新常態下深化國有煤炭企業改革的思考

文/覃道雄

新常態下深化國有煤炭企業改革的思考

文/覃道雄

煤炭作為我國的主體能源和重要的工業原料，在我國一次能源生產和消費結構中的比重一直保持在75%和70%左右。資料顯示，從新中國成立到2014年的65年中，全國累計生產煤炭620億噸。其中，國有煤炭企業生產372億噸，占全部生產總量的60%，有力地支撐了我國GDP長時間每年2位數的高速增長。煤炭企業為國民經濟和社會發展做出了巨大貢獻。

隨著我國經濟發展進入新常態，國有煤炭企業當前遇到了前所未有的挑戰。受產能過剩、需求回落、價格下跌、環境制約等因素影響，全行業自2012年下半年開始效益整體下滑，至2015年6月末，全行業虧損面達到90%以上，企業多年積累的深層次矛盾也隨之凸顯。如何進一步認識新常態、應對當前困難，如何進一步適應新常態、深化企業改革，已成為國有煤炭企業當前最現實、最緊迫的問題。

一、正確認識新常態是國有煤炭企業深化改革的前提

經濟發展進入新常態，是中央對我國發展形勢和發展階段作出的準確判斷和重大戰略定位。國有煤炭企業要深化改革，首先必須正確認識新常態。

煤炭行業的新常態有以下幾個特點。

1.煤炭需求增幅將大幅降低

長期以來，煤炭消費一直占我國能源消費的70%左右，遠高于北美和歐洲的發達國家，由此帶來的生態環境壓力和能源結構調整壓力越來越大，控制煤炭消費總量將是國家“十三五”規劃中的重要內容。同時，隨著新能源和可再生能源發展步伐加快，社會對煤炭需求的增幅將逐漸回落。根據新常態煤炭消費總量控制約束條件下各行業煤炭需求的預測，預計到2020年前后煤炭需求達到峰值44億噸，其后將基本處于峰值水平并穩步減少，到2030年有望控制在42億噸左右，未來5年煤炭的需求增幅將從“黃金十年”期年均9%下降到2%左右。

2.消除產能過剩壓力需要相當長的時間

近十年來煤礦建設投資加速增長，“十五”期間建設投資僅2253億元，“十一五”期間建設投資則達1.25萬億元，是前55年投資總和的2.6倍。進入“十二五”，超前建設產能和資源整合產能陸續釋放，截至2014年，我國已形成的煤炭產能超過40億噸，在建產能超過11億噸，煤炭產能已嚴重過剩。按照能源對煤炭需求增速2%計算，消化如此龐大的過剩產能需要10年以上的時間。

3.環保壓力對煤炭生產和消費提出了新要求

2013年國務院公布了《大氣污染防治行動計劃》，2015年又實施了史上最嚴厲的《環境保護法》，除了明確提出控制煤炭消費總量外，對煤炭的潔凈生產和清潔利用提出了新要求。煤炭企業必須要適應新形勢、新要求，轉變發展模式，推進煤炭結構調整與轉型升級，大力發展煤炭洗選加工、現代煤化工，促進煤炭清潔高效利用，廣泛應用先進的技術裝備和選煤工藝，大力發展循環經濟，提高煤炭資源的綜合利用效率，促進煤炭生產向機械化、信息化、智能化和綠色開采方向發展。

4.國外進口煤的沖擊將會成為一種常態

我國進口煤已經實現常態化采購，并成為電廠配煤不可缺少的煤種，即使國內煤炭價格繼續走低，進口煤也將會保持一定水平，因為我國南方諸多省市尤其是沿海很多電廠已按照進口煤指標進行了鍋爐改造，已形成對進口煤的剛性需求和運輸優勢。加之國際煤價持續低位運行，煤炭進口在未來仍將保持相當數量的規模，進口煤對國內煤炭市場的沖擊將成為一種常態。

二、適應新常態是國有煤炭企業深化改革的必然要求

適應經濟發展新常態，全面把握經濟發展階段性特征，深化體制機制改革，推動結構優化升級，加快創新驅動戰略，推進資源高效利用和生態環境保護，是國有煤炭企業在新常態下健康發展的必然選擇，在一定程度上，也是唯一的選擇。黨的十八屆三中全會對全面深化國有企業改革進行了總體部署，提出了新思路、新任務、新舉措。國務院及相關部門強調指出，要大力推進能源消費、供給、技術、體制革命，堅持“節約、清潔、安全”的能源戰略方針，實施節約優先、立足國內、綠色低碳、創新驅動的能源發展戰略，遵循煤炭工業發展規律，著力優化產業布局，調整產業結構，推進煤炭安全綠色開采和清潔高效利用，為經濟社會發展提供經濟可靠的能源保障。這些都是根據經濟新常態提出的要求，為國有煤炭企業改革發展指明了方向。作為國有煤炭企業，只有主動適應新常態，根據新常態的特點，審時度勢，主動謀劃，提出改革新思路，出臺改革新措施，制定改革新政策，才有可能走出一條持續健康發展的新路。

三、當前構建有效制衡的法人治理結構、深化三項制度改革是國有煤炭企業深化改革的重點

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革”?！稕Q定》抓住了國企改革的重點，觸到了改革的難點。國有煤炭企業經過前幾輪改革，在“政企”“政資”分開、公司制改造、依法治企方面取得了重大進展，并且大部分企業已建立了法人治理結構，形成了現代企業制度的基本框架，企業產權也是清晰的。當前存在的突出問題是法人治理結構運轉不暢，難點是經營機制難轉換。股東會、董事會、經理層的職責不清，董事會的決策功能被削弱，企業經營自主權受到干預；經營機制不活，三項制度改革不到位；企業黨組織在公司法人治理結構中的獨特優勢沒有得到有效發揮，加強黨的領導和完善公司治理沒有有效統一起來等。

因此，當前深化國有煤炭企業改革最重要最緊急的，不是產權的改革或者是混合所有制的改革，而是推進法人治理結構科學性、有效性、先進性和市場適應性的改革，明晰并規范董事會經理層的職權與責任，構建協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，把三項制度改革作為企業轉換經營機制的根本，真正做到企業管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。

一是明確界定投資人與經營者之間的權利范圍和相應責任。要樹立先進的公司治理理念，并用契約精神來規范經營管理者的經營行為，劃定董事會、經理層的責、權、利邊界，明確各自權利和責任，確保決策科學、運營高效。

二是改進公司治理的方式。要科學設計優化董事會的運行機制，建立健全董事會提名委員會、薪酬考核委員會、審計與風險控制委員會等專門機構并有效發揮他們的作用，確保董事會決策民主科學。對企業黨組織的政治優勢與現代企業制度高度融合的決策制度進行重新安排，黨委書記兼任董事長，黨委委員更多地從出資人選派的黨員董事中產生，真正把加強黨的領導與完善公司治理統一起來，有效發揮黨組織在國有企業中的獨特優勢。

三是建立開放、透明的董事會結構。要在遵循公司法和相關政策的前提下，通過引入外部董事、獨立董事以及擴大外部董事、獨立董事在董事會中的比例，建立開放透明的董事會結構，加強對企業經營管理活動的監督，維護股東各方權益，杜絕內部人控制的問題。要嚴格規定獨立董事和外部董事的任職條件、產生機制，建立規范的聘選程序，確保外部董事和獨立董事參與企業事務的純潔性、公正性和獨立性。

四是推進選人、用人改革，用契約使三項制度改革落地。按照市場化要求，把加大企業內部人事、勞動和工資薪酬三項制度改革，作為健全公司法人治理的延伸。尤其是建成具備國際視野、具有市場競爭力的職業經理人制度，真正做到企業的總經理由董事會和黨委會獨立選，完善企業其他管理人員公開招聘、競爭上崗，有進有出、能上能下的人事管理機制。當前要做到在企業二級、三級控股公司中全面實行職業經理人制度，中層管理人員競聘上崗制度，員工收入與企業勞動生產效率與企業效益緊密掛鉤、動態管理的制度，用契約把三項制度改革的內容落實到每一個管理者和員工。

四、國家政策的支持是當前深化國有煤炭企業改革的保障

國有煤炭企業是從計劃經濟中走過來的，一直以來，普遍承擔著社區機構、“三供一業”、離休老干部、老工傷等社會職能，致使企業負重前行，不能有效參與公平競爭；加之煤炭資源的不可再生，一大批老礦井資源枯竭面臨退出而又無退出成本的問題，制衡了企業深化改革，嚴重影響了國有煤炭企業的健康發展。這些都是計劃經濟體制下產生遺留下來且繞不過去的問題，大多數企業自身無力解決。如不妥善解決好這些問題，國有煤炭企業的改革將難以深化，企業的競爭力也難以顯現。因此，國家要進一步加大政策支持力度，盡快出臺和實施相關政策，為國有煤炭企業的改革發展創造公平競爭的條件。

1.建立資源枯竭國有煤炭企業有序退出機制

資源型企業因資源枯竭而關閉退出是一個必然的過程。煤炭企業為勞動密集型企業，一旦退出，需對人數眾多的從業人員進行安置，對農賠、債務等問題進行處理，退出成本很大。而煤礦大多遠離城鎮，設備陳舊，資源枯竭后其資產大大貶值，變現數額非常有限，致使退出所需的資金缺口巨大，依法退出難。為保障員工合法權益，維護礦區社會穩定，國家要建立國有煤炭企業資源枯竭時的正常退出機制。

首先，對目前資源已經枯竭的國有煤炭企業，要繼續實施中辦發[2000]11號文件關于資源枯竭礦山實施政策性破產的政策，即對資源枯竭的國有煤炭企業關閉給予全額補助，對提前退休、提前退養等職工安置費用由財政全額兜底，社保醫保全額補助等。

其次，從現在開始，對正常生產的國有煤炭企業，國家應設立資源枯竭國有煤炭企業退出統籌基金，為日后資源枯竭礦山的正常退出提供資金支持。基金的來源可從以下六個方面籌集，一是從礦山企業上繳的礦產資源稅中安排一部分；二是從礦山企業上繳的采礦權價款中安排一部分；三是從礦山企業上繳的所得稅中安排一部分；四是從礦山企業上繳的土地出讓金收益中安排一部分；五是從財政年度預算資金中安排一部分；六是從企業的噸煤成本中列支一部分。

2.加大涉煤稅費的清理力度

煤炭企業的稅負一直都比較重，目前涉及煤炭企業的稅種有20項之多，涉煤稅費一般占到了企業營業收入的25%以上。特別是在煤炭企業各項稅費負擔中，煤炭增值稅影響最大。1994年稅制改革時，煤炭企業實行13%的增值稅稅率，由于煤炭沒有構成產品實體的原材料，進項稅抵扣項目少，煤炭產品增值稅實際稅負基本在9%左右，稅負比稅制改革前增加6個百分點。2009年開始，煤價出現大幅上漲，煤炭產品增值稅稅率由13%提高到17%，增值稅稅率又增長了4個百分點，致使煤炭企業增值稅稅負進一步增加。另外，新實施的煤炭資源稅由過去的從量計征改為從價計征，由于涉煤收費清理項目有限，使得企業的實際稅負再次增加。2012年下半年開始煤炭市場下滑，煤價斷崖式下跌，煤炭企業虧損達面到90%以上，沉重的稅負讓本已虧損嚴重的企業更加不堪重負。因此，合理確定新常態下煤炭稅費總體水平，加大對涉煤稅費的清理力度，已成為一個必須面對和迫切的問題。為盡快幫助煤炭企業適應新常態帶來的“嚴寒”，應將煤炭增值稅稅率由現在的17%恢復到2009年前13%的水平，同時資源稅采取浮動稅率，以切實減輕煤炭企業負擔，為企業改革創造條件。

3.加快解決社會職能移交等歷史遺留問題

根據相關資料統計，從上世紀90年代后期至今，全國共有近300多處國有煤礦（企業）實行政策性關閉破產，有效解決了計劃經濟時期遺留的部分問題，但破產后絕大多數企業“三供一業”、離休干部、老工傷及部分社區機構至今未能移交地方政府實行社會管理；沒有實施過破產重組的企業。這些社會職能如果按原有的政策標準移交，地方政府感到壓力巨大，難以承受，致使移交工作不能到位，企業仍背負著沉重的歷史包袱。沒有實施過政策性破產的企業更是如此。因此，國家應出臺新的政策支持國有煤炭企業加快分離辦社會職能，徹底解決國有煤炭企業歷史遺留問題，讓國有煤炭企業真正公平地參與國際國內兩個市場的競爭。

（作者系湖南省煤業集團有限公司董事長、黨委書記）

（責任編輯：劉宏偉）