開放大學外部質量保障體系組成要素職能及整體工作機制研究

葉繁 劉超球 康思本

（廣東開放大學，廣東 廣州，510091）

開放大學外部質量保障體系組成要素職能及整體工作機制研究

葉繁 劉超球 康思本

（廣東開放大學，廣東 廣州，510091）

外部質量保障體系是開放大學質量保障的重要組成部分。在討論教育行政管理機構對遠程開放教育質量保障推進作用的基礎上，探索專業評價機構，遠程教育行業聯盟和協會，有合作關系的行業、企業單位協同質量監督、建設作用的渠道，以構建多主體多維度的外部質量保障體系要素及工作機制。

遠程教育；高等教育；外部評價；質量保障

一、引言

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在我國繼續教育事業規劃上提出“健全寬進嚴出的學習制度，辦好開放大學”[1]的意見，這對建立、健全開放大學良好的教育質量保障體系提出了明確而高規格的要求。高等教育質量保障體系是指以不斷追求發展、進步的質量文化為價值基礎，在學校外部的支持和幫助下，內外協作，全面保障教育質量的組織管理系統[2]。從宏觀上來看，高等教育質量保障體系可分為內部質量保障體系和外部質量保障體系。這兩個部分好比開放大學未來發展的“鳥之兩翼、車之雙輪”[3]，兩者缺一不可，同時互為補充。

在廣播電視大學向開放大學轉型升級的過程中，開放大學在繼續發揚廣播電視大學“五統一”為特征的內部質量保障制度、措施的基礎上進行創新，尚且有章可循。然而，開放大學作為以現代信息技術為支撐的新型高等學校，在新的教育生態下，面臨一個重要的事實:僅僅依靠“中期評估”、“總結性評估”、“年報年檢”等外部質量評價方式已無法為開放大學提供足夠的質量認可度、社會認同感。因此，辦好開放大學，建立外部質量保障體系是開放大學亟待突破，且難度相當大的系統工程。筆者認為從以下兩個主體角度厘清外部質量保障機構的職能，及外部質量保障體系運行機制，將對探索開放大學外部質量保障體系建設有所裨益。

二、教育行政管理機構

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中指出，“成立跨部門繼續教育協調機構，統籌指導繼續教育發展”[4]，這表明各級教育行政管理部門，首先在未來將進一步協調多方面行政力量，加大對包括開放大學在內的遠程繼續教育機構的關注力度。其次，將實現對開放大學從直接監管，向以“統籌”為主，“指導”為輔的管理方式轉變。

（一）宏觀規劃

教育行政管理機構在我國遠程教育質量保障體系宏觀層面實行政策主導、協調的職責。第一，主導方面。基于國民教育當前需求和國家教育體制的長遠規劃，教育行政管理部門將從頂層設計上，以政策法規的形式對開放大學的發展規劃、總體目標、分步戰略、辦學權責加以明確。開放大學作為一個新興事物，已經在進行“1+5” （“1”指國家開放大學，“5”指北京、上海、江蘇、云南、廣東5個地方開放大學）的試點工作。隨著項目試點的推進，勢必將有更多省級廣播電視大學申請轉型成為開放大學。面對眾多擬轉型的廣播電視大學，教育行政管理部門將采用分類指導的原則，建立專門實施質量評估的“遠程開放教育評估中心”。該機構工作機制與實施普通高校本專科教育評估工作的“高等教育教學評估中心”[5]相一致。其主要任務是針對開放大學開展類似普通高等學校“五年一次”的定期質量評估、動態數據采集及專門指導。另外，在開放大學辦學過程中成立學習輔助中心，下達開放大學招生計劃等問題也需要教育行政管理部門從教育發展的布局出發，進行科學規劃。第二，協調方面。構建區域終身教育體系和學習型社會，形成覆蓋城鄉的信息化學習網絡，是開放大學義不容辭的社會責任。這也意味著開放大學試點道路將是一條突破固有體制機制限制，具有中國特色的轉型升級道路。因此，開放大學在進行建設探索過程中，必將遇到各種體制機制方面的障礙，局部利益和整體利益的沖突，在動用自身能力無法解決時，需要教育行政管理部門協調處理。另外，教育行政管理部門在開放大學建設方面應充分履行交流平臺的協調作用，在開放大學學分銀行建設、教師隊伍培訓、教學資源整合方面通過官方渠道為各開放大學與國內、國際高等院校合作提供交流途徑，搭建溝通橋梁。

（二） 微觀引導

在遠程開放教育質量保障體系建設中，教育行政管理部門起到的微觀引導作用主要體現在教學質量評價上。從本世紀初開始，教育行政部門就啟動了對遠程教育機構質量評價工作，系統脈絡梳理如下：

從2001年起，為規范遠程教育試點學校網絡教育辦學行為，教育部對試點普通高校網絡教育學院、中央廣播電視大學公務服務系統實施年報年檢制度。這一制度從4個環節，即學校自查、年報、抽查、年檢，對學校定位、學習方式、考試辦法、資源共建共享、學生支持服務等13個方面進行檢查。2002年《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》（教高〔2002〕8號） 闡述了這一制度設計的目的在于“健全網絡教育學院年報年檢制度，加強質量監控”[6]，這是我國網絡教育外部質量保障制度邁出的第一步。

2004年教育部組織專家制定“普通高校網絡教育教學質量評估指標體系”[5],制定了辦學指導思想、教學過程管理、學生教育管理、技術支撐與資源等5個一級指標、13個二級指標，35個觀測點，并依據體系首次對中國人民大學網絡學院進行試評[7]。

教育部在2001-2002年對“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目進行中期評估，并于2005年對項目進行總結性評估。教育部在總結性評估中選取了辦學指導思想、教學點建設、教學隊伍、教學設施、教學資源等8個一級指標，18個二級指標，39個主要觀測點對省級電大進行考察，并從上述指標中采集試點項目的信息[8]。

經過比較發現，教育行政管理部門對遠程教育的評估工作有以下特點：首先，在主持質量評估前，制定針對評估客體的專門評審指標體系。質量評審突出檢查客體對教育教學過程中的任務、目標的落實和完成程度。例如：在對“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”進行總結性評估時，不同于之前對普通高校網絡教育側重“學生教育管理”、“教學過程管理”、“教學效果”的考察，教育行政管理部門把重點放在了“教育與教學模式改革”、“教學管理模式改革”、“試點總體效果”等方面。其次，質量評價觀從“質量認證”向“質量評估”發展[9]。最初對“基本辦學條件”、“招生與在讀生”、“辦學情況”等基礎要素，以扣分制的形式進行“質量認證”。到2005年總結性評估時則從“試點專業和課程建設”、“教學資源建設”、“教學模式改革”、“社會評價”、“系統運行”等多方面，采取定性與定量相結合的“質量評估”方式。再次，質量評價走試點項目制評價與全面動態監控式評價、常規化評價相結合的道路。例如，2001年廣播電視大學系統接受試點項目中期評估，2005年通過試點項目總結性評估。兩次評估不但驗證項目試點的可行性，而且為下一階段深化人才培養模式改革夯實了基礎。2011年國家教育體制改革領導小組將探索中國特色開放大學辦學模式列為教育體制重大改革項目，并把中央電大和北京、上海、江蘇、云南、廣東等5所地方電大列為試點單位，即“1+5”。這是開放教育試點項目深化改革的第二階段試點。在試點單位進行試點項目建設的同時，教育部從2001年起實施年報年檢制度，通過報送年度動態數據和隨機抽查的方法常規化監控國內遠程教育機構辦學情況，規范辦學秩序。這體現了教育行政管理部門在外部質量評價上遵循“試點先行”，“點面兼顧”的兩手抓原則。

作為有前期建設基礎的開放大學，一方面將持續進行改革創新的任務，接受試點項目質量評價，另一方面仍需要保障常規教學工作正常進行，接受常規質量評價。

三、社會質量評價機構

社會質量評價機構側重于從第三方的角度對開放大學教學水平、培養模式、資源建設等方面進行測評。這種質量評價模式是以教育行政管理部門委托或開放大學自主合作的方式實現的。由于人才培養的系統性，與開放大學教學、管理協作上存在密切關聯的主體，廣義上都可以作為開放大學的外部質量評價機構，包括專業評價機構,遠程教育行業協會,有合作關系的行業、企業單位等。

（一）專業評價機構

教育行政管理部門或開放大學委托專業機構對學校教學質量進行評估，其實質是借助其中立的視角，以科學的評價框架，查找開放大學內部質量體系中存在的問題。這種形式在國外已有先例，例如：香港獨立市場調查公司曾于2002、2004、2006年三次連續進行“繼續教育機構社會形象調查”，從學院聲譽、學院質量、課程質量、學生支持服務等方面對全港繼續教育機構進行調查[10]。

日本于2000年專門成立對本國高等教育質量保障體系從事專業評價的“大學評價與學位授予機構”。該機構按照主題和領域設置專門委員會，委員由相關學者和專家組成。通過獨立審查高等教育機構提供的資料，以及采取書面、訪問調查和聽證會等調查方式對日本高等學校各領域教學、研究情況進行評估[11]。

我國傳統的質量評價模式側重從教學客觀條件角度對遠程教育機構進行質量監控，這是在遠程教育資源無法滿足龐大的成人受教育需求的客觀環境下，為維持基本的教學秩序，保證基本的辦學標準而制定的。這種評價方法呈現的特點是從“教”的角度對遠程教育施教主體進行監督檢查。國際上采用的專業機構評價方式，則是通過學生學習結果、學習評價溯源教學過程的方式實現教學評價，即以“學”為中心的外部質量評價方法。例如，英國高等教育質量保障研究會（QAA）在《遠程教育學習指南》提出了遠程教育的6個評價標準，其中課程的設計、學生發展與支持、學生交流與表達、學生評價4個標準是從學生學習的角度對教學質量進行評價的。評價導向以“學”為中心，將 “教”的模式、技術、資源、師資歸結到“學”的動態過程、接納程度，從國際質量觀視角，學習產出與教學投入的比率關系才是衡量教學效率高低的指標。

（二）遠程教育行業協會

原亞太地區教育局 (UNESCO) 高等及遠程教育計劃專家王一兵指出“全國 46 所電大和眾多的網絡學院,是中國開放、遠程教育群體,在服務對象、教與學的模式、管理、技術依托與事業等方面有其自身的特點,設立專門委員會,可作為一個獨立院校群體進行評估”[12]。由于遠程教育體制的諸多特殊性，采取與普通高等教育同一的質量觀評價開放大學及其他遠程教育機構，在中國來看是明顯不合適的。對開放大學和其他遠程教育機構采取行業評估更有助于從根本上把握這類院校群體教育的本質，為遠程教育發展提出具有針對性的改進措施和建議。

目前全國成立了眾多的遠程機構協作協會，但由于這些協會對成員的約束較小，成員單位之間呈現出一種比較自由和松散的弱連接狀態，這阻礙了協會發揮其應有的作用。如果不將“規劃、組織、協調和評估成人教育活動”[13]納為協會的工作職責并切實落到實處，遠程教育行業協會將喪失其在遠程教育事業中應起到的作用。

目前，美國有9個全國性認證機構、8個地區性認證機構對遠程高等學校實施認證。8個地區性認證機構均是以地區劃分的院校協會，例如：北部院校協會、中部各州院校協會、南部院校協會、新英格蘭院校協會。9個全國性認證機構則是以學科和高等教育類型不同而劃分的，例如；遠程教育培訓和協作委員會、獨立學院與學校認證委員會[14]。各機構都有自身相對獨立的質量評價標準，但這些標準是相輔相成，相互承認的。

歐洲開放與靈活高等教育機構聯盟為提高歐洲地區在線學習質量，出臺了在線學習質量評估手冊（Quality Assessment for E-learning a Benchmarking Approach），從戰略管理、項目設計、課程設計、課程傳遞、教師支持、學生支持6個方面設計了詳細的質量保證標準[15]。

在行政體制改革的背景下，教育部在2005年《關于進一步加強高等學校本科教學工作的若干意見》中提出建立“重視不同類型高校的辦學定位和特點，按照分類指導的原則，進一步完善教學工作評估指標體系”，并“逐步建立政府、高校和社會有機結合的高等教育質量保障體系”[16]。因此，在分類指導、政事分離的趨勢下，遠程教育協會將作為遠程教育質量評價的社會力量，在開放大學外部質量保障中履行不可或缺的職責。

遠程教育行業協會在開放大學建設過程中，其工作機制及作用有以下三點：

1.制定符合遠程教育實際的質量認證標準，積極推行實施開放大學質量認證。通過高等教育各類協會的橋梁，為開放大學在高等教育體系中取得應有的地位和認可度。現有的遠程教育評價框架存在突出的兩個問題：一方面，評價指標在評價方法上采取一種“靜態孤立”、“向過去看”取向。這些指標從學校應“有”的硬件、軟件出發，尋找“有”中缺失的“無”，即從各個孤立的質量保障要素出發，用靜止的方法通過檢查實物、規章、檔案，試圖發現這些要素中缺少的佐證材料，而至于這些“無”是不是不可取代，“有”和“無”有機結合能否產生質量保障的作用卻不得而知，這并不是科學評價教學作為動態、持續過程的正確方法。另一方面，在面對遠程教育受教育對象學習行為、需求特殊性時，現有指標無法還原教學過程中諸多重要的質量監測點。從受教育者角度考察教學質量保障措施落實情況，應將最基本的教學過程中的問題，例如：教學設計是否貼合成人業余學習的特點，學生支持服務獲取是否便捷等一系列問題視為質量評價的觀測點。從行業整體的視角，遠程教育協會提煉體現當前行業需要、行業趨勢的靈活質量評價框架，能在質量評價體系上與教育行政管理部門形成有機互補，甚至能更科學評價開放大學教學質量。另外，在更高的愿景上，遠程教育協會應該積極尋求在質量認證標準上與普通高等學校之間的互通和互認，為開放大學教學質量取得與普通高等學校同等的社會地位和認可度而努力。

2.促進行業內溝通，推廣行業內優秀成果，推動行業內合作。國內“1+5”的試點開放大學，在長期的教學組織、管理過程中，積累了許多有益的管理經驗和高質量的教學資源。肩負進行教育體制改革創新重任的開放大學，亟需在自身不斷摸著石頭過河的過程中，互通有無，分工協作。通過遠程教育協會的平臺，凝聚國內開放大學的力量，傳播、分享經驗和資源，不但能有效避免資源重復建設，在管理過程中少走彎路，而且對人才培養模式改革效率的提升、效果的達成能起到積極的促進作用。

3.加強與國外遠程教育協會、機構的溝通，尋求國際層面質量保障機制深入交流的機會。國際開放與遠程教育協會（ICDE）建立了國際質量評估機構（ISA），從院校主要職責、課程的質量和教學提供的層次等方面制定了國際遠程教育全球統一的質量標準，考察遠程教育機構培養目標的制定與實現、課程設計、教學測評、學習支持服務[17]。上海開放大學曾在2008年接受并順利通過了ICDE的質量評審，成為中國遠程教育領域第一所接受ICDE質量評審的遠程教育機構，也是中國高校首次接受此類評審。循此先例，引導開放大學走出去，引進來，將教學質量保障舉措與國際質量評估機構（ISA）的質量保障要求相接軌，對提高開放大學教學質量，提升我國遠程教育整體水平，將起到重要的帶動作用。

（三）有合作關系的行業、企業單位

國際遠程教育領域專家，原德國哈根遠程教學大學遠程教育方法論教授奧托?彼得斯，曾提出遠程教育工業化、后工業化理論。在這一理論體系中，他認為遠程教育與社會工業化本質上是連接在一起的，具備服務屬性和產業屬性[18]。由于遠程教育與社會工業化密不可分，在遠程教育產業發展和社會服務需求引導下，借助行業、企業的資源、技術、設備辦學并為企業、社會發展服務，成為辦好開放大學的創新途徑和內在動力。

作為最成功的遠程教育高校之一，美國鳳凰城大學在兼職教師選聘和課程建設上積極尋求外部力量，保障教學質量。鳳凰城大學有2.3萬名兼職教師，這些兼職老師多數是來自公司的高級管理者和行業的專業研究人員。大部分兼職老師受雇于與所教授課程相關的領域，全部擁有5年以上的從業經驗[19]。這樣的兼職教師隊伍給學習者教授課程時，能為學習者傳授最新的實用理論和應用技能。鳳凰城大學擁有專業的市場開發與營銷隊伍，這支隊伍根據市場調研提供新開發市場的分析報告、教育產品促銷活動、戰略營銷計劃、媒體使用計劃等建設性的意見。同時，學校與大型企業建立合作關系，在為企業提供高級管理人才的同時，企業反饋市場信息幫助學校即時更新課程設置及課程內容[20]。

開放大學有辦學網絡體系覆蓋面廣、遠程教育技術應用好、學習需求針對性強、試點項目自主性大等特點，這使得開放大學在與行業、企業合作方面有著全方位的優勢。首先，開放大學可以在充分調研行業、企業需求的基礎上，設置專業和方向，調整專業規則和課程教學內容。結合企業實訓資源、技術優勢，進行課程資源共建共享，走出一條與行業企業發展趨勢緊密聯系的創新道路。其次，利用現代信息技術和辦學網絡的便利，在扁平化的教學組織下，聘用行業、企業兼職教師向辦學網絡中的學習輔助中心輸出非學歷培訓，并探索培訓與繼續教育、職業資格認證互認銜接的道路。最后，在課程學習中通過單科課程學習累積學分、企業技能培訓折合學分等措施，在學習者學分銀行賬戶中進行學分積累和轉換，以實現非學歷和學歷教育的雙向融通。

社會質量機構評價具備真實、客觀、透明、科學的特點[21]，使其能以最新的質量觀、最貼合的質量框架對開放大學教學質量做出最合適的評價。對開放大學而言，社會質量評價需要依靠專業機構、行業協會，綜合各種研究和實踐，提煉出包括評價指標、內容、程序、方法在內的評價框架，以教學效率質量觀為愿景，將教與學的過程性作為質量評價的內核和重心，對教學質量及運用遠程教育手段進行學習效果綜合評價。

綜上所述，開放大學外部質量保障體系組成要素職能及整體工作機制運行圖見圖1。

圖1 開放大學外部質量保障體系組成要素職能及整體工作機制運行圖

四、結語

試點開放大學承擔著走出辦學模式創新之路的責任。諸多成功辦學經驗共同指明一個事實：外部質量評價是現代新型遠程教育質量保障體系中必不可少的要素，是促進辦學模式從封閉到開放，從孤立到協同的重要催化劑。只有在確立內部質量評價框架基礎上，準確定位外部質量核心要素，圍繞教學過程主軸，采取多層次、深交互的質量保證舉措，并在實踐中不斷嘗試、磨合、調整，才能真正建立適合國情的開放大學外部質量保障系統。

質量不僅是追求的目標，更是一個周期性的建設和積累的過程。我們可以看到，試點開放大學在推進管理體制和運行機制改革、創新的道路上越走越遠，也越走越堅定。與之相對應，只有質量觀和質量評價標準緊隨辦學模式創新的腳步，才能準確度量改革的力度，創新的程度。社會質量評價機制把開放大學放在教育產業市場中接受行業、學生和合作機構等主體全方位的審視，這種評價機制，讓開放大學擺脫只對教育行政管理機構負責的質量評價初級階段，大踏步向構建多主體分類把控，功能互補的外部質量保障體系邁進。

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（責任編輯： 微風）

Research on the Function and Mechanism of the External Quality GuaranteeSystem for Open University of Guangdong

YE Fan LIU Chao-qiu Kang Si-ben
(The Open University of Guangdong,Guangzhou,Guangdong, China, 510091)

The external quality guarantee system is a fundamental component of distance higher education. Taking the effects of administrative department for education quality assessment as the basis, the Open University should make use of the professional assessment agency, distance education associationand corporative enterprises as external factors to supervise and enhance the education quality.

distance education; higher education; external assessment; quality guaranteesystem

G724.82

A

2095－932x（2015）04－0016－06

2015－03－09

葉繁（1987－），男，安徽懷寧人，廣東開放大學講師；劉超球（1962－），男，廣東大埔人，廣東開放大學研究館員；康思本（1978－），男，山東鄆城人，廣東開放大學副研究館員。