地方人大全體會議制度及其完善 *

【當代政治】

地方人大全體會議制度及其完善*

黃 小 鈁

摘要：作為人民代表大會代表集體行權履職的唯一平臺，全體會議在我國人民代表大會制度中具有重要的地位和作用。然而，有關地方人大全體會議的規定還比較簡單，僅涉及全體會議的召開程序、主要內容和基本職責等方面，在其他方面則主要依賴于地方性法規進行規范。正是由于法律規定的不足和全體會議制度自身的不完善，導致全體會議的實際運行與制度規范之間存在一定的差距，影響了地方人大全體會議的質量。基于此，不僅要健全相關法律法規，而且要完善相關制度，為人大代表集體履行職權提供充足的法律依據和堅實的制度保障。

關鍵詞：地方；人民代表大會；全體會議；制度建設

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)11-0011-05

收稿日期：2015-07-28

作者簡介：黃小鈁，男，中共北京市委黨校政治學教研部副教授(北京100044)，中共中央編譯局世界發展戰略研究部博士后流動站研究人員(北京100032)。

提高人民代表大會(以下簡稱人大)代表依法履職能力，鞏固人民代表大會的政治地位，需要充分發揮人民代表大會全體會議(以下簡稱全體會議)的平臺作用，不斷加強全體會議的法規制度體系建設。然而，檢索有關地方人大會議制度研究的學術文獻，大部分成果是泛泛地探討如何改革和完善地方人大會議制度的對策性研究，專門對地方人大全體會議制度進行學理層面的研究尚屬空白。基于此，本文將在梳理有關地方人大全體會議制度的法律規定的基礎上，概括和分析地方人大全體會議制度的主要內容及其運行情況，并針對有關法律規定的缺失及該制度運行過程中存在的問題提出若干對策性建議，以期改進地方人大全體會議的工作。

一、地方人大全體會議的制度規范及其缺失

迄今為止，關于全體會議的規定主要包括三個方面的內容。一是關于罷免案。2004年10月第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修改并通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)規定：被提出罷免的人員有權在主席團會議或者大會全體會議上提出申辯意見，或者書面提出申辯意見；向縣級以上的地方各級人民代表大會提出的罷免案，由主席團交會議審議后，提請全體會議表決；或者由主席團提議，經全體會議決定，組織調查委員會；等等。①2010年3月第十一屆全國人民代表大會第三次會議修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第四十八條也作出類似的規定，即被提出罷免的代表有權在主席團會議和全體會議上提出申辯意見，罷免案經會議審議后，由主席團提請全體會議表決。②二是關于質詢案。《地方組織法》規定：“質詢案由主席團決定交由受質詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。”③三是關于特定問題的調查委員會。《地方組織法》規定：“主席團或者十分之一以上代表書面聯名，可以向本級人民代表大會提議組織關于特定問題的調查委員會，由主席團提請全體會議決定。調查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。”④顯然，這些規定還不夠全面，對全體會議的組織者、主要內容、工作原則等等，都沒有作出規定，不能適應地方人大全體會議制度化的要求。2010年10月，十一屆全國人大常委會第十七次會議修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第八條規定：“代表參加大會全體會議、代表團全體會議、小組會議，審議列入會議議程的各項議案和報告。”⑤這意味著：參加全體會議既是代表的權利也是其義務。

*基金項目：國家社會科學基金青年項目“西方政治代表理論研究及其啟示”(13CZZ011)；北京市哲學社會科學規劃項目“區縣人民代表大會行使法定職權的狀況研究”(08BaKD057)。

令人可喜的是，各省市出臺的人民代表大會議事規則對全體會議作了更細致的規范。概括起來主要有以下幾個方面的內容：一是明確人民代表大會會議舉行時須召開全體會議，并由大會會議主席團第一次會議推選若干主席團成員擔任執行主席主持大會期間各次全體會議。二是明確全體會議的主要內容，包括聽取本級人大常委會工作報告、本級“一府兩院”工作報告、關于列入會議議程的議案或者法規草案的說明、各代表團審議各項工作報告情況、有關報告修改情況的說明以及計劃和預算審查的報告等。三是明確全體會議可以安排代表發言，并規定代表發言的次數及其時間、申請和確認發言的程序、發言的人數及其順序、發言的形式及其內容要求以及對代表發言的免責權等內容。不過，從各地人大議事規則來看，全體會議的發言制度并非是硬性要求，大部分都是規定主席團根據需要或代表意見進行，因而該規定并沒有得到完全落實。四是明確全體會議設立旁聽席，并規定旁聽的申請條件、程序、范圍、權利和義務等。五是明確全體會議表決通過的內容及其程序、表決的原則及其形式、對表決權的保障等。其中，表決通過的內容包括關于工作報告和有關議案的決議草案、關于國民經濟和社會發展計劃的決議草案、關于財政預算及預算執行情況的決議草案、列入會議議程的議案或法規案、罷免案、會議會期的縮短或延長、調查委員會組成人員、專門委員會組成人員等；表決的程序是經由大會審議后再由主席團提請全體會議表決通過；表決通過的原則是全體代表的過半數；表決通過的方式包括投票、按表決器、舉手或其他，由主席團決定；代表的表決權不受法律追究。六是明確全體會議決定的內容及程序。包括在大會審議中發現有重大問題的議案、辭職請求、部分人員的罷免案、組織關于特定問題的調查委員會、舉行秘密會議等，均由大會會議主席團提請大會全體會議作出決定。七是明確全體會議的選舉程序和規則。包括正式候選人在選舉前須與代表見面；選舉可以實行預選；選舉實行無記名投票，并設秘密寫票處；選舉結果當場公布；等等。

總體看來，雖然現行法律法規對全體會議作了許多規定，但還存在一些缺憾。一是對全體會議的性質及其地位缺乏明確規定。雖然對全體會議的各項職權及其行使程序作出規范，但對全體會議自身的相關內容，包括全體會議的組織結構、運行程序以及同其他會議形式的關系等方面的規定，基本上還是空白，造成全體會議的一些職權難以落到實處。二是對全體會議的代表及列席人員的缺席缺乏監督措施。依照法律規定，出席人民代表大會會議是代表的一項權利和義務，代表若無故缺席兩次本級人民代表大會會議，其代表資格將終止。但從實際情況來看，由于全體會議主要是一些程序性的內容，使得一些代表對全體會議缺乏足夠的重視，因而缺席現象較為普遍。而對于那些缺席的代表和列席人員，大部分地方人大的做法只是作內部統計，僅有少數地方將缺席的名單經由媒體公之于眾，使得對代表的監督缺乏足夠的力度和強度，影響了全體會議的權威性和公信力。三是對全體會議的時間和次數缺乏具體的要求，影響了全體會議的成效。

二、地方人大全體會議的基本內容及其運行狀況

1.全體會議的工作任務

全體會議作為地方國家權力機關履行法定職權的組織載體，擔負著重要的工作任務。一般而言，地方人大舉行的常規年會的各次全體會議的工作任務主要包括三項內容：一是聽取本級人大常委會、“一府兩院”的工作報告以及關于議案審查情況的工作報告；審查本級人民政府關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、關于本級人民政府財政預算及預算執行情況的報告。二是表決通過各項工作報告決議。三是組織代表大會發言。其中，前兩項屬于“必選項目”或者說“常規選項”；“組織大會發言”則是一個“可選項目”。雖然地方人大出臺的議事規則規定可以組織代表大會發言，但在實踐中，卻鮮有縣級以上人民代表大會舉行會議時組織代表在全體會議上進行發言的做法，反而是一些基層人大作了大膽地探索和實踐。“自1984年海淀區八屆人大三次會議起，代表大會發言成為海淀區人代會的一項會議制度。大會每次專門安排半天時間給代表在大會上發言，發言的代表由代表自愿報名經各代表團推選產生，原則上每個團推薦2名，代表也可以直接向大會自愿報名發言,一般發言總人數在25人左右，發言時間規定每人6—8分鐘。發言代表都準備詳細的書面材料，就各自關心的問題自選題目在大會上發表意見和建議。”⑥若在換屆選舉年，全體會議的工作任務還包括：表決通過選舉辦法、總監票人、副總監票人和監票人名單；投票選舉產生本級人大常委會的組成人員、本級人民政府領導人員、本級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長、上一級人民代表大會代表；表決通過本級人大專門委員會組成人員的人選；確認投票選舉的結果；新當選的本級人大常委會主任、本級人民政府領導成員、本級人民法院院長和人民檢察院檢察長與代表見面；等等。

2.全體會議的基本功能

全體會議作為人大代表集體行使職權的最主要場所，其功能主要表現為以下幾個方面：一是信息交流與溝通功能。“知情知政權”是代表的一項法定權利，是其依法有效履行職權的基礎。除了通過調研、座談、視察及執法檢查等方式獲得信息之外，代表出席全體會議并聽取各項工作報告也是一條重要渠道。期間，既可以了解本級人大常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院過去一年所取得的成就和存在的不足等基本工作情況，也可以知曉這些機關未來一年的工作目標和任務，以便安排好各項工作。二是監督功能。表現在兩個方面：一方面是人大代表的監督，即通過聽取和審議各項工作報告，并在表決各項報告決議的過程中投贊成票、反對票或棄權票，代表可以對本級人大常委會、“一府兩院”的工作進行監督。另一方面是列席和旁聽人員對地方國家權力機關及其組成人員的監督，即通過列席和旁聽全體會議，既可以了解人大通過的法規和作出的決定、決議，也可以知悉人大代表的出勤情況，并對其履職情況進行監督。三是政治參與功能。人大制度是公民有序政治參與的制度保障和根本途徑。全體會議作為人大制度的重要組成部分，是地方國家權力機關依法決定本行政區域內各方面工作中重大事項的主要場所，影響到本行政區域內的每一個公民。旁聽或列席全體會議，可以直接了解地方國家權力機關通過的法規和作出的決定、決議，然后在實際工作生活中貫徹和實施，這個過程實際上就是公民有序政治參與的表現。四是人大制度知識傳播功能。全體會議是宣傳人民代表大會制度的重要窗口，是列席及旁聽人員學習、認識和了解人大制度的重要場所。通過旁聽和列席全體會議，可以直接觀察到人大代表的履職行為和人大制度的運行過程，包括討論、投票、計票和唱票等程序，切身感受到人大制度的政治地位和作用，增強民主法治意識。

3.全體會議的出席率

參加本級人民代表大會既是代表享有的一項法定權利也是其應盡的一項法定義務，是衡量人大代表履職能力的一項重要標準。雖然現行法律對此作出了明確要求，但從實際情況來看，代表出席率不高卻是不爭的事實，這不僅影響地方人代會的會議質量，還有損地方國家權力機關的政治地位和形象。目前，《地方組織法》《代表法》等法律均未規定地方人大舉行會議時須多少位代表出席才能舉行，反倒是大部分省級人大制定的人民代表大會議事規則都要求：只有2/3以上的代表出席，本級人民代表大會會議始得舉行。也就是說，地方人大舉行會議時至少需要有66.7%的代表出席，否則會議便是無效的。據此而言，地方人大舉行會議時的代表出席率基本上能夠達到這個規定。但是，如果僅滿足于70%左右的代表出席會議，這顯然與地方人大作為地方國家權力機關的地位是不相符的。基于人大代表的兼職性，人大代表的出席率很難達到100%，但至少應該達到90%以上，這樣才能充分體現和發揮地方人大的地位和作用。以北京市海淀區第十四屆人大為例，前后舉行了25次全體會議，由于第二次會議的3次全體會議出席率沒有查到，因此，從已查到的22次全體會議中進行統計可知，有6次全體會議的代表出席率達到90%以上，約占全體會議次數的27.2%，最高的一次有410名代表出席，出席率達到99.5%；⑦有8次全體會議的代表出席率在80%—90%之間，約占全體會議次數的36.4%；還有8次全體會議的代表出席率在70%—80%之間，約占全體會議次數的36.4%，最低的一次全體會議只有298名代表出席，出席率為72.3%。⑧

4.全體會議的次數和時間

地方人大在每次人代會會議期間具體需要召開幾次全體會議以及安排多少時間，主要取決于每次人代會會議的工作安排。一般而言，每屆人大第一次會議的全體會議的次數和時間會比較多，因為第一次會議涉及到換屆選舉事項，而其他幾次會議作為常規的年度例會，期間全體會議的次數和時間相對較少，主要事項就是聽取“一府兩院”工作報告。從具體實踐來看，全國各地的情況不一。例如，北京市海淀區第十四屆人大第一次至第六次會議期間，共召開了25次全體會議，用時57.5小時。其中，第一次會議安排了5次全體會議，用時13小時，這是全體會議次數和時間最多的一次；⑨第二次會議安排了3次全體會議，用時3.5小時，是全體會議次數和時間最少的一次會議。⑩同全國其他省份的區縣人大相比，北京海淀區人大所安排的全體會議的次數和時間相對比較多，主要是因為每次會議都要舉行一次大會發言——這被譽為海淀區人大“老五篇”中的“第一篇”。

三、改進地方人大全體會議工作的思考與建議

1.健全代表請假制度

《代表法》第七條規定：“代表應當按時出席本級人民代表大會會議。代表因健康等特殊原因不能出席會議的，應當按照規定請假。”但是，代表應當按照哪些規定請假，法律沒有作出明確規定。雖然一些地方人大出臺的《代表法》實施辦法或人民代表大會議事規則等地方性法規細化了代表請假的程序，但對代表缺席原因的規定，即“因健康等特殊原因不能出席會議”，與《代表法》的相關規定一樣，并沒有詳細列舉可以請假的事由。可見，人大代表除非因病需要請假，其他公務活動一律不得作為請假的理由。因此，為規范代表請假程序，明確代表請假事由，可以考慮出臺一部人民代表大會會議請假制度。一是規定包括出席大會全體會議和代表團全體會議在內的人民代表大會會議是人大代表的一項法定權利和義務，列席包括大會全體會議和代表團全體會議在內的人民代表大會會議也是法定列席人員的一項法定權利和義務。二是規定會議舉行前代表和列席人員請假缺席人民代表大會會議的程序，包括請假的時間要求、請假的主體、請假的形式、請假事由的審核、請假的批準等內容。三是規定會議期間代表和列席人員請假缺席人民代表大會會議的程序，并明確規定代表團團長和副團長原則上不得請假。四是規定對請假未獲批準的處罰措施，如未經批準缺席的按曠會處理。

2.完善對缺席代表的通報制度

“按時出席人民代表大會會議”既是人大代表的一項法定權利，也是人大代表應盡的一項義務。原選區選民或者原選舉單位有權知道自己選舉的人大代表是否出席了人民代表大會。因為無故缺席人民代表大會會議，不僅僅是對其個人代表權利的放棄，更重要的是對人民當家作主權利的漠視，辜負了原選區選民或者原選舉單位的期望和信任。《代表法》曾規定“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”代表，其代表資格終止。但對于未經批準一次不出席本級人大會議的代表如何處理，法律沒有進行規定。眾所周知，人民代表大會每屆任期五年，代表一屆任期須參加五次本級人大會議，如果無故缺席一次，也就意味著代表有25%的時間沒有履職。因此，對于缺席的人大代表，一方面，必須對缺席代表的具體人數及其姓名、缺席的原因(因公、因私、因病或其他原因)以及所屬代表團通過官方媒體和人大網站向全社會進行通報，尤其是要向代表所屬的原選區選民或者原選舉單位以及代表工作單位進行通報；另一方面，應進一步細化對無故缺席代表的監督和懲罰措施，如要求其向本級人民代表大會主席團、原選區選民或者原選舉單位作出書面檢查說明。

3.建立和落實全體會議代表發言制度

《地方組織法》和《代表法》均規定，代表在人民代表大會各種會議上的發言不受法律追究，這自然包括在全體會議上的發言。除此之外，這些法律沒有涉及代表發言制度的其他內容，包括是否組織全體會議代表發言也沒有明確要求。當然，絕大部分地方人大在制定本級人民代表大會議事規則時都仿照了全國人大議事規則的規定，對代表在全體會議上發言的次數及各次時間、發言的形式及內容要求、發言的申請及確定程序等內容進行了細化。實踐證明，組織和安排代表在全體會議上發言，不僅有助于促進代表們的交流與溝通，提高審議質量和深度，還可以節省會議時間和減輕會務工作人員的負擔。基于此，首先，要在《地方組織法》中明確規定全體會議可以組織代表發言，包括代表發言的次數及其時間、發言的形式和發言的程序等內容。其次，在不壓縮人大代表規模的前提下，可以適度增加1—2次全體會議，專門組織代表在全體會議上就審議的各項工作報告作發言。最后，在現行人民代表大會全體會議次數不變的前提下，調整全體會議的內容，即提前把各項工作報告印發給人大代表，讓他們進行研究或到選民中征求意見，然后在大會正式舉行之后，組織代表在全體會議上圍繞各項工作報告作發言。

4.改進全體會議的旁聽制度

旁聽是公民有序參與政治生活的一種渠道。然而，《地方組織法》并未對地方人民代表大會舉行會議時是否設立旁聽席作出明確要求，由此造成各地人大對旁聽制度的規定不盡相同。其中，廣東省是唯一對公民旁聽制度進行了細化的省份，而其他省級人大都是規定根據需要全體會議可以設立旁聽席。不同的是：甘肅、上海等地規定旁聽辦法由本級人大常委會另行規定；貴州、西藏等地規定旁聽辦法由大會秘書處制定。筆者從中國法律法規數據系統中檢索獲知，截至目前，我國省級人大中僅安徽省人大出臺了人大及其常委會會議旁聽辦法，另外有部分省份實施了公民旁聽省級人大常委會會議辦法。也就是說，雖然各省的人大議事規則規定了全體會議可以設立旁聽席并另行制定旁聽辦法，但是，絕大多數省份并沒有落實這一條款的內容。在實踐中，一些地方人大在召開人代會會議前會通過媒體發布關于公民旁聽人代會會議的公告，但實際效果并不明顯。因此，當務之急是制定一部公民旁聽人民代表大會會議的地方性法規，其中，需要對公民的旁聽資格和條件、公民旁聽的人數及范圍、公民申請旁聽的程序、旁聽公民的權利和義務、批準公民旁聽的主體等基本內容作出規定，為公民旁聽人民代表大會會議提供具體明確的法律依據。

5.探索建立全體會議辯論制度

辯論制度是西方議會制度的重要組成部分，“一切議會制(這里指的是與社團代表或等級制相對立的現代議會)的特點在于，立法來自意見沖突(而非來自利益之爭)。辯論需要以共同信念為前提，需要有被人說服的意愿，需要獨立于黨派關系和擺脫私利。”我國各級人大全體會議的工作任務主要是代表聽取各項工作報告，然后由各個代表團分散進行審議，在審議的過程中，偶爾也有一些爭論，但這和辯論是兩回事。雖然地方人大出臺的議事規則都規定全體會議可以有代表發言，但發言同樣不同于辯論，且這一條款在實踐中基本上形同虛設。國外議會實踐證明：議員辯論能夠充分發現和糾正法律草案或政府政策的缺點和弊端，提高法律的科學性與合理性，使制定的法律更加完備和出臺的政策更加切合實際。對此，周恩來曾明確表示：“將來在大會上也可以辯論。就是說，人民代表提出的意見，政府要出來回答。回答對了，人民滿意；不對，就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學，那是剝削階級專政的制度，但是，西方議會的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同方面發現問題。換句話說，就是允許唱‘對臺戲’，當然這是社會主義的‘戲’。我們共產黨人相信真理越辯越清楚。我們共產黨人要有勇氣面對真實，面對錯誤，有錯誤就不怕揭露，就勇于承認和改正。”雖然周恩來談的“辯論制度”類似于質詢制度，而不是西方議會中的辯論制度，但是，西方議會辯論制度中的一些做法還是可以借鑒的。然而，我國的人大制度盡管已經運行了60多年，但基本沒有代表辯論的實踐，甚至連代表質詢也很少。不過，從實踐來看，實行人大代表辯論不僅有助于代表們對議題開展深度審議，而且有助于充分發揚民主。因此，建立人大代表辯論制度不僅可行，而且很有必要。

注釋

①③④《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，《人民日報》2004年11月10日。②《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，《人民日報》2010年3月15日。⑤《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，《人民日報》2010年11月2日。⑥王維國：《“廣東人大現象”與“海淀人大現象”比較》，《人大研究》2006年第5期。⑦⑨海淀區人民代表大會常務委員會：《海淀區第十四屆人代會第一次會議文件匯編》，內部資料，2006年，第314、300—308頁。⑧海淀區人民代表大會常務委員會：《海淀區第十四屆人代會第三次會議文件匯編》，內部資料，2008年，第193頁。⑩海淀區人民代表大會常務委員會：《海淀區第十四屆人代會第二次會議文件匯編》，內部資料，2007年，第46—49頁。[德]卡爾·施米特：《政治的浪漫派》，馮克利、劉鋒譯，上海人民出版社，2004年，第162頁。《周恩來選集》(下)，人民出版社，1984年，第208頁。

責任編輯：浩淼南武