新中國成立初期黨政關系的歷史考察

張致森

[摘 要]新中國成立初期，中國共產黨對處理它與國家政權機關關系進行了進一步探索。堅持黨對國家政權機關的領導、堅持通過國家政權機關中的黨組及黨員活動來實現黨的領導、強調黨政分開是其主要做法。處理黨政關系具有共產黨居于主導地位、寓黨于政、以及較好地區分黨政不同職能等特點。

[關鍵詞]新中國成立初期；中國共產黨；黨政關系處理

[中圖分類號] D232 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0005-03

從民主革命時期建立根據地政權開始，我們黨就對如何處理好與政權機關的關系作了探索。新中國成立初期，為了鞏固新生的人民政權和領導全國人民進行各項建設以便迅速地過渡到社會主義社會，我們黨對處理它與國家政權機關關系進行了進一步探索。在實踐過程中，留下了寶貴的經驗。

（一）堅持黨對國家政權機關的領導。早在新中國成立前夕，我們黨就強調要堅持黨對國家政權機關的領導。1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會上指出：“他和（周）恩來同志參加政府，他任總主席，（周）恩來同志任內閣總理。”[1]很明顯，這一安排是要從組織上保證我們黨對即將誕生的新中國國家政權的領導。新中國成立之初，由于國家秩序還不穩定，政權還沒完全鞏固，必須強調加強黨對國家政權機關的領導。1951年10月，彭真在華北第一次縣長會議全體黨員會議的講話中指出：“黨一定要加強對政權的領導。只有這樣，才能把事情辦好。”[2]1953年6月，中共中央發出《中央轉發華北局、新疆分局關于加強黨對政府工作領導的決定的批語》強調：“對于這個問題（指加強黨對政府工作領導——引者注）尚未作出決定的大區及省市，望迅速作出決定。”[3]接著，1954年9月，毛澤東在全國人民代表大會第一屆第一次會議開幕詞中明確指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”[4]由于堅持了共產黨對國家政權機關領導，因此保證了新中國社會主義方向和向社會主義制度的順利過渡。

（二）堅持通過國家政權機關中的黨組及黨員來實現黨的領導。新中國成立初期，中央人民政府是一個民主聯合政府，并且有15個部門由黨外人士擔任主要行政領導。在這種情況下，中共中央不能直接下令給中央人民政府各部門。為了加強對中央人民政府領導，1949年11月，中共中央決定在中央人民政府內組織黨委會。同月，中共中央又決定在中央人民政府內建立黨組，并規定在政務院設黨組干事會，統一領導全黨組的經常工作。[5]1950年1月，政務院黨組干事會成立。1952年8月，政務院黨組干事會改組為中央人民政府黨組干事會，直屬中共中央政治局及書記處領導。與此同時，1952年以后，政府黨委會直接領導中央國家機關各院、部、會（局）黨委、黨總支、黨支部。這樣，通過一系列措施，中共中央通過黨委會制度和黨組制度較好地實現了對中央國家政權機關領導。因此，周恩來指出：“中國共產黨在政府中的活動有兩種：一是支部活動，要成立政府黨委會，直接受中共中央組織部領導。二是黨組活動，在政治上政府黨委會受黨組領導。”[6]

為了加強對地方各級政府領導，1951年11月，中共中央作出《關于在人民政府內建立黨組和組織黨委會的決定》，將政府系統內黨委會和黨組制度由中央擴大到地方。這樣，通過政權機關中黨組及黨員來實現黨的領導這一體制在全國范圍內確立了。由于這種領導體制較好地區分了黨政職能，因此它為正確處理黨政關系打下了良好基礎。

（三）強調黨政職能分開。在堅持對國家政權領導的前提下，為了維護新生政權權威，中共中央強調，凡屬于政府職權范圍內的事情，應由政府討論決定和頒布實施，而不要由共產黨發布決定、決議或通知。[7]

為了使各地堅決貫徹中共中央精神，當時中共中央領導人強調必須堅持黨政職能分開。1950年4月，周恩來指出：“黨政有聯系也有區別。黨的方針、政策要實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹……關于黨政關系，愈是下級機關愈應注意”。[8]1951年10月，董必武明確：“黨直接做政權機關的工作是不好的。”[9]11月，他再次強調：“黨是領導政府機關的……但并不是直接指揮國家政權”。[10]新中國成立初期，由于我們黨堅持黨政職能分開，因此對黨政關系的處理是比較成功的。

（一）黨居于主導地位。1954年《憲法》對我們黨取得對國家領導權的過程進行了敘述：“中國人民經過一百多年的英勇奮斗，終于在中國共產黨領導下，在一九四九年取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命的偉大勝利，因而結束了長時期被壓迫、被奴役的歷史，建立了人民民主專政的中華人民共和國。”[11]可見，共產黨領導地位的確立是歷史的選擇，是中國革命發展的必然結果。

共產黨不僅取得了合法地位，而且由于它極高的政治權威和聲望，受人民委托參與并掌握了國家政權，成為執政黨，因而它在國家政治生活中地位與作用有了雙重角色：一方面，作為領導黨，繼續保持著對全社會的政治影響力，即社會權力；另一方面，作為執政黨，取得了作為國家政權領導力量的憲法地位，即取得了法定的領導權。[12]

（二）寓黨于政。列寧曾經給出了無產階級政黨行使執政權的原則思路，指出：“我們是執政黨，所以我們不能不把蘇維埃的‘上層和黨的‘上層融成一體，現在是這樣，將來也是這樣”。[13]由于執政黨最重要職能是執掌國家政權、行使國家權力，因此做到執政黨與國家政權融為一體最主要的形式就是執政黨的組織和成員進入國家政權機關，直接執掌權力。因此，新中國成立初期我們黨執政的具體路徑，是“黨組織憑借自己的社會領導權威的政治優勢，依照法定程序向國家政權機關推薦優秀黨員干部，由他們在各級國家機關中貫徹執行黨的路線、方針、政策，并逐步使黨的主張經過法定程序上升為國家法律。這樣，黨的主張就憑借著國家政權的力量在全社會范圍執行”。[14]由于當時重大決策都是由共產黨提出，經過與各民主黨派協商取得一致意見后交由國家政權機關辦理，因此這一時期我們黨處理黨政關系具有非常明顯的“寓黨于政”特征。

（三）較好區分了黨政不同職能，各司其職。新中國成立初期，中國政治體系主要包括兩大組織系統：一是以各級黨委為核心的黨組織系統，二是由各級立法組織、行政組織和司法組織組成的政權組織系統。由于共產黨是領導核心，是執政黨，因此黨組織以黨委系統為依托，以政權系統內的黨組體系為路徑，領導著整個國家政權體系。如1949年3月，黨的七屆二中全會確定了中國革命勝利后黨在政治、經濟、外交等方面的方針政策。根據會議精神，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》對新中國各項建設作了全面、具體部署。此外，如土地改革、抗美援朝等重大決策都是先由共產黨提出，然后經過與各方協商后再交由政府辦理。可見，新中國成立初期黨政職能邊際較明確，共產黨基本上做到了對于一切工作在思想上政治上方針政策上起領導作用，但又沒有包辦一切、干涉一切[15]，從而體現了黨管大政方針、國家政權機關具體承辦的黨政關系。

回顧我們黨在新中國成立初期處理與國家政權機關關系的實踐，對于當今具有深刻的歷史啟示。

（一）要充分發揮國家政權機關中黨組及黨員的作用。執政黨必然要通過一定的形式和途徑建立起與國家政權機關的聯系，以便實現其對國家政權的領導，對我們黨來說，就是建立黨組。黨組是我們黨為保證在各種非黨領導機關中實現黨的領導而設置的一種組織形式。黨的七大通過的黨章規定了黨組的任務，“是在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響、實現黨的政策而工作”。[16]新中國成立初期黨政關系運轉之所以總體上處于良性狀態，其主要原因在于我們黨按照黨政職能分開原則，支持國家政權機關獨立行使職權，對國家政權機關領導是通過其中的黨組和黨員來實現。可見，充分發揮黨組和黨員的作用對正確處理黨政關系具有重要意義。

（二）要理順黨政職能。共產黨的執政權是一種政治權威。它“首先源自社會權力的取得，并在長期實踐中貫徹、宣傳和身體力行實施其政治綱領的前提下使廣大民眾自覺服膺其權威幟下；爾后再依據憲法、法律的程序和實體法規定取得對國家的領導權，即取得對國家的執政權”。[17]現代社會的政黨已經成為國家政治生活中最為基本、最為重要的力量，其活動和影響現已滲透到國家的各個方面。政黨功能的發揮必然催生政黨政治的發展。政黨政治運行的一般規律是政黨圍繞掌握政權或影響政府施政而展開活動，因此黨政是不可能截然分開的，黨政一旦分開，政黨也就失去了存在的意義。所以說，黨政只能有職能上的區分，不能在政治上分開。黨政分開主要是黨政職能分開，不是黨政分家，更不是黨政分離。

（三）要使黨政關系規范化。由于政黨和國家政權機關的性質不同、職能不同、組織形式和工作方式不同，所以必須按照科學執政要求，在正確區分其不同職能基礎上明確二者行使權力的方式。新中國成立初期出現以黨代政趨勢的一個重要原因就是黨政關系不規范，沒有制度化法制化。所以要把握政黨政治運行規律，規范黨政關系。

職權法定是黨政關系規范化必須遵循的基本原則。盡管憲法、國家機關組織法、選舉法等法律對黨與國家政權機關的關系作出了規定，但這些規定只是原則上的，因而不便于各級黨組織在處理黨政關系時實際操作。所以鄧小平強調：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[18]制度化是黨政關系規范化的基本途徑。只有實現黨政關系制度化，才能有效規范黨與國家政權機關的關系，促進二者在法律和制度的框架下規范行使各自職權。為此，需要從三方面對黨政關系作出制度規定：一是黨政之間關系制度化，如分別對黨與權力機關、與行政機關、與司法機關的關系等作出制度規定；二是黨政之間聯系的方式、方法、程序和手段制度化，如對直接領導還是間接領導作出制度規定；三是黨政關系運作模式制度化，如對黨在意見表達、決策、施政、監督等過程中如何發揮作用作出制度規定。[19]

（四）要樹立法治思維，堅持黨的領導與依法執政的有機統一。由于執政黨與國家政權機關是兩個性質不同系統，職權范圍不一樣，因此必須在黨政之間建立起職能分工與職能聯系機制。所以，董必武指出：“黨領導著國家政權，但它并不直接向國家政權機關發號施令。”[20]法治是現代文明國家治國理政的基本方式。這就意味著我們黨必須堅持依法執政，即依照憲法和法律確定的國家政權運作方式來掌握國家政權的執政方式。新中國成立初期共產黨在執政實踐中較好地做到了這一點，從而推動了國民經濟迅速恢復和其他各項事業的完成。

參考文獻

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作者系中共貴州省委黨校副教授

責任編輯：卞吉賦