關于我國軍事學說立法的建言

胡世洪

關于我國軍事學說立法的建言

胡世洪

內容提要：軍事學說立法，對國防和軍隊建設具有指導和規范作用。在和平發展加速推進的時代，我國應進行軍事學說立法，制定符合國情和軍情的軍事學說，為建設世界一流軍隊提供高屋建瓴的法律服務和戰略指導。

國防法制軍事學說軍事立法

作者：胡世洪，西安政治學院軍事法學系副教授，專業技術大校

習近平主席強調指出，科學的軍事理論就是戰斗力，一支強大的軍隊必須有科學理論作指導。這是我們推進軍事理論創新、提高依法治軍理論水平的重要指針。軍事學說，是國家在一定時期內對國防和軍隊建設領域基本問題所持的觀點體系，通常回答國家是否將戰爭作為政治手段、威脅來自何方、可能發生的戰爭性質和目的、武裝力量的性質和任務、如何實施戰爭動員等重大問題。科學的軍事學說，對國防和軍隊建設發揮著巨大的指導和規范作用，日益受到各國重視，有的國家還將其上升為法律。我國進行軍事學說立法非常有必要，可在借鑒他國成功經驗基礎上，立足自身國情和軍情創制一部具有軍事基本法律地位和屬性的軍事學說法。

一、我國軍事學說立法的必要性

我國現有軍事法體系中尚無“軍事學說”的提法，只在憲法和國防法等條文中部分或原則地體現了與之類似的說法。比如，憲法第二十九條：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。”國防法第六條：“保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神圣職責。中華人民共和國公民應當依法履行國防義務。”第八條：“中華人民共和國在對外軍事關系中，維護世界和平，反對侵略擴張行為。”這種將軍事學說分散而原則地體現于多部軍事法中的表述，在一定程度上影響了其指導作用的發揮。為此，進一步將軍事學說豐厚的內涵上升為國家意志，進行軍事學說立法，對處于重要戰略機遇期的我國非常迫切和必要。

一是實現軍民融合、富國強軍重大戰略的需要。正確處理發展與安全、經濟建設與國防建設的關系，是國家建設的重大命題。習主席提出的“軍民融合、富國強軍”重大戰略思想，豐富了國家安全戰略和軍事指導理論，是處理經濟建設與國防建設關系的根本遵循。這一重大戰略，需要通過立法上升為國家意志，成為處理國家經濟建設與國防建設關系的行為準則和規范。而一部涵蓋國家軍事政治原則、軍事戰略原則、軍事經濟原則和軍事技術原則的“軍事學說”，正好提供了實現這一戰略所需要的指導性、權威性和操作性。取得法律屬性和地位的“軍事學說”，必將更好地促進和保證包括“軍民融合、富國強軍”戰略在內的指導思想得以落實。

二是建設鞏固國防和強大軍隊的需要。由于目前我國“軍事學說”散見于相關法律和法規文件中，其調整的軍事社會關系范圍、法律規范操作性等，難以充分滿足建設“鞏固國防和強大軍隊”的需要。通過立法制定獨立、系統且相對具體的“軍事學說”，國防和軍隊建設領域許多基本問題的解決才有法可依、有章可循。比如“誰是我們的朋友，誰是我們的敵人”、哪些是國防和軍事安全領域核心利益，未來國際政治軍事形勢對我國有哪些影響、我國軍事安全領域在未來一個時期內面臨哪些現實和潛在威脅，發展對外軍事關系的基本原則和具體要求是什么等，都是軍事政治原則、軍事戰略原則、軍事經濟原則和軍事技術原則具體規范的內容。“軍事學說”如此豐富的內涵，必須通過頂層立法的集中表述才能滿足多重需求。

三是提升我國負責任大國國際形象的需要。以追求中華民族偉大復興中國夢為目標的我國，正處于歷史上重要的戰略機遇期。在“一超多強”的國際格局下，作為世界最大的發展中國家，我國的和平崛起和戰略拓展正受到越來越多的外部關注和挑戰。發達國家、守成大國、發展中國家、新興國家等等，紛紛對中國這艘世界級巨輪投來各種目光。有的充滿疑慮，有的充滿期盼，有的充滿焦慮，一時間眾說紛紜，猜測頗多。比如，所謂“軍事透明度”問題、所謂“中國威脅論”問題等，時常成為國際上部分媒體或機構曲解我軍事力量發展的話題。雖然我國政府也做了不少解釋工作，如通過國防白皮書向世界公開中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的總體編制和規模等，以期增強國際透明度和信任度，但若能以國家立法的方式將我國“軍事學說”公之于世，用規范性和通識性的“法律語言”闡述現代國家治理的重大問題，對于維護和達成我國的國家利益、提升我國國際形象和地位大有裨益。

二、可資借鑒的外國軍事學說立法經驗

軍事學說，從理論形態轉化為國家意志并成為具有一體遵循效力的法律形態，是世界發達國家和軍事強國在軍事立法領域的普遍做法。比如，美國制定和頒布的階段性軍事學說——《國防戰略》《國家軍事戰略》《軍隊建設聯合構想》等，俄羅斯具有基本軍事法律性質的綜合軍事學說——《俄聯邦軍事學說》，都屬于規范性軍事立法。

以俄羅斯軍事學說立法為例。《俄聯邦軍事學說》在俄羅斯整個軍事法體系中高居母法地位，調整的是國防和軍隊建設領域的基本軍事社會關系。萌芽于沙皇俄國后期，經過前蘇聯時期的發展，到冷戰后當今的俄聯邦軍事學說，歷經多次修訂，與時俱進地反映著該國在國防和軍事領域的基本戰略思想。現行《俄聯邦軍事學說》于2014年12月頒布，主要觀點包括：國際形勢總體趨緩，但國際軍事政治形勢不容樂觀，武力在捍衛國家利益方面的作用顯著提升；俄聯邦面臨的軍事危險和軍事威脅增大，北約與美國是俄主要軍事威脅，應對周邊地區的現實威脅是俄戰備的重點；進一步擴大使用軍事力量的范圍，必要時準備在境外用兵；強調以核武器遏制大規模戰爭，以機動性常備部隊應對局部戰爭和武裝沖突；主張進一步鞏固聯盟關系，以聯手控制獨聯體地區。

作為一部“身居高位”的軍事法，《俄聯邦軍事學說》具有明顯的法律屬性。從立法主體看，具有很高的權威性。軍事學說草案由俄國防部專家組制定，并聽取俄羅斯各聯邦主體、國家杜馬（議會下院）、聯邦委員會（議會上院）、俄羅斯科學院等機構的意見和建議，提交俄羅斯聯邦安全委員會審議通過，最后由總統批準并以總統令向全國頒布施行。由此可見，《俄聯邦軍事學說》由國家最高層級的立法主體制定，與《俄羅斯聯邦憲法》之軍事條款和《俄聯邦國家安全法》一樣，具有在全聯邦范圍內一體遵循的效力，享有“軍事憲法”的崇高地位。從調整范圍看，具有廣泛的適用性。《俄聯邦軍事學說》系統和集中闡述了如何防止戰爭和武裝沖突、各種戰爭和沖突的性質、國家和社會以及公民為保衛俄羅斯聯邦及其盟友的軍事安全如何進行組織和采取行動的主要方針。調整的范圍涵蓋了國防和軍隊建設等各種關系，具有廣泛適用性。由“軍事政治原則”“軍事戰略原則”和“軍事經濟原則”三節構成的主體部分，則是對這些調整范圍的具體化。從規范形式看，具有較強的操作性。《俄聯邦軍事學說》規定了俄羅斯軍事指揮機關由國防部、總參謀部、軍（兵）種司令領率機關、軍區領率機關（戰役—戰略司令部）等部門組成，這些軍事機關都對國家最高軍事統帥——總統負責。學說還用較大篇幅具體規定了各層級軍事指揮機關的職責，表現出比較強的操作性。

三、我國軍事學說的立法設計

我國可在科學借鑒他國立法經驗的基礎上，適時推動立足我國國情和軍情的“軍事學說”立法。

“軍事學說”的形式和名稱。我國“軍事學說”的形式，可類比俄羅斯制定一部綜合性軍事學說，名稱可定為“中華人民共和國軍事學說”。選擇俄羅斯軍事學說為立法參考對象，是因為兩國的立法體系比較接近（都屬于或曾經屬于相同的法系），有關法律制度比較完備；加之我國軍力與其大致相當，國防和軍隊建設（包括軍事立法）情況也相對接近。

“軍事學說”的立法主體和程序。綜合比照俄美兩國的軍事立法主體，我國軍事學說的立法主體應由全國人民代表大會常務委員會擔當。由此既可保證“軍事學說”在法律體系中的高位階性和權威性，也可與憲法的立法主體即全國人民代表大會適當區別。軍事學說草案的具體起草，由中央軍事委員會和國務院負責，吸收相關業界（法律、軍事、經濟、科技等領域）專家參加。草案經中央軍事委員會和國務院擬定后，依照法定程序提請全國人大常務委員會審議，通過后由國家主席以主席令的形式公布，在全國范圍內施行。軍事學說頒布施行后，應保證其穩定性，除國際國內形勢發生重大變化需要即時修改外，一般以5～10年為周期進行修訂。

“軍事學說”的基本結構和主要內容。作為國防和軍隊建設的頂層思想體系，軍事學說必須依據憲法、國防法和其他基本法律的立法精神而制定，不得與之相抵觸。具體內容設置，可借鑒俄美兩國的立法經驗，還可參考我國國防白皮書有關章節。

從立法技術上講，其內容架構大體設想如下：

前言部分：闡明“軍事學說”的立法目的和基本原則等。

軍事政治原則部分：主要解決“朋友和敵人”問題。包括對國際軍事政治形勢的判斷，軍事對抗或合作的戰略選擇，我國國防和軍事力量在國際上的定位，來自國際和國內現實的、潛在的軍事安全威脅，保障軍事安全的主要原則，對聯合國等國際組織的軍事行動的立場等。

軍事戰略原則部分：主要解決如何準備戰爭和進行戰爭的問題。包括對正義戰爭、非正義戰爭的判斷標準，可能發生的戰爭性質和規模，武裝力量的性質、任務、員額及編制（包括常備軍、預備役組織和內衛部隊）、戰爭準備的原則和方式，戰爭方式和手段的選擇（明確核武器等大規模殺傷武器的使用原則），軍事指揮的原則和體系，對武裝沖突法、國際刑事法院等與戰爭有關的國際法和國際司法機構的態度，在國際裁軍和軍控領域的立場等。

軍事經濟原則部分：主要解決國家經濟體系如何保障和服務國防和軍隊建設的問題。包括國防和軍隊建設與國民經濟的關系，國防和軍隊經費的保障、使用和管理，經濟動員的原則和方法，國防和軍隊行為的國家賠償或補償，國際軍事物資和資金的援助和貿易等。

軍事技術原則部分：主要解決如何在科學技術上為國防和軍隊建設服務的問題。包括國防和軍事科技與國家科技發展戰略的關系，技術動員（包括信息動員）的原則，國防和軍事科研與法律（主要是國際法）的關系，研發和生產核、生物、化學、改變自然環境、外太空、網絡空間武器的原則，國際軍事技術的援助、轉讓和交易的原則等。

附則部分：規定“軍事學說”的生效時間、解釋權歸屬等立法技術事項。

（責任編輯：鄭寧）

ISSN1002-4484（2016）07-0056-03

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