街道新體制下的社區(qū)治理責(zé)任機(jī)制探析

陳怡

[摘 要]上海街道體制改革作為落實(shí)上海市委“1+6”文件的一項(xiàng)重要改革舉措，在推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新上邁出了重要一步。要發(fā)揮體制成效還需要著力解決運(yùn)行機(jī)制不暢、考評體系缺位、社區(qū)共治動(dòng)力不足和人才缺失的問題，在理順關(guān)系、完善責(zé)任體系、建章立制和加強(qiáng)績效評估上下功夫。

[關(guān)鍵詞]街道體制；社區(qū)治理；責(zé)任機(jī)制

[中圖分類號] D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0031-03

在全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，基層社會治理成為改革全局中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性攻堅(jiān)問題迫切需要突破。2014年上海市委一號調(diào)研課題形成的《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》和6個(gè)配套文件（簡稱“1+6”文件），就是針對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和矛盾而進(jìn)行改革的破題之作。2015年作為實(shí)施“1+6”文件的第一年，上海率先在街道體制改革上尋求突破。

一、街道體制改革需要厘清的幾個(gè)問題

（一）社區(qū)治理新體制與運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的問題。依據(jù)上海市委2014年一號課題的指導(dǎo)，上海市各街道積極推進(jìn)街道體制改革，建立適應(yīng)新形勢需要的組織架構(gòu)，即1+2+6+2模式。“1+2”體制，即街道黨工委下設(shè)行政黨組和社區(qū)黨委，“6+2”即六個(gè)職能科室和兩個(gè)自主設(shè)立的科室，其目的是重新整合工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，理順社區(qū)治理關(guān)系，強(qiáng)化服務(wù)職能。而在實(shí)際操作過程中，各組織之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)成為新的社區(qū)治理問題。社區(qū)黨委作為街道黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的機(jī)構(gòu)，其基本職能是負(fù)責(zé)“兩新”組織和居民區(qū)黨建工作。如果作為決策機(jī)構(gòu)，則需要建立起相應(yīng)的工作機(jī)制和平臺，整合區(qū)域內(nèi)“兩新”組織和居民區(qū)黨建資源，激活黨建活力。而社區(qū)黨建辦公室作為履行社區(qū)黨建職能的具體工作部門，則更要處理好與街道黨工委和社區(qū)黨委之間的關(guān)系，以及如何指導(dǎo)社區(qū)黨建服務(wù)中心開展工作。同時(shí)，八個(gè)職能科室的職責(zé)分工也需要進(jìn)一步明確。

（二）街道公共服務(wù)職能的凸顯與考核評價(jià)體系缺位的矛盾。街道體制改革亮點(diǎn)之一在于全面取消街道招商引資職能及相應(yīng)的考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，街道經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障，其根本目的就是為了推動(dòng)街道工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等工作上來。同時(shí)，賦予街道黨工委對區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，賦予街道對區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策權(quán)和重大項(xiàng)目的建議權(quán)等。權(quán)力的收、放完善了街道的職能定位，能更好推動(dòng)街道為民服務(wù)，向下負(fù)責(zé)。但是，這種轉(zhuǎn)變還必須建立在完善相應(yīng)的考核評價(jià)體系的支撐上。原來強(qiáng)調(diào)稅收返還、通過物質(zhì)激勵(lì)的方式，加上考核的指揮棒，基層對招商引資就有積極性。在社會管理和服務(wù)這塊上，如果沒有相應(yīng)的考核評價(jià)體系，就會容易局限于簡單地完成任務(wù)。街道的工作績效評價(jià)體系要以居民知曉度、參與度和滿意度為主，把群眾需求作為一切工作著眼點(diǎn)來考量。有自下而上的評估體系作支撐，能在一定程度改變信息不對稱的格局，真正實(shí)現(xiàn)有序治理。

（三）社區(qū)治理主體責(zé)任的強(qiáng)化與社區(qū)共治作用的發(fā)揮。創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的重點(diǎn)在于重心下移、資源下沉、權(quán)力下放。在權(quán)力和資源下放、為基層減負(fù)賦權(quán)的同時(shí)，街道在社區(qū)治理中的主體責(zé)任也更為明確。諸如違法建筑、違法用地、違規(guī)種養(yǎng)、非法營運(yùn)、無序設(shè)攤、群租、環(huán)境污染等嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活頑癥問題的治理，都將責(zé)無旁貸地納入街道職責(zé)范圍之內(nèi)。街道黨工委不能只是忙于一些行政事務(wù)類的工作，而是真正轉(zhuǎn)向服務(wù)社區(qū)，服務(wù)百姓。當(dāng)然，政府可以通過購買服務(wù)加強(qiáng)對社會組織的資金扶持等方式，為社會力量參與治理創(chuàng)造條件。但同時(shí)還需要有更多可發(fā)揮的機(jī)制和平臺，調(diào)動(dòng)多元治理主體的參與積極性，使社區(qū)范圍內(nèi)的企事業(yè)單位、自治組織、社會組織和社區(qū)居民真正參與進(jìn)來，并在動(dòng)態(tài)管理中不斷協(xié)調(diào)不同的利益訴求，發(fā)揮社區(qū)共治的作用。

（四）社區(qū)工作者職業(yè)化前景與人才缺失現(xiàn)狀的矛盾。建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系，是街道體制改革的亮點(diǎn)之一。創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)，迫切需要一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、能力突出、群眾滿意的職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化社區(qū)工作者隊(duì)伍。但是目前來看，社區(qū)工作者隊(duì)伍種類過多、歸屬各異、缺乏規(guī)范，既存在待遇偏低的問題，也缺少職業(yè)發(fā)展預(yù)期，還存在青黃不接、后繼乏人的情況，不符合社區(qū)管理專業(yè)化要求，缺少持續(xù)穩(wěn)定的制度保障。為此，市委制定了《上海市社區(qū)工作者管理辦法》，明確了社區(qū)工作者范圍，也能讓社區(qū)工作者根據(jù)自己的崗位特點(diǎn)明確自己的發(fā)展空間，形成較為完整的職業(yè)發(fā)展體系，提高了社區(qū)工作者對自己的職業(yè)認(rèn)同度。只是這一制度優(yōu)勢的顯現(xiàn)，恐怕還需要一定的時(shí)間。

二、原因分析

（一）責(zé)任主體認(rèn)識不到位。一是對社區(qū)治理體制改革的必要性認(rèn)識不到位。少數(shù)黨組織負(fù)責(zé)人片面認(rèn)為黨建工作是務(wù)虛的工作，沒有必要大動(dòng)干戈翻牌子，感覺翻來翻去“換湯不換藥”，認(rèn)為意義不大、作用不明顯。二是對新體制下怎么抓工作思路不清晰。部分黨組織負(fù)責(zé)人存在觀望情緒，工作開展僅僅停留在保證規(guī)定動(dòng)作的完成上，沒有認(rèn)真分析研究新情況、新問題，不能嚴(yán)肅對待和認(rèn)真處理黨建工作中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

（二）制度機(jī)制未跟進(jìn)。街道體制改革不是簡單地翻牌，它是一項(xiàng)系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作。體制架構(gòu)雖然建立起來了，但是配套制度還不夠完善，一定程度上影響了落實(shí)效果。一是考核評議體系不健全。任務(wù)量化指標(biāo)相對籠統(tǒng)，責(zé)任主體任務(wù)不夠明確，第一責(zé)任人、直接責(zé)任人、具體責(zé)任人各自所負(fù)的責(zé)任模糊。二是考核結(jié)果運(yùn)用缺乏剛性約束。雖然文件強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績評定的重要內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，但是在實(shí)際操作中往往流于形式，激勵(lì)作用不強(qiáng)。

（三）黨員群眾參與有效性不足。一是群眾參與積極性不高。有的群眾認(rèn)為基層黨建工作是黨員的事，與自己無關(guān)，對黨組織的一些活動(dòng)包括落實(shí)基層黨建工作責(zé)任述職等不愿參與或盡可能少參與。二是群眾參與渠道不暢。有的群眾有參與黨組織活動(dòng)的積極性和主動(dòng)性，但由于缺乏信息來源，找不到參與渠道，得不到有效引導(dǎo)，不知道怎么參與。三是群眾意見吸收不充分。基層黨員群眾對社區(qū)治理的意見建議有時(shí)候得不到有效的采納或者反饋，一定程度上打擊了參與的積極性。

（四）社會組織發(fā)育不充分。政府簡政放權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)是，注重發(fā)揮社會力量特別是社會組織的作用，承接政府轉(zhuǎn)移職能。而社區(qū)共治的推動(dòng)，更需要多元組織力量的參與，尤其社會組織在民主發(fā)育的過程中擔(dān)當(dāng)著重要角色。但總體上看，社會組織發(fā)育還存在不足，承接能力還有待提高。為了使政府轉(zhuǎn)移職能后社會組織能夠接得住、接得好，還需要加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)。

（一）理順工作關(guān)系，建立健全目標(biāo)明確權(quán)責(zé)一致的黨建責(zé)任體系。2015年上海市100個(gè)街道黨工委已全部完成更名，市、區(qū)縣、街道三級黨建服務(wù)中心已全部更名翻牌，新的社區(qū)黨委組建工作順利完成。但是，街道1+2+6+2的新體制并非簡單的翻牌，必須要理順條與塊、上下級之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，建立起相關(guān)的責(zé)任體系，通過責(zé)任體系的分解量化，形成責(zé)任清單作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，這是落實(shí)責(zé)任制保證新體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。首先，必須科學(xué)把握好黨建工作目標(biāo)。黨建工作目標(biāo)應(yīng)該包括總體目標(biāo)任務(wù)、具體目標(biāo)任務(wù)、個(gè)體目標(biāo)任務(wù)等方面內(nèi)容。總體目標(biāo)任務(wù)，就是要依據(jù)中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的意見、規(guī)劃和上級組織關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的實(shí)施意見，對本級組織黨的建設(shè)提出的總要求和總方向。具體目標(biāo)任務(wù)是在總體目標(biāo)任務(wù)的指導(dǎo)下，結(jié)合各級黨組織工作的現(xiàn)狀提出的具體的、可以量化的目標(biāo)要求。個(gè)體目標(biāo)任務(wù)是在總體目標(biāo)和具體目標(biāo)的雙重指導(dǎo)下，按照領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工不同的實(shí)際，分解出的不同的目標(biāo)和要求，黨員的個(gè)體目標(biāo)則要根據(jù)其不同的崗位職責(zé)而確定。其次，明確新體制的責(zé)任主體。一是街道黨工委書記、街道辦事處主任的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是黨政班子成員的分管責(zé)任；三是職能部門負(fù)責(zé)人及其辦事人員的直接責(zé)任。明確不同工作領(lǐng)域的不同責(zé)任擔(dān)當(dāng)，既要有共同的責(zé)任，也要有“量身定做”的崗位責(zé)任，這樣才能防止責(zé)任漏洞。迄今為止，浦東、普陀等區(qū)對社區(qū)黨委、行政黨組的工作職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、工作制度和工作關(guān)系予以明確，嘉定等區(qū)出臺關(guān)于黨建服務(wù)中心建設(shè)的文件和方案、建立職能清單，為健全責(zé)任體系邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

（二）突出建章立制，整合區(qū)域化黨建引領(lǐng)下的社區(qū)共治機(jī)制。堅(jiān)持把服務(wù)群眾、增進(jìn)人民福祉作為創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是這次基層社會治理體制改革的亮點(diǎn)。上海城市基層社會管理體制經(jīng)歷了不同階段的改革，都留下這一時(shí)期的相關(guān)規(guī)章制度，需要不斷清理取舍，形成適應(yīng)目前街道社區(qū)新體制的新制度。深化拓展區(qū)域化黨建工作，是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、從實(shí)際出發(fā)，探索適應(yīng)多元多樣、互聯(lián)共生的特大型城市基層社區(qū)特點(diǎn)的工作新路。2015年10月27日，上海黃浦區(qū)召開區(qū)域化黨建聯(lián)席會議成立大會暨第一次全體會議，并討論通過了《黃浦區(qū)區(qū)域化黨建聯(lián)席會議章程》。以此為契機(jī)，開啟了進(jìn)一步完善三級（區(qū)—街道—居民區(qū)）區(qū)域化黨建工作平臺，夯實(shí)工作基礎(chǔ)的序幕。對街道和社區(qū)層面來說，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的完善和功能的發(fā)揮，還需要聚焦共同需求、共同利益、共同目標(biāo)，整合完善社區(qū)共治機(jī)制，打破行政和資產(chǎn)隸屬關(guān)系束縛，實(shí)現(xiàn)共建共享、互利共贏，更好地推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)共治、服務(wù)群眾。運(yùn)作機(jī)制上，要進(jìn)一步完善聯(lián)系溝通、需求征集、項(xiàng)目化運(yùn)作、互聯(lián)互通、評議激勵(lì)、經(jīng)費(fèi)保障等基本工作機(jī)制。黃浦區(qū)五里橋街道通過設(shè)計(jì)推出同步服務(wù)社區(qū)群眾、區(qū)域單位需求，實(shí)現(xiàn)“雙向聯(lián)系、雙向服務(wù)、雙向受益”的“雙向認(rèn)領(lǐng)”工作制度，緊緊圍繞服務(wù)民生、服務(wù)發(fā)展，有效地提升了社區(qū)治理水平。規(guī)范和細(xì)化了“雙向認(rèn)領(lǐng)”平等參與、雙向服務(wù)、共建共享等基本原則和公益慈善類、生活服務(wù)類、文體活動(dòng)類等服務(wù)領(lǐng)域，并明確了集調(diào)研、通報(bào)、協(xié)調(diào)、例會、跟蹤、考核為一體的“六大工作機(jī)制”。這些有益的探索實(shí)踐得到了社區(qū)群眾和駐區(qū)單位的一致認(rèn)可，才使社區(qū)共治獲得了鮮活的生命力，值得復(fù)制推廣。

（三）注重績效評估，堅(jiān)持在激勵(lì)約束上樹立導(dǎo)向。建立科學(xué)合理有效的績效評估機(jī)制，是街道體制改革，推進(jìn)基層社區(qū)治理的堅(jiān)實(shí)保障。首先，評議內(nèi)容的科學(xué)性。要圍繞中心工作、突出黨建重點(diǎn)、體現(xiàn)本地特色，注重評議內(nèi)容易考核、便操作。將黨建工作同經(jīng)濟(jì)工作、中心工作納入黨委績效考核體系一起研究、一起部署、一起考核，是黨建工作由標(biāo)準(zhǔn)模糊的“軟任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)量化的“硬指標(biāo)”。上海浦東新區(qū)出臺了基層黨建工作責(zé)任制檢查考評指標(biāo)，內(nèi)容包括黨建基礎(chǔ)工作、本單位黨建特色創(chuàng)新和圍繞重點(diǎn)工作謀劃黨建的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，內(nèi)容清晰，更加便于評價(jià)考核。其次，評議方式的多樣性。通過建立廣泛、暢通、有效的述職評議渠道，使評議更具真實(shí)性和公信度。一是堅(jiān)持上級評議與基層評議相結(jié)合。定期開展黨建工作專項(xiàng)述職評議活動(dòng)，基層黨組織書記每年要向上級黨委開展履行黨建工作責(zé)任制情況述職，并接受考核評議。同時(shí)，基層黨委班子成員按照“一崗雙責(zé)”要求，也要向基層黨委述職黨建工作職責(zé)履行情況，逐步形成橫向到邊、縱向到底的述職評議體系。在述職測評的實(shí)踐中，重點(diǎn)邀請對黨建工作責(zé)任述職情況比較熟悉且有較強(qiáng)參政議政能力的人員參加，提高基層一線群眾的參與率，把上級領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)與基層黨員群眾評議有機(jī)結(jié)合起來，提高評議工作的參與面和透明度。二是堅(jiān)持網(wǎng)上評議與現(xiàn)場評議相結(jié)合。要在自查自評和考評組到實(shí)地考核的基礎(chǔ)上，通過評議對象述職、考核組通報(bào)考評結(jié)果、評議組成員逐一點(diǎn)評、民主投票測評并現(xiàn)場公開評議結(jié)果等環(huán)節(jié)實(shí)施現(xiàn)場評議。為進(jìn)一步落實(shí)基層黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)新評議形式，利用新媒體等途徑，開展網(wǎng)上評議，使評議結(jié)果更全面公開公正。再次，評議結(jié)果的導(dǎo)向性。開展評議考核，目的是通過評議增加壓力、增添動(dòng)力，推動(dòng)黨建工作落實(shí)。述職評議結(jié)束后，要對照評議結(jié)果制定整改措施，確定整改責(zé)任人，整改情況在下一次評議會上通報(bào)。要把評議結(jié)果納入單位目標(biāo)考核、干部年度考核和提拔任用的內(nèi)容之中，對評議為“優(yōu)秀”的對象，要進(jìn)行總結(jié)宣傳，優(yōu)先提拔使用；對評議為“基本稱職”的對象，要進(jìn)行專題談話，限定整改時(shí)限，跟蹤督辦考核，幫助整改落實(shí)；對評議為“不稱職”的對象，要采取組織措施進(jìn)行免職，彰顯評議結(jié)果的嚴(yán)肅性，營造基層黨組織自覺落實(shí)黨建工作責(zé)任制的濃厚氛圍。尤其要落實(shí)街道黨工委對區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，強(qiáng)化街道對職能部門派出機(jī)構(gòu)考核結(jié)果的運(yùn)用。

作者系中共上海市黃浦區(qū)委黨校黨史黨建教研室主任、副教授

責(zé)任編輯：周奕韻