二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的基本理念

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第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)對(duì)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行重大改革，先后頒布《1947年國(guó)家安全法》及其1949年修正案、《1953年第六號(hào)改組計(jì)劃》《1958年國(guó)防改組法》《1986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》等法律或總統(tǒng)行政指令，基本理順了國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的復(fù)雜關(guān)系，奠定了當(dāng)代美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的基礎(chǔ)。改革歷時(shí)40年，道路曲折，行政部門(mén)與立法部門(mén)之間、黨派之間、軍種之間爭(zhēng)論激烈，各方主張千差萬(wàn)別，有時(shí)甚至針?shù)h相對(duì)。最終，植根于美國(guó)政治、軍事、社會(huì)、文化的一系列相互聯(lián)系、相互影響乃至相互制衡的基本理念塑造了美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的面貌。

一、強(qiáng)化聯(lián)合體制

1789年美國(guó)聯(lián)邦政府成立后，長(zhǎng)期沒(méi)有建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所有武裝力量的領(lǐng)率機(jī)關(guān)，而由陸軍部(1789年成立)、海軍部(1798年成立)分別負(fù)責(zé)陸軍、海軍的行政領(lǐng)導(dǎo)及作戰(zhàn)指揮。二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革的主線，則是打破陸、海分立體制，建立對(duì)陸、海、空三軍進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、授權(quán)和控制的國(guó)防部，改變軍種至上傳統(tǒng)，加強(qiáng)國(guó)防部部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席、聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令的權(quán)威，重視聯(lián)合崗位，強(qiáng)化聯(lián)合體制。

這是由國(guó)際軍事形勢(shì)變化、軍事技術(shù)發(fā)展和陸海分立體制缺陷亟需彌補(bǔ)所決定的。一方面，隨著聯(lián)合作戰(zhàn)日益成為最常見(jiàn)、最重要的作戰(zhàn)形式，空軍、導(dǎo)彈、核武器的發(fā)展，以及與美國(guó)對(duì)抗的超級(jí)大國(guó)蘇聯(lián)的出現(xiàn)，美國(guó)意識(shí)到必須建立一種新的國(guó)家安全體制和聯(lián)合作戰(zhàn)體制。另一方面，二戰(zhàn)前后，陸海分立體制或聯(lián)合體制不健全所固有的缺乏統(tǒng)一指揮、妨礙協(xié)調(diào)配合、損害戰(zhàn)斗力生成、造成重復(fù)勞動(dòng)和浪費(fèi)、導(dǎo)致軍種過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等缺陷不斷暴露出來(lái)。在這種背景下，強(qiáng)化聯(lián)合體制的觀念逐漸萌生和形成。1921年3月，美國(guó)政府研究所(現(xiàn)布魯金斯學(xué)會(huì))最早提出統(tǒng)一陸軍部和海軍部，建立國(guó)防部的建議。

二戰(zhàn)之前，陸軍部、海軍部均反對(duì)此類(lèi)建議。*U.S. Congress Senate Committee on Armed Services: Defense Organization: The Need for Change, staff report, October 16, 1985, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1985, P.49. 本報(bào)告下文簡(jiǎn)稱(chēng)The Need for Change。1943年11月，陸軍參謀長(zhǎng)馬歇爾向參聯(lián)會(huì)提交一份陸軍計(jì)劃，建議成立國(guó)防部，設(shè)部長(zhǎng)1名，副部長(zhǎng)4名，參謀長(zhǎng)1名。1945年4月11日，參聯(lián)會(huì)國(guó)防改組特別委員會(huì)(主席為海軍上將理查森)完成《理查森報(bào)告》，除理查森外，委員會(huì)其他成員一致贊成建立“武裝部隊(duì)部”。10月16日，參聯(lián)會(huì)將其提交杜魯門(mén)總統(tǒng)。*James R. Locher III: Victory on the Potomac: The Goldwater-Nichols Act Unifies the Pentagon, Texas A&M University Press, College Station, 2002, p.23. 本書(shū)下文簡(jiǎn)稱(chēng)Victory on the Potomac。 Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, Washington D.C., 1978, p.3. 本書(shū)下文簡(jiǎn)稱(chēng)Documents on Establishment and Organization。

不過(guò)，當(dāng)時(shí)美國(guó)海軍反對(duì)建立國(guó)防部。1945年9月25日，根據(jù)海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾的安排，陸海軍軍火委員會(huì)前主席埃伯斯塔特等人完成《埃伯斯塔特報(bào)告》，10月18日福雷斯特爾將報(bào)告提交國(guó)會(huì)。報(bào)告反對(duì)建立國(guó)防部，建議設(shè)立陸、海、空三個(gè)內(nèi)閣級(jí)的軍種部，同時(shí)設(shè)立跨軍種的委員會(huì)協(xié)調(diào)三軍工作。*Documents on Establishment and Organization, p.6. David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press，New Haven and London, 2010, pp.144, 145. 本書(shū)下文簡(jiǎn)稱(chēng)War by Land, Sea, and Air。為回答這一報(bào)告對(duì)建立單一的國(guó)防部門(mén)的質(zhì)疑，美國(guó)陸軍于9月29日成立的高級(jí)軍官委員會(huì)提出了武裝部隊(duì)體制構(gòu)想，10月19日委員會(huì)發(fā)言人柯林斯中將將其提交參議院軍事委員會(huì)(這一構(gòu)想因此被稱(chēng)作“柯林斯計(jì)劃”)。*Documents on Establishment and Organization, pp.6, 8. War by Land, Sea, and Air, p.147.

美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)上任之前，就曾公開(kāi)發(fā)表文章主張對(duì)陸海軍實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。上任之初，他力圖統(tǒng)一所有軍事機(jī)構(gòu)，歸單一的國(guó)防部門(mén)領(lǐng)率。在他的大力推動(dòng)下，建立單一國(guó)防部門(mén)的觀念逐漸占據(jù)上風(fēng)。但是，最初建立的稱(chēng)謂奇怪的“國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)”(National Military Establishment)只是三個(gè)軍種部的松散聯(lián)盟，國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力有限。1947年7月26日杜魯門(mén)簽署批準(zhǔn)的《1947年國(guó)家安全法》規(guī)定：成立國(guó)家安全委員會(huì)，成員包括總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)和國(guó)家安全資源委員會(huì)主席；建立由陸軍部、海軍部和空軍部組成的國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)，由國(guó)防部長(zhǎng)進(jìn)行總體指導(dǎo)、授權(quán)和控制；為國(guó)防部長(zhǎng)配備3名特別助理(不設(shè)副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng))；陸軍部、海軍部和空軍部作為獨(dú)立的政府行政部門(mén)，分別由各軍種部長(zhǎng)進(jìn)行單獨(dú)管理；在國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)內(nèi)成立參聯(lián)會(huì)、軍火委員會(huì)、研究和發(fā)展委員會(huì)等跨軍種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。*Documents on Establishment and Organization, pp.35～40, 46-47.

其后，鑒于國(guó)防部長(zhǎng)權(quán)力過(guò)小難以推動(dòng)工作，1949年8月10日杜魯門(mén)簽署批準(zhǔn)的《1947年國(guó)家安全法》修正案規(guī)定：國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)改稱(chēng)國(guó)防部，列為政府行政部門(mén)；設(shè)立1名副國(guó)防部長(zhǎng)和3名助理國(guó)防部長(zhǎng)；三個(gè)軍種部降格為國(guó)防部下屬的軍事部門(mén)，軍種部長(zhǎng)不再擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)成員；廢除總統(tǒng)參謀長(zhǎng)一職，設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席。*Documents on Establishment and Organization, pp.86～89，94.1953年4月30日艾森豪威爾總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)、6月30日生效的《1953年第六號(hào)改組計(jì)劃》規(guī)定撤銷(xiāo)軍火委員會(huì)、研究和發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，增設(shè)6名助理國(guó)防部長(zhǎng)，從而增強(qiáng)了國(guó)防部長(zhǎng)集中管理的權(quán)力。*Documents on Establishment and Organization, pp.149, 157, 158.1958年8月6日艾森豪威爾簽署批準(zhǔn)的《1958年國(guó)防改組法》，規(guī)定了從總統(tǒng)到國(guó)防部長(zhǎng)到作戰(zhàn)司令部司令的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，撤銷(xiāo)了三個(gè)軍種部對(duì)作戰(zhàn)司令部的作戰(zhàn)指揮權(quán)。*Documents on Establishment and Organization, pp.188, 200.1986年10月1日里根總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)的《1986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》規(guī)定：參聯(lián)會(huì)主席為總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)；設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席；聯(lián)合參謀部協(xié)助參聯(lián)會(huì)主席工作；加強(qiáng)作戰(zhàn)司令部司令權(quán)力；晉升將軍必須有聯(lián)合部門(mén)任職的經(jīng)歷。至此，聯(lián)合體制終于得到極大完善。

二、保持軍種活力

在強(qiáng)化聯(lián)合體制的同時(shí),保證軍種的獨(dú)立存在和創(chuàng)新發(fā)展，保持軍種活力，同樣是貫穿美軍改革始終的基本理念。美軍普遍認(rèn)為，美軍分成陸軍、海軍、空軍三個(gè)軍種部，是歷史發(fā)展的必然選擇，因?yàn)樵陉懮稀⒑Ｉ虾涂罩胁煌淖匀画h(huán)境中需要專(zhuān)門(mén)的部隊(duì)進(jìn)行戰(zhàn)斗。這種軍種劃分對(duì)于維持軍種之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，培養(yǎng)各軍種部隊(duì)的集體榮譽(yù)感、士氣、凝聚力、自我犧牲精神和創(chuàng)新精神，提高各軍種部?jī)?nèi)部資源的利用效率，保證軍事建議來(lái)源的多樣性，提高軍事判斷和決策的科學(xué)性，乃至奪取戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，都至關(guān)重要。

強(qiáng)化聯(lián)合體制并不意味著走向軍種合并或者一個(gè)軍種吞并另一個(gè)軍種的極端。美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)前司令卡爾·芒迪指出：“有效聯(lián)合意味著將各軍種的不同顏色融合成綜合軍事能力的繽紛彩虹，而不是將它們倒入一個(gè)瓶子進(jìn)行混合，直到失去各自原來(lái)的特性，成為一團(tuán)沒(méi)有顏色的漿糊。”*War by Land, Sea, and Air, p.324.40年代中后期，美國(guó)海軍擔(dān)心曾經(jīng)長(zhǎng)期在陸軍國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)服役的杜魯門(mén)總統(tǒng)對(duì)海軍抱有偏見(jiàn)，擔(dān)心他和陸軍企圖裁掉或大幅縮小海軍陸戰(zhàn)隊(duì)并支持空軍奪走海軍的陸基飛機(jī)，因此對(duì)成立國(guó)防部持反對(duì)態(tài)度。當(dāng)時(shí)，各軍種就職能分配進(jìn)行激烈爭(zhēng)論，甚至造成軍種間關(guān)系惡化。在國(guó)會(huì)支持下，美國(guó)海軍基本保住了自己的利益。《1947年國(guó)家安全法》明確支持海軍繼續(xù)保留海軍航空兵(包括陸基飛機(jī))和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，規(guī)定：國(guó)會(huì)頒布這部法律的意圖是“為三個(gè)軍種部運(yùn)行和管理陸軍、海軍(包括海軍航空兵和美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì))、空軍及其所屬作戰(zhàn)和勤務(wù)部隊(duì)；為在文官控制下對(duì)三個(gè)軍種部提供權(quán)威的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一指揮，而不是將其合并；為武裝部隊(duì)提供有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)，對(duì)其作戰(zhàn)行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一控制，將其整合成一支由陸、海、空軍構(gòu)成的高效軍隊(duì)等提供法律依據(jù)。”*Documents on Establishment and Organization, p.36.其后《1947年國(guó)家安全法》經(jīng)過(guò)多次修改，但保持三個(gè)軍種部存在、不將其合并的規(guī)定一直沒(méi)有改變。

為消除不必要的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，考慮軍種平衡、各得其所是改革必須考慮的重要因素。1945年10月美國(guó)陸軍提出的“柯林斯計(jì)劃”建議設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng)，同時(shí)建議，“為了確保沒(méi)有哪一個(gè)軍兵種會(huì)吞掉另外一個(gè)軍兵種，或控制整個(gè)國(guó)防部的軍事思想，原有的總統(tǒng)參謀長(zhǎng)和新設(shè)立的武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng)不要同時(shí)從同一個(gè)軍種當(dāng)中選擇”。*War by Land, Sea, and Air, p.148.1945年12月19日杜魯門(mén)提交國(guó)會(huì)的咨文建議設(shè)立國(guó)防部、國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)防部參謀長(zhǎng)，同時(shí)指出：“國(guó)防部的關(guān)鍵崗位應(yīng)由來(lái)自所有軍種的軍官擔(dān)任，以免國(guó)防部的看法為一個(gè)或兩個(gè)軍種所把持”，“至少在新的統(tǒng)一的國(guó)防部形成期間，只要可行和可取，國(guó)防部參謀長(zhǎng)一職由各軍種軍官輪流擔(dān)任是明智的。”*Documents on Establishment and Organization, pp.15, 16.艾森豪威爾先后挑選海軍上將雷德福、空軍上將特文寧、陸軍上將蘭尼茲爾輪流擔(dān)任參聯(lián)會(huì)主席，并表示：“我雖然并不認(rèn)為必須遵守由海陸空三軍輪流擔(dān)任主席這樣一種不成文的諒解，但是我想既然三軍在其他一切方面都是平等待遇，這種輪流也是適當(dāng)?shù)摹！?[美]德懷特·D.艾森豪威爾：《艾森豪威爾回憶錄——白宮歲月(下) 締造和平(1956—1961年)(一)》，285、286頁(yè)，北京，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1977。《1986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》規(guī)定：新設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席，一般情況下，“參聯(lián)會(huì)主席、副主席不能是同一軍種的軍官”；聯(lián)合參謀部由來(lái)自陸軍、海軍和陸戰(zhàn)隊(duì)、空軍三方面人數(shù)大體相等的軍官構(gòu)成。*U.S. Congress Public Law 99-433：Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT, pp.1008-1009. 本法案下文簡(jiǎn)稱(chēng)U.S. Congress Public Law 99-433。

為保證軍種的意見(jiàn)不被總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)壓制，美國(guó)國(guó)會(huì)賦予軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)會(huì)提出建議和到國(guó)會(huì)作證的權(quán)利。《1947年國(guó)家安全法》1949年修正案規(guī)定：“本法不得被解釋為，禁止軍種部長(zhǎng)或參聯(lián)會(huì)成員，在首先報(bào)告國(guó)防部長(zhǎng)后，自愿向國(guó)會(huì)提出他認(rèn)為合適的與國(guó)防部有關(guān)的建議。”*Documents on Establishment and Organization, p.89.曾任陸軍參謀長(zhǎng)的泰勒說(shuō)：“軍種參謀長(zhǎng)一年至少要出席作證一次的國(guó)會(huì)委員會(huì)計(jì)有四個(gè)，即眾議院、參議院的武裝部隊(duì)委員會(huì)和撥款委員會(huì)。通常每年還要為原子能、導(dǎo)彈、兵力、后備隊(duì)、軍事援助計(jì)劃等專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)出席作證。”*Maxwell D. Taylor: The Uncertain Trumpet, Harper & Row,Publishers, New York and Evanston, 1960, p.111.為防止軍種領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)會(huì)提出與總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)不同的意見(jiàn)，1958年4月16日，艾森豪威爾總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的國(guó)防改組議案草案，刪除了現(xiàn)行法律中軍種部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)向國(guó)會(huì)提出建議和到國(guó)會(huì)作證的規(guī)定。對(duì)此，立法期間，不僅眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席卡爾·文森堅(jiān)決反對(duì)，而且海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)伯克在國(guó)會(huì)作證時(shí)也表示反對(duì)。結(jié)果，艾森豪威爾的愿望未能達(dá)成，《1958年國(guó)防改組法》保留了原有規(guī)定。*Documents on Establishment and Organization, pp.187, 199. War by Land, Sea, and Air, pp.283, 287, 292.《1986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》亦然。*U.S. Congress Public Law 99-433, pp.1006, 1036, 1044, 1056.

三、確保文官治軍

文官治軍是美國(guó)建國(guó)以來(lái)始終堅(jiān)持的治軍根本原則和理念，目的在于確保軍隊(duì)成為執(zhí)行政府政策的忠實(shí)工具，防止職業(yè)軍人擅權(quán)乃至發(fā)動(dòng)軍事政變，保證政權(quán)的穩(wěn)定性。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的1783年，一些軍官為討要作戰(zhàn)補(bǔ)助金等原因而發(fā)起的請(qǐng)?jiān)浮⒔Y(jié)社和嘩變等三起事件，促使美國(guó)人早早地就深切體會(huì)到文官治軍的極端重要性。美國(guó)文官治軍的基本特點(diǎn)是，立法部門(mén)(國(guó)會(huì))和行政部門(mén)(總統(tǒng)、國(guó)防部)共同掌握軍事控制權(quán)。1787年制定并沿用至今的美國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)會(huì)有權(quán)宣戰(zhàn)、招募和供養(yǎng)陸海軍、制定統(tǒng)轄和管理陸海軍的規(guī)則；總統(tǒng)為陸海軍總司令。*吳新平、張慶福主編：《美國(guó)法典(憲法行政法卷)》，16、18頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993。二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)防體制改革，自始至終堅(jiān)持文官治軍的理念。

杜魯門(mén)政府時(shí)期的改革就是如此。1945年11月16日，艾森豪威爾(3天后任美國(guó)陸軍參謀長(zhǎng))在參議院軍事委員會(huì)就陸軍“柯林斯計(jì)劃”提出的武裝部隊(duì)體制作證時(shí)說(shuō)：“我不僅相信，這個(gè)體制沒(méi)有傾向于削弱文職人員對(duì)這個(gè)國(guó)家武裝部隊(duì)的控制，而且我還要向你們保證，先生們，只要我在陸軍中發(fā)現(xiàn)有一名軍官，膽敢主張讓我們的傳統(tǒng)和思想發(fā)生這種根本性的改變，那我就要盡我所能，明天就把他從陸軍清除出去。”*War by Land, Sea, and Air, pp.149～151.1945年12月19日杜魯門(mén)提交國(guó)會(huì)關(guān)于建立國(guó)防部的咨文稱(chēng)：“如果總統(tǒng)和國(guó)會(huì)只有一個(gè)內(nèi)閣成員承擔(dān)文官治軍的清晰而主要的責(zé)任，那么，文官治軍(我們民主觀念的根本觀念之一)將得到加強(qiáng)。當(dāng)軍事機(jī)構(gòu)由陸、海兩位文職部長(zhǎng)管理的時(shí)候，每一位部長(zhǎng)對(duì)軍事機(jī)構(gòu)的看法不可避免地是狹隘的。結(jié)果，在文官觀點(diǎn)本應(yīng)起主導(dǎo)作用的許多重大事項(xiàng)上，陸、海兩個(gè)軍種部長(zhǎng)扮演著各自軍種的支持者的角色，除了總統(tǒng)或國(guó)會(huì)，沒(méi)有其他人實(shí)施真正的文官控制。”咨文還提到，二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，由于需要實(shí)施聯(lián)合作戰(zhàn)，需要客觀的軍事建議，參聯(lián)會(huì)的權(quán)力不可避免地?cái)U(kuò)大了。參聯(lián)會(huì)是一個(gè)純粹的軍事機(jī)構(gòu)，從保證對(duì)參聯(lián)會(huì)實(shí)行文官控制來(lái)說(shuō)，美國(guó)也需要在總統(tǒng)之下設(shè)立一位全職的、管理整個(gè)軍事機(jī)構(gòu)的國(guó)防部長(zhǎng)。*Documents on Establishment and Organization, p.13.1945年10月陸軍提出的“柯林斯計(jì)劃”建議設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng)，1945年12月19日杜魯門(mén)提交國(guó)會(huì)的咨文建議設(shè)立國(guó)防部參謀長(zhǎng)，并設(shè)立陸軍、海軍和空軍司令。美國(guó)海軍和國(guó)會(huì)以這將危害文官治軍為由，堅(jiān)決予以反對(duì)。《1947年國(guó)家安全法》沒(méi)有采納陸軍和杜魯門(mén)的建議，其1949年修正案規(guī)定：國(guó)會(huì)的意圖是“規(guī)定對(duì)武裝部隊(duì)實(shí)施有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)，將其置于統(tǒng)一控制之下并組成一支由陸、海、空軍構(gòu)成的高效軍隊(duì)，但不設(shè)立武裝部隊(duì)參謀長(zhǎng)，也不建立武裝部隊(duì)總參謀部”，從而明確禁止了設(shè)立美軍總參謀長(zhǎng)和總參謀部的設(shè)想。*War by Land, Sea, and Air, pp.147-148. Documents on Establishment and Organization, pp.16，86.1958、1986年國(guó)防改革法包含類(lèi)似的條文。

艾森豪威爾政府兩次調(diào)整作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，也包含保證文官治軍的考慮。1948年，第一任國(guó)防部長(zhǎng)福雷斯特爾與參聯(lián)會(huì)達(dá)成的“基韋斯特協(xié)議”規(guī)定：參聯(lián)會(huì)指定其成員擔(dān)任“執(zhí)行代表(executive agent)”，代表參聯(lián)會(huì)指揮作戰(zhàn)司令部。*War by Land, Sea, and Air, p.169.1953年4月30日艾森豪威爾提交國(guó)會(huì)的咨文(后附《1953年第六號(hào)改組計(jì)劃》)提出，為加強(qiáng)文官治軍，將參聯(lián)會(huì)的上述權(quán)力轉(zhuǎn)交國(guó)防部長(zhǎng)，改由國(guó)防部長(zhǎng)指定文職軍種部長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行代表。咨文稱(chēng)：“我們的軍事機(jī)構(gòu)必須建立在我們基本的憲法原則和傳統(tǒng)之上。國(guó)防機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)清晰的、沒(méi)有爭(zhēng)論的文職責(zé)任。這不僅對(duì)于維護(hù)民主制度，而且對(duì)于保持軍事職業(yè)的正直性都至關(guān)重要。涉及軍隊(duì)的基本決定必須由政治上負(fù)責(zé)的文官作出。相反，職業(yè)軍人領(lǐng)導(dǎo)人不能介入政治舞臺(tái)成為黨派政治的犧牲品。為捍衛(wèi)這些原則，我們必須贊同和遵守從總統(tǒng)、通過(guò)國(guó)防部長(zhǎng)和軍種部長(zhǎng)，到國(guó)防部所有部門(mén)的作戰(zhàn)行動(dòng)的清晰的責(zé)任和權(quán)力運(yùn)行方式。”*Documents on Establishment and Organization, p.150.1958年4月3日艾森豪威爾提交國(guó)會(huì)的咨文又提出：按照1953年建立的指揮系統(tǒng)，任何命令都要通過(guò)被指定為執(zhí)行代表的軍種部長(zhǎng)才能到達(dá)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，導(dǎo)致指揮系統(tǒng)繁瑣。指揮系統(tǒng)“每增加一個(gè)層次，都會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)延遲、權(quán)力混亂和責(zé)任分散。如果軍事責(zé)任不明確，文官治軍也就不可靠了。”因此，他提出將軍種部移除指揮系統(tǒng)。*Documents on Establishment and Organization, p.180.

《1986年戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》引言部分闡明立法的7項(xiàng)意圖，其中第一項(xiàng)即為“改組國(guó)防部并強(qiáng)化文官在國(guó)防部的權(quán)力”。法律通過(guò)賦予國(guó)防部長(zhǎng)更加有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防部的權(quán)力，較好地實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)文官治軍的目標(biāo)。參眾兩院達(dá)成的協(xié)商報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“國(guó)防部長(zhǎng)在國(guó)防部?jī)?nèi)任何他本人選擇實(shí)施的事務(wù)上掌握獨(dú)有的、最終的權(quán)力。”*U.S. Congress Public Law 99-433, pp.993. 99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed, p.101.由于40年代統(tǒng)一軍種部為國(guó)防部時(shí)爭(zhēng)論激烈，《1947年國(guó)家安全法》沒(méi)有明確界定國(guó)防部長(zhǎng)與軍種部長(zhǎng)之間的關(guān)系，為軍種部長(zhǎng)保留了相當(dāng)大的獨(dú)立性。1949、1958年的修正案加強(qiáng)了國(guó)防部長(zhǎng)的權(quán)力，但仍未詳細(xì)規(guī)定國(guó)防部長(zhǎng)與軍種部長(zhǎng)之間的關(guān)系。于是，軍種部長(zhǎng)極力主張本位主義立場(chǎng)。1986年法案則第一次明確規(guī)定了軍種部長(zhǎng)對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的各種具體事項(xiàng)。*Victory on the Potomac, p.438. U.S. Congress Public Law 99-433, pp. 1035, 1036, 1056.

四、國(guó)家利益至上

美國(guó)國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革事關(guān)多方利益的調(diào)整，不僅直接涉及國(guó)防部文官與軍方關(guān)系的安排，而且影響行政部門(mén)與立法部門(mén)對(duì)軍事事務(wù)控制權(quán)的分配。因此，在不同時(shí)期，對(duì)不同改革措施，各方從自身利益出發(fā)，自然會(huì)采取支持或反對(duì)的立場(chǎng)。這就要求必須抑制部門(mén)狹隘利益和黨派政治，聲張和維護(hù)國(guó)家利益。

最重要的是抑制軍種狹隘利益。二戰(zhàn)期間，軍種特別是軍種參謀長(zhǎng)的勢(shì)力達(dá)到空前絕后的高度。二戰(zhàn)后，軍種部被降為國(guó)防部的軍事部門(mén)，失去了作戰(zhàn)指揮權(quán)，隨著1986年確立強(qiáng)勢(shì)參聯(lián)會(huì)主席制度，軍種參謀長(zhǎng)地位進(jìn)一步下降。對(duì)此類(lèi)改革措施，軍種部持消極甚至反對(duì)的態(tài)度可想而知。其中，最典型的事例當(dāng)屬海軍部長(zhǎng)福雷斯特爾反對(duì)建立國(guó)防部、1949年“海軍將領(lǐng)造反事件”、海軍部長(zhǎng)萊曼反對(duì)1986年國(guó)防部改組。美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)溫伯格曾說(shuō)：“萊曼秉承海軍傳統(tǒng)，強(qiáng)烈怨恨建立國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳和國(guó)防部的所有觀念。他想要完全的獨(dú)立，直接與國(guó)會(huì)和總統(tǒng)打交道。……從根本上講，最困擾他的是有一個(gè)國(guó)防部位列他和其他軍種部長(zhǎng)之上。”*Victory on the Potomac, p.267.不過(guò)，這并不是說(shuō)所有軍人都抱有狹隘觀念，事實(shí)上，一些至關(guān)重要的改革正是首先由軍方提議才得以啟動(dòng)的。1943年陸軍參謀長(zhǎng)馬歇爾提出建立國(guó)防部的建議，開(kāi)啟了論證建立國(guó)防部的進(jìn)程。1982年3—4月，參聯(lián)會(huì)主席瓊斯、陸軍參謀長(zhǎng)邁耶先后公開(kāi)發(fā)表文章倡議改革，最終促使國(guó)會(huì)制定了1986年國(guó)防部改組法。他們之所以挺身而出，歸根結(jié)底是將國(guó)家利益放在第一位。瓊斯就將自己倡議的參聯(lián)會(huì)改革看做是對(duì)國(guó)家安全的最大貢獻(xiàn)。

總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)能否秉持國(guó)家利益至上觀念，直接影響改革進(jìn)程及其能否沿著正確方向前進(jìn)。在這方面，艾森豪威爾總統(tǒng)樹(shù)立了一個(gè)好榜樣，而溫伯格國(guó)防部長(zhǎng)可謂一個(gè)負(fù)面典型。艾森豪威爾一再告誡軍方領(lǐng)導(dǎo)人樹(shù)立國(guó)家利益至上的觀念，并在高級(jí)將領(lǐng)的任免上貫徹這種觀念。1953年夏天，他更換了參聯(lián)會(huì)所有4名成員，他挑選的參聯(lián)會(huì)新成員都具有全球化的視野，在亞洲和歐洲都有豐富的經(jīng)驗(yàn)，都擔(dān)任過(guò)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令，能夠從全局、聯(lián)合、統(tǒng)一的角度來(lái)思考國(guó)家利益問(wèn)題，使軍種偏見(jiàn)降至最低。*War by Land, Sea, and Air, p.232.1957年11月4日，他對(duì)參聯(lián)會(huì)成員和軍種部長(zhǎng)們說(shuō)：過(guò)份強(qiáng)調(diào)某個(gè)軍種的利益是錯(cuò)誤的，希望國(guó)防機(jī)構(gòu)所有成員首要和最大的忠誠(chéng)是對(duì)國(guó)防部的，也就是對(duì)美利堅(jiān)合眾國(guó)的。他認(rèn)為美國(guó)人民當(dāng)時(shí)相信各軍種更感興趣的是軍種之間的爭(zhēng)斗，而不是抵御外敵。*Victory on the Potomac, pp.349～350.1958年4月3日，艾森豪威爾致國(guó)會(huì)的國(guó)防改組咨文提出了新的高級(jí)將領(lǐng)的任免政策：為強(qiáng)化聯(lián)合，提名晉升中將和上將者，“除了其他條件之外，必須顯示具有客觀地(不帶軍種偏見(jiàn)地)處理對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的事務(wù)的能力。”*Documents on Establishment and Organization, p.186.80年代，里根總統(tǒng)對(duì)改革長(zhǎng)期持觀望態(tài)度，國(guó)防部長(zhǎng)溫伯格、海軍部長(zhǎng)萊曼等人強(qiáng)烈反對(duì)改革。溫伯格反對(duì)改革的重要原因正是部門(mén)利益、個(gè)人利益作怪。他將國(guó)防部改組建議看成是削減國(guó)防開(kāi)支的借口,將改革倡導(dǎo)者揭露國(guó)防部存在的問(wèn)題看作是對(duì)他個(gè)人任職能力的辛辣諷刺和批評(píng)，因此頑固地捂蓋子、護(hù)家丑，一再聲稱(chēng)國(guó)防部運(yùn)轉(zhuǎn)良好，無(wú)須改革，給改革設(shè)置了種種障礙。*Victory on the Potomac, pp.234, 243， 244.

國(guó)會(huì)黨派政治的消極影響同樣值得警惕。美國(guó)國(guó)會(huì)由民主、共和兩黨組成，議員一般任職時(shí)間較長(zhǎng)(有的長(zhǎng)達(dá)幾十年)，總統(tǒng)任職時(shí)間較短，議員由選區(qū)選舉，當(dāng)選與否與總統(tǒng)沒(méi)什么關(guān)系，國(guó)會(huì)敢于質(zhì)疑總統(tǒng)的改革建議，對(duì)改革具有舉足輕重的控制作用。如果兩黨議員秉持國(guó)家利益至上理念，改革就順利；相反，如果議員陷入黨派政治，頑固支持或反對(duì)某個(gè)軍種，甚至在野黨議員對(duì)執(zhí)政黨總統(tǒng)提出的改革建議不分青紅皂白地持反對(duì)立場(chǎng)，改革就困難重重。1947年改革時(shí)，當(dāng)時(shí)共和黨把持的第80屆國(guó)會(huì)參眾兩院出于黨派政治考慮，反對(duì)民主黨總統(tǒng)杜魯門(mén)的政策，是《1947年國(guó)家安全法》確定設(shè)立的國(guó)家軍事機(jī)構(gòu)缺少應(yīng)有權(quán)威的重要原因之一。*Reorganizing the Joint Chiefs of Staff, p.16.1958年改革時(shí)，共和黨總統(tǒng)艾森豪威爾面對(duì)一個(gè)強(qiáng)勁的對(duì)手——任議員長(zhǎng)達(dá)50年的民主黨議員、眾議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席卡爾·文森。卡爾·文森是海軍的堅(jiān)定支持者(后來(lái)美國(guó)海軍將一艘核動(dòng)力航母命名為“卡爾·文森”號(hào))，指責(zé)艾森豪威爾試圖建立“普魯士式的最高統(tǒng)帥部”，“公開(kāi)建議”一位強(qiáng)勢(shì)軍人(參聯(lián)會(huì)主席)來(lái)控制政府。*Victory on the Potomac, pp.126, 28.結(jié)果，1958年國(guó)防改組法將1953年規(guī)定的“參聯(lián)會(huì)主席管理聯(lián)合參謀部及其主任”改為“參聯(lián)會(huì)主席代表參聯(lián)會(huì)管理聯(lián)合參謀部及其主任”*Documents on Establishment and Organization, p.218.，削弱了參聯(lián)會(huì)主席在這一事項(xiàng)上的權(quán)力。而1986年國(guó)會(huì)立場(chǎng)大不相同。參議院武裝部隊(duì)委員會(huì)主席、共和黨議員戈德華特，與少數(shù)黨(民主黨)首席成員納恩一起擔(dān)任“國(guó)防組織特別工作組”聯(lián)合主席，不斷排除黨派政治的干擾，在改革問(wèn)題上真正實(shí)現(xiàn)了兩黨密切合作，促成了改革的成功。*Victory on the Potomac, pp.xi. 227, 299. The Need for Change, p.II.

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[4]99th Congress, 2d Session, House of Representatives, Report 99-824, Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, Conference Report, September 12, 1986, ordered to be printed.

[5]U.S. Congress Public Law 99-433： Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.

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