行政法治化：政府治理現(xiàn)代化的路徑走向

[摘 要]伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程帶來的強大沖擊，我國傳統(tǒng)的政府管理體制面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，雖則法治思維為政府治理現(xiàn)代化提供了有效的路徑走向，但就實然治理層面言之，制度設(shè)計的定位偏失、行政主體及其客體的法治觀念淡薄以及電子政務(wù)技術(shù)的相對滯后影響了行政法治化的進(jìn)程。為了更好地消解這些阻礙因素，應(yīng)當(dāng)從培育法治觀念、促進(jìn)政務(wù)信息公開、規(guī)范內(nèi)外部監(jiān)督法治化、強化績效考評法治化等方面加以強化。

[關(guān)鍵詞]行政法治化；政府治理現(xiàn)代化；權(quán)力規(guī)范

[中圖分類號]D920 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）11 — 0046 — 03

現(xiàn)代化進(jìn)程中的全球化、民主化、信息化和法治化所帶來的社會方方面面的快速革新，直接向以傳統(tǒng)官僚制為基礎(chǔ)的科層制提出了重大挑戰(zhàn)，政府管理理念與運行方式進(jìn)入到一個有異于傳統(tǒng)官僚制的現(xiàn)代化階段。“政府治理現(xiàn)代化”順應(yīng)了當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型大背景下的政府管理改革的新要求，十八屆四中全會首次專題討論全面實現(xiàn)“依法治國”的重大問題，通過法的思維來治理我國現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)成為當(dāng)前重要的現(xiàn)實議題。

一、政府治理現(xiàn)代化與行政法治化的演進(jìn)概述

從詞源的角度看，“現(xiàn)代化”一詞最早出現(xiàn)在西方18世紀(jì)下半葉，包括兩層涵義：一是實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，二是達(dá)到現(xiàn)代化的狀態(tài)。西方學(xué)者關(guān)于“現(xiàn)代化”一詞的釋義的理論，主要包括經(jīng)典現(xiàn)代化理論、后現(xiàn)代化理論和生態(tài)現(xiàn)代化理論〔1〕。我國關(guān)于“現(xiàn)代化”一詞的界定主要依據(jù)社會歷史發(fā)展階段來劃分，即1919年以來為現(xiàn)代歷史，這是我國“現(xiàn)代化”一詞的起點。自此關(guān)于“現(xiàn)代化”一詞內(nèi)涵的爭論不斷，從最初的將“現(xiàn)代化”等同于“西化”逐漸演變?yōu)榻▏跗谕凇肮I(yè)化”，改革開放以后，我國學(xué)者賦予了“現(xiàn)代化”一詞新的內(nèi)涵，即“現(xiàn)代化”是以“人本”為核心基礎(chǔ)的，包括社會政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)的不斷革新的總稱。縱觀我國對“現(xiàn)代化”一詞的認(rèn)知演變，可以將政府治理的取向概括為管制主義取向、管理主義取向和法治主義取向。管制主義取向適應(yīng)于計劃經(jīng)濟(jì)的要求，將社會主義的集中力量辦大事的效用發(fā)揮到最大化，但是一定程度上壓抑了個體的積極性，進(jìn)而阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展；為了克服這種弊端，逐步建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，社會生產(chǎn)力得到進(jìn)一步發(fā)揮，但是這種“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題日益突出，社會公平問題未能得到有效解決，政府公信力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；社會的公平必須依靠法治的思維來規(guī)約，法律所蘊含的公平、正義的價值成為建設(shè)法治政府的動力來源。三種取向是中國共產(chǎn)黨治國理政的思想結(jié)晶，三者的內(nèi)在轉(zhuǎn)換邏輯反映了我國行政管理實踐的深化。據(jù)此，筆者分析認(rèn)為政府治理現(xiàn)代化就是政府行政系統(tǒng)在認(rèn)知、過程、體制和方法技術(shù)不斷改革以適應(yīng)社會各系統(tǒng)現(xiàn)實需要的動態(tài)契合過程的總和。從劃分維度來看，可以劃分為制度、人員和技術(shù)三個層面〔2〕；從結(jié)構(gòu)構(gòu)成可以分為政府治理體系現(xiàn)代化和政府治理能力現(xiàn)代化兩方面；從層面角度可以劃分為政府內(nèi)部治理革新、政府宏觀調(diào)控市場和政府有效管理社會；從國家與政府的關(guān)系來看，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)依賴于政府治理體系現(xiàn)代化的優(yōu)化和政府治理能力的提高，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，二者間的互動最終制約著我國社會主義現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

古希臘先哲亞里士多德在《政治學(xué)》中闡述法治包括恪守業(yè)已頒布的法律和必須制定良法兩個方面〔3〕。行政法治在我國的發(fā)展歷程經(jīng)歷了漫長過程，1978年以前，政府系統(tǒng)既是行政法的創(chuàng)制者又是行政法的執(zhí)行者〔4〕，直到1999年我國憲法第三修正案明確規(guī)定“我國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”行政法治的制度層面認(rèn)知實踐才發(fā)生了質(zhì)的飛躍。我國的行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法相繼出臺，憲法框架下系列行政系統(tǒng)法律初步形成又將我國的法治進(jìn)程又推向前一步。行政法治化，就是以法的思維方式來約束政府的權(quán)力，規(guī)范政府的職能行為。“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為”成為政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的新的認(rèn)知。政府治理現(xiàn)代化強調(diào)政府順應(yīng)現(xiàn)代化的大背景下，重新調(diào)整政府治理市場、管理社會的格局嬗變，追求的終極價值是公平正義，行政法治化正是這一價值的體現(xiàn)，法治本身的內(nèi)在價值契合了這一要求，因此行政法治化是政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇。

二、政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的困境分析

關(guān)于政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的困境探討，不同的學(xué)者從不同的角度進(jìn)行相關(guān)思考。劉濤、畢可志從權(quán)力分解的角度，通過對“司法中心主義”的反思批判，得出中國法治道路在于行政法治化〔5〕；劉云甫從行政審批角度，分析政府“全能”理念和政府內(nèi)在自利驅(qū)動，闡釋行政法治化的桎梏〔6〕；楊小軍從法律與行政的關(guān)系剖析執(zhí)行法律和非執(zhí)行法律中的行政法治化阻礙因素〔7〕。從世界范圍看，探析政府治理現(xiàn)代化中法治化需要建立相應(yīng)的法治指標(biāo)測量（如表1）。當(dāng)下我國政府正在完善的“權(quán)力清單”成為政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實抓手。根據(jù)庫恩（Thomas S. Kuhn） 的“范式轉(zhuǎn)換理論”，主要應(yīng)當(dāng)從制度、人員和技術(shù)三個層面展開剖析。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)世界正義工程法治指數(shù)（The World Justice Project Rule of Law Index）2014，2015整理而成。第一縱欄是分值，第二縱欄是全球排名（中國排名/納入調(diào)查國家地區(qū)），第三縱欄是亞洲區(qū)域排名（中國排名/納入調(diào)查國家地區(qū)），最后兩行是指標(biāo)的平均值和綜合排名。

（一）制度層面

從制度層面上看，政府治理現(xiàn)代化中的行政法治化的制度設(shè)計關(guān)鍵途徑在于將社會公眾的力量融合到政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中來。當(dāng)前對于行政法治化的闡釋內(nèi)容，譬如合法合理行政，權(quán)力責(zé)任統(tǒng)一等都屬于行政法原則，強調(diào)的是政府自身的準(zhǔn)則要求，沒有涉及政治層面，行政法治的公眾合意性體現(xiàn)的不夠明顯；“清單”對政府作用邊界進(jìn)行了制度界定，但是行政權(quán)力的實際運行中所面對的情形復(fù)雜多變，怎樣做到有效的制度化監(jiān)督和社會監(jiān)督的制度化建設(shè)亟待解決，“權(quán)力制衡、社會自治”的民主憲政主義所遇到的沖突阻力依舊較大；從立法機制上看，“部門主導(dǎo)，封閉運行”是歷來行政立法的基本運行方式，這種機制的實質(zhì)不可避免地導(dǎo)致部門利益主義傾向，“紅頂中介”的存在就是行政立法的異化表現(xiàn)。然而，真正的利益主體——社會公眾、市場主體卻無法有效參與到行政立法進(jìn)程中，近年來的“開門立法”，征求社會公眾意見成為一種潮流，但是這種征求社會公眾意見的方式并不具有實質(zhì)制約能力。最后，配套的行政法治化制度體系有待完善，比如，囿于戶籍制度的城鄉(xiāng)賠償中，導(dǎo)致的“同命不同價”等問題時有發(fā)生。

（二）人員層面

從人員的角度來看，政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的難點包括行政主體和行政客體兩方面的法治意識的薄弱。與西方通過資產(chǎn)階級革命培育出來的民眾的內(nèi)生公民意識不同，我國公民意識的培育則是外生演進(jìn)路徑。傳統(tǒng)社會的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)塑造的宗族家長制是民眾進(jìn)行自我利益調(diào)節(jié)的重要途徑，與此相適應(yīng)的奴性文化最為典型；改革開放以前，我國獨有的“單位制”是管理民眾特有的方式，總的來說，這些現(xiàn)象的本質(zhì)是“人治”思維作用下的產(chǎn)物。從歷史的角度看，政府治理現(xiàn)代化所要求的“法治”思維進(jìn)程緩慢，這與我國的傳統(tǒng)因素密不可分。由此造成的法治認(rèn)知上的偏差而導(dǎo)致的行為失范普遍存在。政府治理現(xiàn)代化水平的高低與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密不可分，有的地方政府將行政法治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，認(rèn)為法治是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種束縛，“經(jīng)濟(jì)要上，廉政要讓”等為腐敗而辯護(hù)的觀點不可小覷。另一方面，法治觀念的缺失，在行政審批事項改革中表現(xiàn)為行政主體的“部門本位”就權(quán)力再分配進(jìn)行博弈，行政執(zhí)法過程的選擇性執(zhí)法、執(zhí)法謀利等現(xiàn)象是厲行法治的重要障礙，法律的工具主義和機會主義文化傳統(tǒng)依然影響較大。行政法治化是一個緩慢發(fā)展的過程，法治底蘊發(fā)育不完善是我國構(gòu)建公民規(guī)則文化的一大桎梏，行政法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

（三）技術(shù)層面

從技術(shù)角度來看，電子政務(wù)作為政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的物質(zhì)載體也存在著難以抗拒的問題。電子政務(wù)作為政府治理現(xiàn)代化的技術(shù)手段，對于提高行政效率的確起到了積極的作用，但是政府治理本質(zhì)要義不僅僅是行政效率的提高，而在于真正做到為民服務(wù)，與民便利。同時，各級、各地區(qū)、各部門的“資源共享”效用低和“公眾網(wǎng)絡(luò)參與”溝通不夠暢通問題比較突出。“大數(shù)據(jù)”在為政府治理現(xiàn)代化提供了新的技術(shù)支持，克服了單條信息碎片化困境，通過分析模型對數(shù)據(jù)的總和開發(fā)，可以形成新的數(shù)據(jù)源，政府部門和社會公眾均可以利用數(shù)據(jù)的分析結(jié)果進(jìn)行預(yù)測〔8〕。就目前情況來看，電子政務(wù)中“大數(shù)據(jù)”的應(yīng)用主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)展示了良好的效果，我國地區(qū)間差異大，資源分配不均衡一定程度上制約了“大數(shù)據(jù)”這一技術(shù)的實施。信息孤島和現(xiàn)實信息資源的強烈需求形成強烈反差。行政部門如何通過法治要求向社會公開政務(wù)信息資源和社會公眾如何規(guī)范使用信息資源，進(jìn)行法治制度化表達(dá)自己的利益訴求，仍然是政府治理現(xiàn)代化中的一項難題。

三、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化中行政法治化的路徑

如何有效推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化中行政法治化是一項系統(tǒng)性的工程。2013年浙江省提出的法治政府建設(shè)六大標(biāo)準(zhǔn)（見表2）提供了有益參考。行政法治化作為政府治理現(xiàn)代化的路徑依賴，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：

（一）營造良好的法治氛圍

觀念指導(dǎo)行為，行為反作用于觀念的建設(shè)，培育良好的法治底蘊是提升整個社會法治水平的重中之重。一方面，必須以中國特色的社會主義法律體系為框架，嚴(yán)格依法行政，不斷提高行政主體的法治素質(zhì)，改變以往有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等人治思維方式習(xí)慣；另一方面，政府的法治文化是政府治理社會效果的綜合體現(xiàn)，對社會公眾起著潛移默化的影響，必須嚴(yán)厲打擊行政執(zhí)法中的釣魚執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法犯法的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，絕不姑息；最后，行政法治化推進(jìn)必須以保障社會公眾的基本權(quán)利為出發(fā)點，在立法階段，通過廣泛的渠道征求社會公眾的利益訴求，通過普法欄目、送法下基層等形式讓社會公眾化被動接受為主動參與，積極了解學(xué)習(xí)法律知識，由此培養(yǎng)其法治規(guī)則意識。

（二）加大政務(wù)信息公開力度

政務(wù)公開本身就是政府提供公共服務(wù)內(nèi)容的法律義務(wù)，逐步擴(kuò)大政務(wù)信息公開力度，不僅是順利政府治理現(xiàn)代化的要求，也是實現(xiàn)行政法治化的題中之義。國外設(shè)定專門的行政程序法確保政務(wù)信息的公開，對我國而言，應(yīng)加快符合中國特色的行政程序法的出臺，將政務(wù)的透明度納入法治化進(jìn)程中。通過“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”的有效運行，逐步實現(xiàn)政府決策的法治化。此外，政府掌握著海量的涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的信息，政務(wù)信息公開要真正做到主動、高效、便民，分步驟漸進(jìn)實行，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺，除了涉及有明文規(guī)定的保密信息外，分類有序公布社會公眾迫切關(guān)心的信息資源，運用政務(wù)信息公開這一平臺，保障社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)，最終達(dá)到提升整個社會的信息溝通互動能力。

（三）逐步完善考評機制法治化

政府治理現(xiàn)代化需要依靠定量的指標(biāo)體系設(shè)計來進(jìn)行測定，同樣的，行政法治化的實現(xiàn)程度也需要建立對應(yīng)的指標(biāo)測量體系。在構(gòu)建測量指標(biāo)體系中，要注意以下幾個問題：首先，評估方的合法性問題〔9〕，對此應(yīng)當(dāng)及時完善法律空白，明確評估主體的權(quán)利和義務(wù)，確保評估方獨立的法律地位；其次，評估數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性問題，全國各地區(qū)，各部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政法治化程度處于不平衡狀態(tài)，因此，應(yīng)當(dāng)以國務(wù)院頒布的建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件為基準(zhǔn)，結(jié)合各地方的實際情況，優(yōu)化部分指標(biāo)；再者，將專家學(xué)者納入考評實施過程中，利用其特長，以期得到更準(zhǔn)確的評估結(jié)果；最后，為了避免“智囊團(tuán)”的主觀因素影響，可以結(jié)合實地調(diào)研等方式彌補主觀因素的干擾；最后，對各地具有代表性的考評模式進(jìn)行總結(jié)，歸納出普遍適用的客觀規(guī)律，以此來逐步推進(jìn)考評機制的法治化。

（四）逐步推進(jìn)內(nèi)外部監(jiān)督法治化

憲政的核心內(nèi)容就是制約和監(jiān)督權(quán)力，為了順利實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化中的行政法治化，除了依據(jù)憲法框架體系下的內(nèi)部途徑的黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和司法監(jiān)督外，還需建立多元外部監(jiān)督體系，將監(jiān)督工作貫穿于政府治理現(xiàn)代化的整個過程中。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范“網(wǎng)絡(luò)問政”的程序，提高政府的回應(yīng)性，以便順利實現(xiàn)社會公眾網(wǎng)絡(luò)參政的有序化；其次，充分挖掘大數(shù)據(jù)、云計算的技術(shù)價值，發(fā)揮具有“第四權(quán)力”——媒體的監(jiān)督作用，將媒體監(jiān)督結(jié)果納入政府績效考核體系中，實現(xiàn)媒體監(jiān)督法治化；最后，以“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”推進(jìn)為現(xiàn)實抓手，構(gòu)建內(nèi)外部多元監(jiān)督方式的監(jiān)督治理體系，必須落實到強化行政問責(zé)機制上來，并進(jìn)一步分析政府治理中的失范行為，由此促進(jìn)行政法治化向縱深發(fā)展。這一歷史趨勢既符合依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的社會大背景，又將可能成為我國政府管理的終極選擇。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕王彬彬.當(dāng)代中國“行政管理現(xiàn)代化”研究之考量〔J〕.上海行政學(xué)院學(xué)報，2008，（02）：95-99.

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕