個(gè)稅改革要考慮更大范圍的公平

賀斌

最近，個(gè)稅改革再次成為輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。《中國新聞周刊》了解到，目前，個(gè)人所得稅改革正在研究部署之中。

一位財(cái)政部人士向《中國新聞周刊》透露，營改增全面擴(kuò)圍完成后，下一個(gè)稅改目標(biāo)就是個(gè)人所得稅改革，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅制度將是此次改革方向。近期，財(cái)政部已就個(gè)稅改革問題召開數(shù)次研討會(huì)，一些具體細(xì)節(jié)尚在探討之中。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員張斌曾應(yīng)邀參加過相關(guān)研討會(huì)。他在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，稅制改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)有大的視野，不能僅僅考慮個(gè)別稅種的減稅，而是要兼顧更大范圍的公平。

應(yīng)提高個(gè)稅比重

中國新聞周刊：在2014年6月30日中共中央政治局發(fā)布的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中，個(gè)人所得稅改革在需要改革的6個(gè)稅種中排在最后，現(xiàn)在卻成為繼營改增之后，最為緊迫的一項(xiàng)稅制改革，為什么會(huì)有這樣的變化？

張斌：中共十八屆三中全會(huì)在稅制改革方面提出了6項(xiàng)稅種的改革要求，涉及增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅。按照《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的要求，這些稅種的改革任務(wù)都要在2020年前完成。

其中，增值稅在“營改增”任務(wù)完成后，還要優(yōu)化增值稅稅率，減并稅率檔次，適時(shí)完成立法。消費(fèi)稅的改革包括調(diào)整征收范圍、征收部分稅目的征收環(huán)節(jié)和稅率。今年2月1日起，電池、涂料已列入了消費(fèi)稅的征收范圍;資源稅從價(jià)計(jì)征和清費(fèi)立稅的改革已擴(kuò)大至煤炭，未來會(huì)繼續(xù)推進(jìn);《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》已經(jīng)公布;對房地產(chǎn)稅改革的要求是“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，也就是說，房地稅改革要立法先行，要通過立法過程充分的討論，努力達(dá)成各方的最大共識，而這是需要較長時(shí)間的。

我認(rèn)為，個(gè)人所得稅改革在本輪稅制改革中占有非常重要的地位。中共十八屆三中全會(huì)對稅制改革提出的一個(gè)明確要求是“逐步提高直接稅的比重”。為什么要提高直接稅的比重？其目的是緩解整體稅制的“累退性”，也就是提高稅收調(diào)節(jié)收入分配的力度，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)更為公平合理的分配。

中國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅的比重偏高。流轉(zhuǎn)稅的比重高意味著消費(fèi)的稅負(fù)重，由于邊際消費(fèi)傾向遞減，也就是收入低的群體消費(fèi)的比重高，收入高的群體消費(fèi)的比重低，因此流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)分配往往是累退的，也就是收入低的稅負(fù)重，收入高的稅負(fù)輕。而要改變這種稅負(fù)分配的狀況，最重要的是按收入的高低征稅，而其中最重要的稅種就是個(gè)人所得稅。

在OECD（經(jīng)合組織）國家中，個(gè)人所得稅約占稅收收入的1/3，而中國個(gè)人所得稅的占比僅6%左右。在中國已經(jīng)步入中高收入，而且收入分配差距較大的情況下，個(gè)人所得稅未來改革的目標(biāo)是逐步提高個(gè)人所得稅的規(guī)模和比重，使其在調(diào)節(jié)收入分配方面應(yīng)發(fā)揮更大的作用。

因此，中共十八屆五中全會(huì)在“十三五”規(guī)劃建議中，就明確提出縮小收入差距、加快建立綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的要求。而且伴隨著“營改增”改革的繼續(xù)推進(jìn)和流轉(zhuǎn)稅比重的下降，在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下，提高個(gè)人所得稅的比重也是實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要路徑。

中國新聞周刊：這次個(gè)稅改革的方向是建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，在你看來，確定這一方向的背景是什么？

張斌：“建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”這一改革目標(biāo)，早在上世紀(jì)90年代中期的“九五”計(jì)劃中就已提出。此后，在“十五”“十一五”“十二五”規(guī)劃（計(jì)劃）中也有提出，盡管表述不同，但都明確個(gè)人所得稅改革的方向是推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合。

現(xiàn)行分類稅制各種來源的收入是分類征收，以源泉扣繳為主，無論是工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得，還是股息、利息、紅利所得，大部分所得項(xiàng)目都是由支付單位代扣代繳的，我們拿到的通常都是稅后收入。

分類稅制的最大特征是“認(rèn)錢不認(rèn)人”，由于無法將多種來源的收入按個(gè)人或家庭進(jìn)行歸集，而高收入者的收入來源往往又是多元化的，因此相對于綜合與分類相結(jié)合的稅制，這種稅制模式盡管征收成本相對較低，但難以按照個(gè)人或家庭一個(gè)納稅年度的總收入征稅，因此稅負(fù)的分配不公平。

中國新聞周刊：在你看來，什么樣的收入應(yīng)納入綜合的范圍？

張斌：目前學(xué)術(shù)界有多個(gè)不同的方案，按照納入的收入項(xiàng)目的多少，可以分為大口徑、中口徑、小口徑等，不同的口徑下還有多個(gè)具體方案可以選擇。從研究的角度看，什么樣收入項(xiàng)目納入綜合范圍，有三個(gè)需要考慮的因素：

稅制改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)有大的視野，不能僅僅考慮個(gè)別稅種的減稅，而是要兼顧更大范圍的公平。圖/CFP

一是將勞動(dòng)所得與資本所得分開，把勞動(dòng)所得合并在一起征收，資本所得按比例稅率分類征收，這被稱為“二元稅制”。按照這一思路，工資薪金收入、勞務(wù)所得、稿酬所得等收入項(xiàng)目是勞動(dòng)所得，資本所得項(xiàng)目仍按比例稅率分類征收。個(gè)人所得稅“二元稅制”的背景主要是經(jīng)濟(jì)全球化下資本流動(dòng)比勞動(dòng)力流動(dòng)更為容易，在某種意義上是鼓勵(lì)投資和國際稅收競爭壓力下的產(chǎn)物。但是，由于高收入群體的資本所得相對較多，因此“二元稅制”框架在某種程度上弱化了個(gè)人所得稅收入調(diào)節(jié)的力度。這實(shí)際上體現(xiàn)了主權(quán)國家調(diào)節(jié)國內(nèi)收入分配與國際資本流動(dòng)下稅收競爭的矛盾。

二是從收入性質(zhì)看，將持續(xù)性收入，包括勞動(dòng)所得和股息、紅利、利息所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得等持續(xù)性、經(jīng)常性收入納入綜合范圍，而對于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，尤其是長期持有財(cái)產(chǎn)的資本利得分類征收。

三是要考慮納入綜合范圍收入項(xiàng)目的征收和遵從成本。納入綜合范圍的收入項(xiàng)目越多，相對而言稅負(fù)分配的越公平，但同時(shí)征收成本和納稅人自行申報(bào)的成本也就相對較高。尤其在配套條件難以一步到位的情況下，征管和遵從成本也是稅制設(shè)計(jì)時(shí)要考慮的重要因素。

應(yīng)全面考慮個(gè)稅公平

中國新聞周刊：在綜合與分類相結(jié)合的稅制中，還有哪些需要注意的問題？

張斌：我認(rèn)為綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革要考慮幾個(gè)方面的問題：一是剛才提到的哪些收入項(xiàng)目要納入綜合計(jì)征的范圍，這需要進(jìn)一步的研究測算和論證。二是實(shí)行綜合與分類相結(jié)合后，是否要引入以家庭為單位征收。三是要不要引入差別扣除，引入哪些差別扣除項(xiàng)目，先引入哪些，后引入哪些。比如撫養(yǎng)扣除、贍養(yǎng)扣除、一定額度內(nèi)的房貸利息和房租能否抵扣等。同時(shí)還要測算扣除的方式，是稅基扣除還是稅額扣除。

此外，綜合計(jì)征的超額累進(jìn)稅率表如何設(shè)計(jì)？這涉及到未來匯算清繳，申請退稅和補(bǔ)稅的人數(shù)和金額。還有征管條件和各項(xiàng)配套措施，如綜合計(jì)征的信息系統(tǒng)如何建立，國家稅務(wù)局還是地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)綜合計(jì)征，退補(bǔ)稅款的中央和地方負(fù)擔(dān)方式等問題等等。

中國新聞周刊：十八屆五中全會(huì)提出全面放開二孩，因此有人提出個(gè)人所得稅應(yīng)考慮家庭的差異化負(fù)擔(dān)，建議以家庭為單位征收，你怎么看？

張斌：就稅制本身的設(shè)計(jì)而言，差別扣除首先是殘疾人扣除、撫養(yǎng)扣除、贍養(yǎng)扣除。其中，在全面放開二孩的背景下，撫養(yǎng)扣除是大家普遍關(guān)注的，畢竟養(yǎng)孩子要承擔(dān)較高的費(fèi)用，有孩子和沒孩子生活成本不一樣。但是，在中國現(xiàn)階段設(shè)計(jì)差別扣除方案時(shí)，要充分考慮中國個(gè)人所得稅的定位，由于個(gè)人所得稅的繳納人數(shù)相對較少，因此要考慮財(cái)政支出政策和個(gè)人所得稅制的協(xié)調(diào)配合，如對有撫養(yǎng)義務(wù)的個(gè)人和家庭給予統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼，就要比對達(dá)到費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人所得稅納稅人實(shí)施撫養(yǎng)扣除更為公平。

是否允許納稅人選擇以家庭為單位征收，還要考慮信息和征管成本以及這一政策對勞動(dòng)供給的影響等因素。

中國新聞周刊：那么，個(gè)人所得稅改革應(yīng)該如何體現(xiàn)公平？

張斌：我認(rèn)為，稅負(fù)公平不僅僅是現(xiàn)行繳納個(gè)稅的兩三千萬納稅人的公平，而是包括所有稅負(fù)在內(nèi)的所有納稅人的公平。

個(gè)人所得稅是美國等發(fā)達(dá)國家的第一大稅種。大部分人都要繳，征收范圍很廣。因此，個(gè)稅公平在很大程度上體現(xiàn)了稅制總體的公平。但中國目前的個(gè)人所得稅的比重僅在6%左右。

個(gè)人所得稅的定位差異也使個(gè)稅稅制的方案設(shè)計(jì)也應(yīng)有所差異。如在美國大部分人要繳納個(gè)稅，如果進(jìn)行差異扣除并配合以對低收入階層的財(cái)政補(bǔ)貼，就能基本涵蓋所有應(yīng)享受補(bǔ)貼的人群;但目前中國的個(gè)稅覆蓋面較窄，差異扣除的受益范圍較小，因此還要充分考慮普惠制的財(cái)政補(bǔ)貼政策來實(shí)現(xiàn)撫養(yǎng)扣除的目標(biāo)。

在這個(gè)意義上，中國現(xiàn)階段稅制改革促進(jìn)公平的政策效果，應(yīng)充分考慮稅制結(jié)構(gòu)整體的優(yōu)化以及財(cái)政支出政策等綜合因素。

此外，中國現(xiàn)階段的個(gè)稅改革方案還需要充分考慮征管條件、尤其是信息共享和自然人納稅人等級等征管配套措施，努力實(shí)現(xiàn)公平的同時(shí)，還要兼顧方案的可操作性和征管及遵從成本。