加強對城建檔案中“建設用地檔案”的管理

孫海英

建設用地檔案是城建檔案中的重要組成部分。隨著社會的進步、城市的發展和自然災害的發生，導致一些建筑被拆除、被損毀，與之相關的絕大部分城建檔案也隨之失去了它的作用，有的被銷毀。

然而，建設用地檔案是不能隨著建筑的消除而銷毀，因為它是國家土地管理部門對建設單位工程土地利用的審批過程中形成的有保存價值的文件圖樣等材料，是土地管理檔案的重要組成部分，它真實地反映了土地利用（包括征用、使用、劃拔、調換和使用權出讓等）的客觀現狀，是國家對土地利用依法管理、合理利用土地，妥善解決土地糾紛必不可少的歷史依據。

近幾十年來，隨著城鄉建設的加快，在一些城建檔案工作比較薄弱的市、縣（區），不斷出現因拆遷、新建、重建等建設項目而發生的土地糾紛問題，不但極大地阻礙了工程建設進度，同時也帶來了土地確權方面的嚴重問題。所以，對建設用地檔案的管理，已經提到了各部門、各單位應該高度加強的程度。

建設用地檔案目前主要有以下三個狀況：

一是從時間跨度上大體可分為三個階段。

1954-1969年土地改革和人民公社初期的建設用地檔案。這一時期的建設用地管理很不完善規范，審批程序非常簡單。從保存的檔案來看，只有征地審批文件和征地草圖。

1970-1989年的建設用地檔案。這一時期各級審批文件由手工書寫繪制逐漸演變為政府統一印制，同時增加了建設用地協議書、建設用地審批卡片、建設項目選址定點審批表等多項內容，征地紅線圖也基本符合國家建設征（撥）用地附圖的規格要求。

1990年以后的建設用地檔案。這一時期表現為審批文件完整齊備，征地附圖描述準確，增加了地籍面積調查計算成果、界址點成果表和土地權屬界線調查表、建設用地勘測定界報告和勘測定界圖、征地地形圖等內容，從建設用地檔案上能很準確很直觀地反映出征地范圍。

二是從檔案的內容和載體上看，主要體現在內容的多樣性和不同時期檔案構成內容差異大，檔案以紙質為載體兩個特征。

三是從檔案的管理和利用上看，主要有檢索工具簡單，很難將其歷史的來龍去脈呈現出來，從而利用困難;檔案管理部門多，地方國家檔案館、城建檔案館、土地管理部門和建設項目單位均保管有建設用地檔案。

針對建設用地檔案的形成和目前的管理現狀，應該如何加強建設用地檔案的管理。

一、提高對建設用地檔案的認識

要使領導和工作人員從思想上認識到建設用地檔案的特點和作用。

（一）建設用地檔案的特點

建設用地檔案的特點主要體現在以下幾個方面。1、檔案項目成套，是一個不可分割的有機整體;2、涉及的用地單位面十分廣，且數量很大;3、內容多樣性，不同時期檔案構成內容差異大;4、受自然因素和人為因素影響，土地數量、質量、權屬、用途呈動態性變化;5、真實地反映土地利用的客觀現狀，具有不可替代性;6、生產生活與土地密不可分，檔案具有很高的社會價值，利用率很高。

（二）建設用地檔案的作用

建設用地檔案的作用與其它檔案一樣主要也是體現在憑證作用和參考作用兩個方面。

憑證作用方面，建設用地檔案是土地所有權、使用權的歷史憑證。在筆者多年來的建設用地檔案管理工作中，每年因土地糾紛而需要查閱檔案的就有十幾起，因企業改制、綜合開發、產權糾紛、清產核資、辦理房產證和土地使用證而需要查閱檔案的有幾十起，有的檔案甚至被重復利用多次。一紙檔案解救一個企業，這樣的例子舉不勝舉。如2015年初，秦皇島港務集團公司來我館查閱公司成立30年多來的所有征用土地批復文件，該公司為部屬大型國有企業，占地上千畝，下屬子公司10余個，征地情況復雜，邊界模糊的就有好幾起，要想徹底摸清家底，解決糾紛，必須提供有力的原始憑證，即使沒有爭議的占地要想重新測量，勘察測量費也是一筆不小的開支。在這種情況下，我們歷時兩個月時間，調閱了上千卷征地檔案，認真篩選有價值的信息，多方落實，提供大量有效憑證，使其徹底摸清了家底，產生了良好的經濟效益和社會效益。

參考作用方面，建設用地檔案為土地統計提供依據。“以古為鑒，可知興替。”有效發揮檔案“資政工具和文化傳承”的功能為城市規劃、設計和管理建言獻策，才能制定合理的建設用地計劃，才能加強土地資源的宏觀調控，才能改善并建立合理的土地利用結構，促進國民經濟各部門有計劃按比例均衡協調發展。同時。建設用地檔案的歷史沿革也可以為研究土地制度、地籍管理史、編寫土地詞典等提供寶貴的資料。

二、管好用好建設用地檔案

在提高認識的基礎上，如何管好、用好建設用地檔案，是個管理方法和利用手段的問題。我認為應該從以下幾個方面做好工作。

（一）保護好現有檔案。建設用地檔案的載體形態是紙，運用科學的保護技術，采用正確的保管方法，延長紙質檔案的壽命是做好檔案管理的前提。做好建設用地檔案的動態管理，做好與國土資源管理部門和規劃部門的溝通，做到及時發現，及時變更，及時存檔。

（二）暢通管理渠道。檔案是國家的寶貴財富，屬于國家所有，任何單位、團體和個人都不能占為己有。這就要求各級檔案保管部門摒棄一己私利，打破條條框框，本著更好地服務于用戶、服務于社會、服務于經濟建設的原則，互相協作，實現資源共享的良好局面。

（三）提高管理水平。加快檔案信息電子化數字化建設進程。首先，努力規范檔案信息化建設標準，它是實現檔案技術咨詢、利用服務實時化、網絡化、共享化的前提條件。通過對各種規范和標準加以制定和落實，能讓分工協作和技術應用有統一的依據，確保檔案信息化管理各項工作可以有機的協同起來。其次，以硬件建設為突破口，提升信息化的檔次，要按照檔案管理的要求配備好檔案安全保管保護的相應設施，同時要按照信息化的要求配齊信息化管理設備。

（四）轉變服務方式。在保密的前提下以利用最大化為工作目標。在傳統檔案管理部門，檔案信息利用基本處于被動地位。檔案信息化的實現從根本上改變檔案管理者與利用者之間的關系，實現檔案管理工作以手工檢索為主向以計算機管理為主、以管理檔案實體為主向以管理檔案信息為主、以檔案存儲保管為主向利用服務為主的轉變。另外，做好檔案信息編研工作，善于圍繞熱點問題對檔案信息進行深入研究、開發、綜合加工，使編研工作的服務具有主動性、針對性、超前性、知識性、成果性，方便民眾利用檔案。通過服務方式的轉變最大限度地發揮檔案的社會效益和經濟效益，提高檔案工作的社會地位，提升檔案工作對社會發展的貢獻率。

（作者單位：秦皇島市城建檔案館 ）