的3個因素會影響投資在投資接受國受保護的程度，即民主問責制、政府對對外投資的支持以及對外投資企業的國家所有制性質。

民主問責制

母國（資金來源國）缺乏民主問責制，在支持其公司在海外的投資，選擇支持在哪個國家的投資，以及確定影響外國政府的方式等方面，給予了政府更大的選擇權。確切地說，這些母國政府較少受到全體國民的偏好的限制，并較少感到媒體、非政府組織和其他公民社會成員的壓力。因此，他們更有能力與那些被發達國家“遺棄”的國家建立關系，填補發達國家的投資者和政府留下的投資和援助方面的空缺。資金接受國缺乏民主問責制也使該國政府更容易批準外國投資的類型與數額。因此，母國和接受國在政策方面的靈活性就成為FDI的“推力”和“拉力”。

母國政府對對外投資的支持

推動投資流向不太理想的市場的政策，包括為對外投資公司提供貸款和補貼。這些政策彌補了很多新興市場中存在的風險或腐敗。雙邊關系也會影響投資者。例如，美國公司有時會在法律上被阻止或勸阻在幾個“無賴”國家投資，包括朝鮮、蘇丹以及近期政治改革之前的緬甸。此外，美國的《反海外腐敗法》阻礙了美國公司在高度腐敗的國家投資。美國駐金邊大使館官員明確指出，為了促進在柬埔寨的美國公司的商業利益，將不得不參與違反該法案的活動。而中國公司不僅在朝鮮、伊朗、蘇丹和緬甸投資，而且還得到本國政府的鼓勵。因此，跨國公司在海外投資的能力受到母國和接受國政府雙邊關系的影響，并受到涉及這些關系的政策的影響。

對外投資企業的國有制性質

大型國有企業應該在腐敗和有風險的投資環境中處于有利地位。投資的規模和所有制形式都表明，雙方的政治精英參與了投資協議的達成。因為這樣的投資既是經濟聯系，也是雙邊政治關系的一部分，雙方政府都希望取得成功。如果一個公司投資的國家是母國政府希望與其建立良好雙邊關系的國家，那么母國政府應該不大可能實行對外國公司不利的政策。如果對外投資公司是國有制的，這種效果將會增強。討價還價能力衰退的邏輯假設，投資是一次性的，雙方的互動也將不再重復發生。但是，國有企業的對外投資是一種重復的活動，接受國政府任何不利于外國國家所有制企業的行為，都有損于該國國有企業未來的投資，并有損于雙邊關系。因此，國有企業在海外的投資，防止了接受國政府違背投資協議。總的來說，集中制政體、國家的財政支持以及對外投資企業的國有制性質，可能促進了中國在緬甸的大規模投資，下文將對此進行具體闡述。

中國對柬埔寨的資金流入

外國直接投資（FDI）

柬埔寨人口稀少，人均國民收入低，勞動生產率低，腐敗比較嚴重，且法律規范薄弱，這些因素應該使其與外國投資者理想的投資地相差甚遠。不管怎樣，中國投資已經大量涌入柬埔寨。根據中國方面的數據，2010年，柬埔寨位于接受中國FDI的前20個國家之列。近年來，柬埔寨已經位列前10位。表1顯示出，自1995年以來，中國已經成為在柬埔寨進行FDI最多的國家或地區。根據柬埔寨政府的數據，整個2013年，中國在柬埔寨的投資總額為960億美元，是柬埔寨第二大投資來源國韓國的兩倍多。同一時期，美國在柬埔寨的投資為130億美元，日本的投資額僅為3億9100萬美元。

表1　柬埔寨FDI的前10位來源國（1994-2013）

援助和貸款

中國也是柬埔寨其他形式的國際資本的主要來源。雖然中國對外援助和優惠貸款的數據無法公開獲得，但柬埔寨方面公布的，僅在2008年由中國低息貸款資助的項目就至少有2億美元。2009年，中國是承諾給予柬埔寨援助最多的國家，2010年，中國承諾的援助有10億美元。雖然以撥款、貸款和投資形式流入柬埔寨的中國資本的確定數據并不清楚，但人們普遍認同，中國目前是柬埔寨FDI和財政援助的最大來源國。

吉恩·薩托（Jin Sato）等人估計，自2000年到2008年，中國已經向柬埔寨提供了1.51億美元的無息貸款，1.4億美元的低息貸款，以及7900萬美元的優惠貸款。詹姆士·萊利（James Reilly）在其文章中指出，2000年到2009年，中國為柬埔寨提供了7.04億美元的優惠貸款。柬埔寨經濟學家坎波斯（E. Chanboreth）和哈希（S. Hach）聲稱，“中國是向柬埔寨提供優惠貸款最多的國家”，并在2008年成為向柬埔寨提供官方發展援助（ODA）的第二大國家。但瑪格麗特·舒勒（Margaret Schuller）等人指出，中國在2007年第一次超過日本，成為柬埔寨外國援助的最大提供者。柬埔寨總理洪森發表聲明時稱，1992年到2009年，中國向柬埔寨提供的援助有9.23億美元。在洪森與中國國家主席習近平的一次會晤后，柬埔寨政府發言人稱，“到目前為止，中國是向柬埔寨提供援助最多的國家”。

中國對柬埔寨的“援助”

雖然柬埔寨總理洪森把中國的對外援助，特別是“補助金”和“優惠貸款”稱為“援助”，但根據柬埔寨最大的反對黨領袖松蔡（Son Chhay）的觀點，中國和洪森將“援助”和“貸款”混為一體。中國政府的新聞媒體在提及這些項目的資金時，也使用“貸款”一詞。無論如何，值得注意的是，貸款有時會被減免，如2010年中國免去了柬埔寨400萬的貸款，將貸款轉為援助。但援助不再是一種零和博弈，不僅僅會產生短期影響。向外國提供貸款不僅僅能在提供貸款的時候影響接受國，還能在減免貸款的時候對其產生影響。之前中國減免貸款的實際行動使得這種期望變得可信。

這就引起了一個問題，即相比來自其他外國的援助，柬埔寨領導層為什么更愿意接受中國的補助金和優惠貸款？根據柬埔寨發展資源研究所高級研究員賽塔拉·金姆（Sedara Kim）的觀點，雖然中國的利息更高，但柬埔寨政府更愿意接受中國的資金，這是因為中國的貸款沒有附加的“政治條件”。因此，它增強了，而不是威脅柬埔寨領導層的政治生存力。一位柬埔寨經濟學家將這種沒有附加條件的援助/貸款看作是中國的“比較優勢”。

柬埔寨領導人經常就此贊揚中國。柬埔寨商業部大臣占蒲拉西（Cham Prasidh）曾說，“中國已經證明它與其他捐贈者不同。中國不會強加其他條件。……其他國家會說，‘你必須改善人權，你必須進行民主改革。’中國沒有那樣做。”在2008年12月的一次捐贈者大會上，柬埔寨財經部大臣吉春（Keat Chhon）指出，中國是向柬埔寨提供外國援助最多的國家。與其他捐贈者的援助不同，中國的援助是無條件的。洪森總理也在各個場合贊揚過中國，“通常，中國的援助是沒有附加條件的，只是根據我們的需要。……中國沒有附加任何條件，比如，在向我們提供援助之前，告訴我們要做這個或做那個。在中國提供援助的時候，它不會要求我們做這個或做那個。我們可以用這些錢做任何我們想做的事情。”在一次采訪中，美國駐金邊大使館人員痛惜道，中國提供援助“幾乎沒有附加條件”。不過，中國援助實際上有一個條件：它們被用來資助中國支持的項目以及中國公司建設的項目。這些要求并不是力圖使柬埔寨進行法律、政治或經濟改革，相反，它們為中國投資者打開了大門。

柬埔寨的政治和投資環境

洪森自1979年一直是柬埔寨的領導人。1979年，越南攻入金邊，推翻紅色高棉政權。1985年，洪森首次被任命為柬埔寨總理，后來在1993年當選為第二首相。1997年軍事政變后，洪森取代了時任柬埔寨第一首相的諾羅敦·拉那烈（Norodom Ranariddh）王子，成為柬埔寨的最高領導人。烏恩（Kheang Un）在其文章中詳細闡述了，“依恃”和“腐敗”在洪森獲得權力的過程中發揮了怎樣重要的作用。他指出，這些因素目前已經“牢牢嵌入政府機構中”。當國家建立在這樣非正式的制度上時，人治勝過法治，外國投資者必須依靠與政治精英的聯系，而不是公正的法院，來保護他們的投資。

雖然柬埔寨定期舉行大選，但較少存在自由和公平。柬埔寨的政體指數（polity IV）為2，處于完全專制的國家與完全民主的國家之間。與本文的研究特別相關的是，2010年的柬埔寨政體指數報告指出，“國民大會或法院都沒有有效的行政權，司法制度較弱，并在政治上受到行政機構的控制”。自由之家（Freedom House）將柬埔寨列入“不自由”的國家，并指出“記者和抗議者在2012年收到暴力鎮壓”。

柬埔寨主要的外國投資，特別是大型水電和發展項目的批準，以及政府對這些項目的風險擔保，這些主要是因為洪森的支持。筆者在柬埔寨的受訪者一致認為，洪森對所有這些項目擁有最終發言權，無論政府內閣是批準還是反對這些項目。在與一個環境方面的非政府組織進行會晤時，一位負責水資源的政府官員指出，“柬埔寨有一部水資源法，但我們還需要遵從政府發展，特別是總理的需求。”另一位官員也坦率地告訴該組織，“如果總理說應該批準環境影響評價（EIA），那么它必須被批準”。當筆者問反對黨領袖松蔡，柬埔寨領導層的統治核心由哪些人組成時，他聲稱洪森決定一切事務，他說“洪森是個獨裁者，他們都叫他薩達姆·洪森。”

松蔡指出，洪森很善于控制反對者。另一位受訪者認為，洪森在利用金錢增強其控制力方面是“務實且熟練的”。他還提出“一個弱小的國家并不意味著擁有一位軟弱的總理。”洪森能夠利用柬埔寨薄弱的政治和法律制度。外國投資者樂意“遵守這一規則”，因為總理支持并提供“安全與保護”。他聲稱，有了洪森的批準，“任何事情都可以辦……即使沒有內閣的允許，你也能做你想做的。”從另一方面來說，得到內閣的批準并不意味著投資者們就安全了，“你需要總理開綠燈”。

同一位受訪者還認為，政府，特別是洪森只需要兩個東西來增強對權力的控制：金錢和集權，通過任用親信和家族聯系來實現。通過政治聯姻，組成并加強了家族聯系。家族聯系增強了洪森的實力，并保證了他在國家警察部門的安全基礎。洪森兒子洪馬尼斯（Hun Manith）的岳父是國家警察總局局長。洪森的侄女嫁給了國家警察總局副局長。他的侄子娶了另一位副局長的女兒。洪森的女兒洪瑪麗（Hun Mali）嫁給了副總理索安（Sok An）的兒子。洪森的另一個女兒洪瑪娜（Hun Mana）嫁給了柬埔寨皇家空軍中將，同時也是國防部后勤與財務總局局長的兒子。

柬埔寨的政治制度導致了政治風險、薄弱的法律規范和腐敗，這使得柬埔寨的投資環境較差。澳大利亞出口金融和保險公司對柬埔寨進行風險評估的結果是，違約的風險“較高”，因為“法律和司法系統在保護財產權和執行法律方面表現不佳”。比利時出口信用機構給柬埔寨評估的是6分，處于中等水平，而長期政治風險是7分（7分是最高風險值）。柬埔寨的風險轉移值是6，并且商業風險級別最高，即最差，這部分是由腐敗造成的。

整個柬埔寨經濟中腐敗成風。透明國際公布的2013年清廉指數，柬埔寨位列177個國家中的第160位。就創業的難度來說，世界銀行的國際金融公司將柬埔寨列為185個國家中的第175位，特別是相關的大量準入程序，每一個環節都可能存在腐敗。在履行契約方面，柬埔寨位列第142位。世界銀行治理數據庫2012年的報告指出，柬埔寨位于世界上控制腐敗水平最低的15%的國家之中，也處于法律法規水平最低的20%的國家。2007年對柬埔寨500多家公司進行的一項調查中，60%的公司指出，公司對政府官員的標準是向他們支付“非正式的費用或禮物，以求在海關、稅收、執照、規范和服務等方面辦事順利”。75%的費用用來競標政府的承包合同。

個案研究：政府支持、集體行動和保護外國投資的當地網絡

鑒于上文所描述的柬埔寨的政治和投資環境，外國公司必須尋求方法，在與柬埔寨的政治和法律制度相聯系的腐敗、風險和薄弱的法律規則下，保護他們投資的方式。雖然筆者設想中國政府的支持是中國公司能在困難的投資環境下投資的主要便利因素，但下面的個案研究表明，中國公司采取的方法因所有制類型、投資的規模和財產的流動性等差異而各有不同。中國國有企業在水電領域的大規模投資確實受到中國政府的支持和保障，這主要是通過貸款以及中柬兩國政府的雙邊聯系實現的。但是，在柬埔寨服裝領域投資的中國私營企業規模相對較小，且流動性強，他們主要依賴全行業的集體行動，而非中國政府的支持，來保護他們的投資。最后，中國公司在土地和資源領域的其他大規模投資尋求有政治聯系的利益相關者的保護，他們的投資資金經常來自中國進出口銀行。

水電領域

與服裝領域的私人投資不同，在柬埔寨有爭議的水電領域的外國投資都是中國國有企業，它們的資金來源是中國國有銀行。中國的高層領導人訪問柬埔寨，與洪森一起共同宣布了這些投資。例如，中國前總理溫家寶于2006年4月參加了甘再（Kamchay）水電項目的動工儀式。前副總理吳怡于2004年3月訪問柬埔寨，并簽署了基里隆（Kirirom）3號水電項目協議。2010年11月，時任中國全國人大常委會委員長吳邦國與洪森舉行會晤，并達成了3個水電協議。近年來，中國在柬埔寨水電領域的投資已經超過了之前流入柬埔寨的FDI總額。雖然這些項目可能使得柬埔寨的電價大幅下降，而該國目前是世界上電價最高的國家之一，但這一工業還是成為很多非政府組織批評的目標。這些組織擔憂柬埔寨的自然資源以及該國人民可持續性的實踐活動，他們發布的報告譴責這些水電大壩的各個方面，他們的很多憤怒情緒也指向了中國政府。

2006年，中國公司開始填補西方和日本私人公司以及多邊組織留下的空缺，進入他們不愿意投資的柬埔寨有爭議和風險的水電領域。那年，中國水利水電建設集團向甘再水電站投資2.8億美元，這是當時柬埔寨規模最大的外國投資，超過之前所有年份投資總額的60%。后來，在投資金額和規模上，還有其他一些大型項目，詳見表2。

表2　中國在柬埔寨的水電項目

中國在柬埔寨的水電投資是這樣的：中國國有銀行向柬埔寨提供援助，這些資金被用來支付中國公司對這些項目的組織、管理和建設，然后，柬埔寨政府保障這些公司幾十年不會受到金融損失。由于之前幾十年中國的水電項目飛速發展，以及正在盛行的反大壩環境運動，中國國有企業在國內面臨的機會越來越少，它們需要向欠發達國家出口技術，從中國政府獲得前期資金，并得到柬埔寨政府的保障不會虧損。因此，雖然它們投資的領域以及地點都存在內在的高風險，但它們實際面臨的風險較低。

中國國有企業面臨的風險由柬埔寨政府的正式擔保得到部分解決。2006年，柬埔寨國民大會通過了法案，保障了中國水利水電建設集團與柬埔寨政府簽訂的44年建設-運營-移交（BOT）水電協議。類似地，2009年初，國民大會通過了一項法案，保證中國重型機械總公司和中國米歇爾公司不會由于柬埔寨政治不穩定而遭受損失。柬埔寨工業礦業和能源部部長蘇賽（Suy Sem）總結了這些法案的含義，“如果任何政治事件導致這些項目遭受損失，政府將對此負責。”這一保證可能是由于這些大壩存在爭議，這些大壩可能覆蓋或淹沒一些受保護的森林。協議規定柬埔寨財政部如期向中國公司付款。建設-運營-移交協議要求項目建成后，由中國公司運營幾十年，再轉交柬埔寨政府。未來出售電力的潛在收入實際上是中國電力公司的擔保金。保證“政治事件”中能夠如期支付款項，也降低了中國公司未來面臨的風險。據《柬埔寨日報》報道，是洪森促使國民大會為中國米歇爾公司在30年電力生產期內“提供付款保證”。法律條款將保證無論項目是否盈利、是否遭到蓄意破壞、金邊的政權是否變更，柬埔寨政府都需要支付款項。

法律也保證了中國公司未來不會因政治風險，如政權變更而遭受損失，這似乎是不太可靠的承諾。作出承諾的政權可能不是后來當權的政權了。但中國可以運用這一協議，以及有利的權力不對稱狀態，堅持要求將來繼續執行該協議。松蔡提議由政府內閣作出保證，但中國堅持采用法律的形式，這可以使新政府繼續償還該付的款項。中國可能認為，兩國政府間的協議不容易達成，但必須支持國內法。由于中國前期預付的投資金額較大，并且不確定誰將是洪森的繼任者，中國可能感覺，法律或許可以保證中國投資者在未來遭受相對較小的損失。

學者們注意到，中國在柬埔寨的BOT項目，以及接受國對他們的政治保證，既獨特，又不尋常，這主要是因為兩個因素。第一，這些項目是由中國國有企業建設和運營的，而不是私營企業。BOT的概念最初是用來保證私營企業在發展中國家運營的造價較高的基礎設施項目，允許收入用來償還私營公司的貸款和利潤。而在這些水電項目中，BOT項目更多的是指公共部門與私人企業合作（PPP），而不是私營企業。第二，中國國有企業并不是借貸者，項目將要落成的國家政府才是借貸者，并且中國公司不需要償還貸款。中國國有企業以母國政府的名義尋求資金支持。在協議的時間內，柬埔寨政府需要支付中國水電公司用電費用。

簡而言之，BOT項目的風險保障是用來確保私營公司在建設造價較高的項目時能夠獲得資金，并從項目的未來收益中償還該借款。但是，柬埔寨對中國BOT項目的風險保障是用來允許中國國有企業從電力出售中獲利。因此，中國國有企業在高風險的投資環境中面臨較小的風險。中國政府通過國有銀行承擔了風險，因為它有足夠的砝碼和能力來處理風險。

為什么柬埔寨領導層不僅接受了這樣的安排，而且還積極推動協議的達成。一個原因是，柬埔寨需要電力，并且中國愿意為這些項目提供資金，而其他國家和國際組織不愿意，特別是他們擔心對環境的影響。另一個原因是，這些協議部分拓展了中國與柬埔寨之間的合作，在過去十多年為柬埔寨帶來了10億美元的資金。這也為洪森擴大了可利用的資源，以維持他對權力的控制，并為在柬埔寨不透明和腐敗的政治制度中的官員提供了獲利的機會。

中國國有水電企業在柬埔寨的投資并不是獨一無二的。國際河流組織（International Rivers）估計，截至2012年8月，至少有308個中國水電項目分布在70個國家，幾乎半數是在東南亞，85個（28%）項目在非洲，拉丁美洲有23個。中國投資建設水電大壩項目最多的國家是馬來西亞，共有55個。與前文討論的幾個項目一樣，這些項目中的大多數是由中國進出口銀行提供資金的。例如，中國水利水電建設集團作為一家全球公司，也是世界上最大的水電建設公司，目前在大約60個國家有建設項目，包括很多發展中的非洲國家，甚至是高風險的蘇丹共和國和剛果民主共和國，還有除新加坡和文萊以外的所有東盟國家。

促使中國水電企業海外投資的原因，不同于中國在很多發展中國家的石油和天然氣領域的大量投資，雖然中國政府的支持常常都是二者的必要條件。這些水電項目生產的能源將會被當地國消費，或出售給鄰國，而不是出口到中國。相反地，非洲、中亞和拉丁美洲國家向中國政府借了大量“石油貸款”，他們承諾將來向中國出口石油來償還。雙方都保證得到了他們所需要的。貸款接受國保證立即獲得金融資源，而中國保證了國內不斷增長的能源需求。但中國的水電投資的目的并不是為了擴展中國的能源供應，這些投資是為了給中國公司拓展業務，并擴大中國在海外的國家影響力。中國國有水電企業經常活躍的國家，也是中國國有能源企業參與石油資源開發的國家。實際上，在柬埔寨，中國公司也處于開采石油和天然氣資源的初期階段。例如，中國海洋石油總公司（CNOOC）已經在搜集柬埔寨大陸塊地震數據，這是柬埔寨政府在2007年準許的，2011年底嘗試進行了第一次探測。

服裝領域

雖然中國水電投資的長期經濟效果尚未可見，但自20世紀90年代初，服裝制造業已經成為柬埔寨經濟飛速增長的一個主要動因。根據世界銀行的數據，在2008年全球經濟危機之前，柬埔寨服裝產業每年為GDP增加2.4%。服裝業雇傭了大約30萬人，超過90%的人員是女性，根據聯合國發展基金的數據，這些女性的收入養活了柬埔寨總人口的10%。大約80%的柬埔寨出口以及1/5的GDP依賴服裝產業。柬埔寨服裝產品的主要出口市場是美國和歐洲，2013年，出口這兩個地區的服裝分別占該領域總出口的41%和35%。因此，有些諷刺的是，鑒于柬埔寨國內市場小，且勞動力成本很低，柬埔寨服裝工業的FDI不是追求效率，而是追求市場。但是追求的市場并不是在柬埔寨，而是在美國和歐盟。值得思考的是，中國在柬埔寨服裝領域的投資能夠在多大程度上融入中國對外FDI的更廣泛形式？與水電項目不同，從中國全球FDI總體情況來看，柬埔寨服裝領域的投資是獨特的。由于中國擁有大量相對有生產力的、低廉的勞動力，中國制造業幾乎沒有在國外尋求機會的動因。中國服裝產業公司投資柬埔寨，是由于其可以進入外國市場，特別是美國市場，這與《多種纖維協定》（MFA）下的報價有關，并且得益于柬埔寨服裝產業的聲譽，柬埔寨服裝產業遵循聯合國國際勞工組織的勞動力標準。這一聲譽使得這些公司在美國市場處于優勢，美國國內的零售商都避免與品牌的血汗工廠制造商合作。出乎很多人的預料之外，在2004年底《多種纖維協定》的報價體系結束后，這一產業繼續繁榮興旺。此外，服裝制造在中國對外總投資中所占的比例非常小。2004-2010年，中國在海外FDI總額為3172億美元，制造業的總額僅為178億美元，不到FDI總額的6%，并且只有一小部分是紡織和服裝制造業。最后，與當地華人社區的文化和語言聯系為中國在柬埔寨服裝領域的投資提供了便利，但在東南亞地區之外，中國公司沒有享受到這種便利。不管怎樣，隨著中國國內的工人工資上漲，中國在海外服裝領域的投資可能會相應增加。

相對于柬埔寨有爭議的水電和土地領域，在柬埔寨服裝產業領域的FDI也是獨特的。中國公司在柬埔寨服裝領域的投資被廣泛認為是成功的，特別是因為外國公司在柬埔寨政治經濟中所面臨的大量困難。實際上，該領域90%的工廠是外國所有的。這些投資面臨的最大困難是基礎設施薄弱，以及缺乏強有力的和透明的政府機構來監管和保護投資者。雖然筆者假定中國政府的支持是允許中國公司在這樣困難的環境下投資的主要因素，但這個假設并不能支持中國私營企業在柬埔寨服裝產業投資的案例。最顯著的例證是，中國臺灣地區在這一領域的投資比中國內地或任何其他國家或地區都更成功。雖然一些臺灣公司一定程度上獲益于臺灣當局的“南向”政策，但是臺灣當局與柬埔寨政府沒有官方的或非官方的聯系。因此，密切的雙邊聯系明顯不是外國在服裝產業成功投資的必要條件。該領域投資的資產不高，這一特征使得他們可以威脅柬埔寨撤資，這可能是這些公司不用依賴本國政府支持的一個原因。因為這些公司沒有享受上文提到的大型國有企業的很多優勢，他們必須利用其他方式來克服面臨的困難。在柬埔寨，他們采取的方式是通過柬埔寨服裝制造商協會進行廣泛產業的集體行動。

柬埔寨服裝制造商協會在本質上是一個游說團體。據其自身所言，它“扮演了很多角色”：

開始，它是一個壓力集團，就影響其成員普遍利益的問題向商業部交涉。后來，當外部發展威脅到柬埔寨服裝產業的生存和發展，柬埔寨服裝制造商協會將在第一位游說柬埔寨皇家政府（RGC）提高貿易簡易化效率，減少征收稅款，以保持該產業在世界市場的競爭力。

2012年，柬埔寨服裝制造商協會的成員包括438個工廠，其中超過400個工廠主要歸外國所有。2009年金融危機后，西方主要市場的需求量大大減少，當時該組織的成員不到300個。相比那時，目前的成員數量有了極大增加。服裝產業是由中國人所有的企業占主導地位的：110個公司來自中國臺灣，85個來自中國內地，50個來自中國香港。此外，柬埔寨服裝制造商協會的執行委員會幾乎全部由華人組成。服裝領域的外國投資者和當地投資者（柬埔寨華人）之間的文化和語言聯系，有利于集體行動，也縮短了外國投資者面臨的“文化差距”。

聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（簡稱聯合國亞太經社會，UNESCAP）的一項研究發現，中國服裝產業在柬埔寨的投資證明，“中國與柬埔寨的良好關系”、柬埔寨的FDI政策、對西方國家的市場準入以及“柬埔寨經濟發展的空間”都是在該國投資的主要優勢。實際上，所有受訪的公司都承認，美國和歐盟市場的準入，以及由于人民幣升值導致的中國生產成本相對增加，是他們在柬埔寨投資發展的主要原因，這些公司還發現，相對于較高的勞動力成本，薄弱的基礎設施、“金融服務不足”和“政府效率低”更加限制了FDI流入柬埔寨。

這里所說的“政府效率低”是指腐敗。他們指出，土地買賣和許可證的批準都需要企業“賄賂各種級別的政府官員”。自服裝產業成為柬埔寨出口收入的主要來源，“很多人都想從中撈油水”。柬埔寨服裝制造商協會已經游說政府簡化程序，這樣腐敗的數量就能達到最小。該組織的游說似乎已經在服裝領域有所成效，T恤的價格從2美元降到了1.1美元，這完全是由于更有效的官僚管理制度，換言之，揩油的更少了。

世界銀行的一份報告把柬埔寨服裝制造商協會看作是服裝產業成功的一個主要因素，該組織“通過行業內廣泛的連署簽名，用集體行動來游說當權者”。報告指出，“柬埔寨服裝制造商協會與商業部的關系特殊。在柬埔寨發展服裝產業，對外國投資者和當地利益相關者都是一個雙贏的事情。”其他的積極因素包括“國際動因”，如服裝領域的大量外國投資者，以及與最低限度的勞動力標準聯系在一起的出口美國的配額，這些都為所有的參與方帶來了足夠的利潤。為了試圖解釋柬埔寨服裝產業取得成功這一特殊情況，報告總結道，“服裝產業與大米和牲畜產業的明顯差異是，前者有國際行為體的參與，創造了新的機會，產生的社會資本可以抗衡長期根深蒂固的顧主-顧客網絡。”

柬埔寨學者伊爾（Sophal Ear）指出了柬埔寨服裝制造商協會在該產業中發揮的主要作用：

柬埔寨服裝制造商協會成功說服政府給予了它在服裝出口方面一個正式的官方角色。鑒于此，想要出口的服裝工廠必須是柬埔寨服裝制造商協會的成員，委托該協會負責與政府打交道。此外，柬埔寨服裝制造商協會的另一個重要角色是作為服裝產業的代理人征收或協商租金。該協會的出現是為了以便進行集體的行動，由于該領域中的外國特征，服裝產業內的主要行為體在柬埔寨幾乎沒有固有的關系。

因此，該產業克服集體行動困境的能力，似乎構成柬埔寨服裝產業外國投資成功的起因。集體行動使這些公司作為一個團體，就長久的利潤和租金進行協商，達成所有各方都接受的均衡狀態。因此，中國公司在這一產業的投資雖然面臨很多困難，但中國政府的支持僅處于次要地位，更重要的是柬埔寨服裝制造商協會促成的集體行動。中國對其服裝產業公司的補貼為它們在海外建立企業提供了優勢，但并不能保證長期的利潤。中國政府對柬埔寨領導層的影響力似乎也不是他們成功投資的關鍵因素。但是，對柬埔寨政府的影響是中國國有企業成功投資柬埔寨的重要因素。

尋求當地利益相關者的保護

在中國政府的支持下，中國公司試圖克服柬埔寨投資風險的最后一種方式是，與有政治聯系的當地利益相關者建立伙伴關系。中國的一家國有企業——內蒙古鄂爾多斯鴻駿集團目前是柬埔寨的一個主要的外國投資者。該公司解決在項目中面臨的高風險的方法是，與有政治聯系的柬埔寨公司建立伙伴關系，即柬埔寨國際投資發展集團（GIIDG）和蘇卡科因公司（Shukaku）。這兩個公司都歸一位柬埔寨華人議員劉孟欽（Lao Meng Khin）所有，他也是洪森的柬埔寨人民黨（CPP）的成員。柬埔寨國際投資發展集團和內蒙古鄂爾多斯鴻駿集團在柬埔寨港口城市西哈努克城（Sihanoukville）聯合建造了一座700兆瓦的發電廠，國民大會為電價作了擔保。議會通過立法保障了以高價購買劉孟欽所有的一家發電廠的電力。

內蒙古鄂爾多斯鴻駿集團近期與蘇卡科因公司建立了一個聯合公司，名為蘇卡科因鄂爾多斯鴻駿房地產開發有限責任公司，在金邊的萬谷湖（Boeung Kak Lake）聯合開發一個很受爭議的豪華住宅區和高端零售項目。該項目需要填湖來“開墾”土地。協議顯示該項目將影響到4252個家庭。該項目在金邊遭到了極大反對，幾千人表示抗議，并有一人試圖自殺。世界銀行提供資金支持一個柬埔寨人爭取獲得土地權的項目，2011年，世界銀行宣布，將不再向柬埔寨提供進一步貸款，除非受到萬谷湖開發影響的居民權利問題得到解決。世界銀行的決定顯示，西方的援助是有附加條件的，而中國的援助是無條件的，這兩者存在明顯不同。

美國駐金邊大使館一份泄露的電報中，將劉孟欽及其妻子稱為柬埔寨的“權力夫婦”，并這樣描述他們：

他們是柬埔寨最有政治和經濟關系的夫婦……劉孟欽是柬埔寨商會副主席，也是人民黨參議員和洪森的顧問……這對夫妻與洪森夫婦有相當深厚的關系。劉孟欽不止一次陪同總理洪森訪問中國，而他的妻子據說是洪森夫人的密友及生意伙伴。

劉孟欽還擁有柬埔寨當地的開發公司Pheapimex。2000年，該公司與中國農業集團公司合作了一個7000萬美元的紙漿廠項目，該項目的資金來自中國進出口銀行。根據貸款協議，該聯合項目5%的利潤將交給柬埔寨，但柬埔寨政府只需支付中國進出口銀行3%的利率，保證洪森政府得到2%的差額利潤，數目超過100萬美元。這表明了來自中國的貸款拓展外國領導人資源及影響的一種方式，正如一些學者所言，資金并不是全部“留在中國”。我們并不清楚中國農業集團公司的其他合作伙伴，但Pheapimex公司目前還在與中國的五指山集團進行合作。項目負責人包括劉孟欽，以及另一位人民黨議員兼洪森的親密伙伴Sy Kong Triv。據柬埔寨農林漁業部部長所言，2004年，政府批準五指山集團開發199,999公頃的松木林，這遠遠超過了1萬公頃的法定限額。由于很多在柬埔寨資源領域的投資，受影響的當地人抱怨事先沒有和他們商議，并且沒有告知他們合約的細節及對環境的影響。聯合國駐柬埔寨人權代表敦促柬埔寨政府取消開發協議，因為該項目會對當地人民產生影響，根據人權官員的觀點，當地居民對土地擁有集體所有權。

還有一個案例發生在蒙多基里省（Mondulkiri），當地少數民族宣稱他們的土地權被侵犯了，柬埔寨國際投資發展集團與Pheapimex公司聯合開發了一個鋁土礦項目。2008年，柬埔寨政府特許Pheapimex公司開發該地區的20萬公頃土地。Pheapimex公司也與中國重型機械總公司和柬埔寨拉塔納礦石開發公司簽署了協議，共同開采柏威夏省（Preah Vihear）的鐵礦儲備。洪森表示政府全力支持該項目。全球見證組織（Global Witness）的報告指出，“拉塔納礦石公司的所有人是柬埔寨皇家武裝力量總司令波爾沙倫（Pol Saroeun）將軍”，礦區由對他效忠的士兵看守。

結　語

本文研究的主要發現是，為了克服柬埔寨政治經濟中固有的風險，中國公司必須尋求影響柬埔寨政府的方式，因為相比洪森的控制權，法律規范相對薄弱。但是，與筆者的假設相反，這種影響不一定需要通過中國政府的支持來提供保障，雖然這種支持對特定類型的投資是必要條件。前文的案例表明，中國國有企業在柬埔寨水電領域的投資成本較高，且機動性不強，為了確保項目獲得批準以及投資受到保護，需要依賴中國政府的影響力，特別是中國政府的財政資源。這種保護包括，柬埔寨政府直接擔保中國公司的投資不會受到損失。類似地，大多數在土地和資源領域投資的中國國有企業也尋求有政治聯系的合作伙伴，作為在柬埔寨非正式的風險保障，并通過中國進出口銀行獲得資金來源。但是，在服裝領域的中國企業都是私人所有制，缺乏中國國有企業所擁有的優勢，包括獲得中國政府的財政資源。但這些私營企業有一個在柬埔寨的中國國有企業所沒有的優勢：他們的資產具有很強的流動性，如果柬埔寨政府的行為方式使他們無法獲利，他們可以在相對較低成本的地區重新辦廠運營。與服裝領域的其他華人公司進行集體行動幾乎成為在柬埔寨成功投資的充分條件。總的來說，這表明，中國企業在柬埔寨具有兩種類型的優勢：擁有中國政府的支持，包括中國國有銀行的資金支持；與柬埔寨華商和政治領導人建立聯系。

鑒于柬埔寨的政治制度，需要獲得政府中利益相關者的支持來保障投資獲得批準與保護。那些受到負面影響的人幾乎沒有發言權，并且法律系統無法保障法規的實施。正如烏恩在文章中寫道，“滲透著顧主-顧客網絡的法院系統，并且損害非特權階層的利益來保護政治上關系較硬的個體，這是柬埔寨所有國家制度內發生的例證。”由于擁有大量國家金融資源的支持，并且國內政治較少限制中國公司投資的地點，中國政府出面幫助本國公司解決柬埔寨制度中阻礙外國投資的缺陷。

本文的研究有幾個重要的發現，反駁了當前有關中國對外經濟政策的很多文獻的觀點，并闡明了中國國有企業海外投資的優勢。第一，中國貸款協議的期限允許外國政府以利率差的形式獲得資金，即中國進出口銀行收取的利率少于項目支付給外國政府的款項。這反駁了有些學者“資金留在中國”的論斷。中國進出口銀行與外國政府的所有資金協議都不是公開透明的，這就引起人們推測這些協議可能是不尋常的。此外，本文的研究揭示了中國BOT項目的特征，它們不同于建設-運營-移交這一概念的最初動機，它們是用來確保私營企業在造價高的基礎設施項目中獲得資金，而不是為了政府可以向外國借款來資助該國的公共資源建設。隨后，筆者探討了中國國有企業在高風險的環境下投資的優勢，特別是這樣的環境怎樣變成“迭代對策”，成為接受國政府不會違反投資協議的動因。

筆者希望，未來的研究將闡明，這些支持因素是否是中國國有企業在其他政治風險高、腐敗成風即法律薄弱的發展中國家投資的必要條件。由于中國企業后來者的身份，以及很過中國國有企業尋求資源的特性，他們經常發現自身確實處于這樣的環境中。柬埔寨的案例表明，中國以援助和貸款形式提供資金，使得中國政府及其企業能夠影響主要的外國官員及有政治聯系的利益相關者，以保護重要的中國投資。由于這些公司和機構扮演的角色不變，如中國水利水電建設集團和中國進出口銀行，在全球范圍內，它們可能采取類似的方式來保障中國在很多投資環境較差的地區的投資，如非洲、中亞和拉丁美洲。通過這些機制，中國政府能夠為其企業拓展海外業務，尋求利潤和資源提供支持，作為政府“走出去”戰略的一部分，同時也擴大了中國政府的全球影響力。

（原載《當代東南亞》2014年第2期）

許麗麗編譯