淺析新形勢下高校預(yù)算管理存在的問題及對策

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淺析新形勢下高校預(yù)算管理存在的問題及對策

高霞陳夢濤

【摘要】高等教育的快速發(fā)展，對高校財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)高校發(fā)展的大趨勢，筆者通過預(yù)算管理實(shí)務(wù)工作發(fā)現(xiàn)了一些普遍性的問題，本文將針對這些問題，提出解決的對策和建議，以期對高校編制預(yù)算能起到一定的啟示作用。

【關(guān)鍵詞】高校預(yù)算管理對策

近幾年，高校預(yù)算管理一直在改革過程中不斷變化，預(yù)算管理制度也在不斷完善，預(yù)算管理力度也在不斷加強(qiáng)。但是，預(yù)算管理過程中，預(yù)算的編制、執(zhí)行及考評等方面仍然存在不少問題，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理作用的有效發(fā)揮。

高校預(yù)算管理中存在的問題

1.部門間溝通協(xié)調(diào)不充分，預(yù)算編制與具體工作相脫節(jié)

長期以來，高校的預(yù)算管理意識比較淡薄，對預(yù)算管理的重視程度也比較低，預(yù)算編制基本由財(cái)務(wù)部門完成，缺乏對校內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的深入了解，缺少其他部門如教學(xué)、科研及教輔和行政管理部門的廣泛參與和積極配合，導(dǎo)致部門間溝通不夠充分也不夠及時(shí)，常常出現(xiàn)與具體工作相脫節(jié)的局面，容易造成有限經(jīng)費(fèi)的重復(fù)投入。如不同渠道資金安排于同一項(xiàng)目,不同渠道資金安排于同一學(xué)科，很難保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。同時(shí)，學(xué)校大多數(shù)部門只關(guān)心下達(dá)的預(yù)算額度，根本不考慮學(xué)校的總收支預(yù)測情況，在申請部門預(yù)算時(shí)，千方百計(jì)爭取預(yù)算額度，想方設(shè)法擴(kuò)大資金需求量，預(yù)算編制的依據(jù)缺乏可靠真實(shí)的論證，預(yù)算編制的基礎(chǔ)缺少與之相對應(yīng)的業(yè)務(wù)，對合理安排學(xué)校的支出有一定的負(fù)面影響，進(jìn)一步加大了學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和資金供求之間的矛盾。

2.預(yù)算編制不完整不全面

一直以來，高校的基本建設(shè)投資單獨(dú)設(shè)賬，獨(dú)立核算，賬務(wù)處理依據(jù)《國有基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》執(zhí)行。而高校預(yù)算是以教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行編制的，事業(yè)經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)投資是兩種完全不同的會(huì)計(jì)核算體系，導(dǎo)致學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算沒有辦法把基本建設(shè)投資信息全部考慮進(jìn)來，沒有完全涵蓋基本建設(shè)支出的部分，即使預(yù)算中考慮了基本建設(shè)投資，基建投資項(xiàng)目涉及的數(shù)額較大的預(yù)付工程款和待攤投資卻被排除在預(yù)算之外，導(dǎo)致真實(shí)的基本建設(shè)投資支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)算中安排的結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出，導(dǎo)致預(yù)算編制不完整不全面，基本無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的真正目的。

3.預(yù)算執(zhí)行剛性不足彈性有余

高校財(cái)務(wù)制度規(guī)定，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或調(diào)整。實(shí)務(wù)中，相當(dāng)一部分高校明顯弱化了預(yù)算管理，預(yù)算在執(zhí)行中，往往是剛性不足彈性有余。表現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠合理，很多高校一般在5月份下達(dá)預(yù)算，有的甚至更晚，導(dǎo)致預(yù)算支出一直赤字運(yùn)行，一定程度上影響了高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的合理性。有的高校甚至年度時(shí)間已經(jīng)過半而預(yù)算完成率卻均未過半，特別是教學(xué)科研專項(xiàng)項(xiàng)目以及其他專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度更是緩慢，部分專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)甚至年度終了仍未發(fā)生支出，要么是無動(dòng)于衷，要么是混淆類別。預(yù)算結(jié)構(gòu)也不夠合理，高校預(yù)算執(zhí)行結(jié)果主要體現(xiàn)在會(huì)計(jì)賬務(wù)處理方面，關(guān)注的重點(diǎn)傾向于預(yù)算指標(biāo)是否突破，具體經(jīng)費(fèi)開支情況則不會(huì)給予太多關(guān)注，導(dǎo)致各部門行政性的支出如辦公費(fèi)﹑差旅費(fèi)﹑招待費(fèi)等嚴(yán)重?cái)D占教學(xué)經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)，按照批復(fù)預(yù)算額度和規(guī)定開支范圍執(zhí)行預(yù)算比較困難，預(yù)算資金的流向控制幾近虛無，導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不夠合理，超預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算﹑更改預(yù)算及追加預(yù)算等現(xiàn)象較為常見，預(yù)算執(zhí)行剛性明顯不足，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性也大打折扣。表1以陜西省某高校為例，說明預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際支出之間的差額。

表1　陜西某高校2011-2013年預(yù)算支出與實(shí)際支出的比較

表2以陜西某高校2013年預(yù)算支出與實(shí)際支出結(jié)構(gòu)為例，說明預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理情況。

表2　陜西省某高校2013年預(yù)算支出與實(shí)際支出結(jié)構(gòu)比較

4.缺乏合理的預(yù)算績效管理體系

高校財(cái)務(wù)預(yù)算的績效管理還處于起步階段，目前還沒有形成科學(xué)完整的預(yù)算績效管理體系。以往的預(yù)算績效管理其實(shí)僅注重投入,卻未注重產(chǎn)出。普遍缺乏效益理念和輕視成本核算。大多數(shù)部門根據(jù)預(yù)算額度的多少來辦事，不講求效益，長期浪費(fèi)嚴(yán)重，缺乏精打細(xì)算。另外，許多高校缺乏預(yù)算績效考核評價(jià)。即使建立起的預(yù)算考核指標(biāo)，大都主觀性較強(qiáng)客觀性不足，基本偏重于預(yù)算執(zhí)行中的會(huì)計(jì)核算,而會(huì)計(jì)核算和預(yù)算編制口徑不一致，造成實(shí)際支出與預(yù)算口徑相背離，影響了預(yù)算分析的準(zhǔn)確性，削弱了預(yù)算分析結(jié)果的可靠性。似乎完成預(yù)算支出就等同于按規(guī)定列支,不突破預(yù)算指標(biāo)就相當(dāng)于預(yù)算績效良好，忽視了預(yù)算考核評價(jià)的根本，可操作性相對較差，缺乏應(yīng)有的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使預(yù)算績效考核工作流于形式，嚴(yán)重弱化了預(yù)算績效管理的應(yīng)有功能。

加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策和建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，做好中期滾動(dòng)預(yù)算工作

預(yù)算管理是學(xué)校財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)，預(yù)算工作直接影響學(xué)校資金的使用效益與資源的配置情況，學(xué)校應(yīng)更加重視預(yù)算管理工作，加大預(yù)算管理的宣傳力度,使預(yù)算管理理念深入基層，讓預(yù)算方案與各部門的具體工作緊密相連，讓預(yù)算額度與業(yè)務(wù)需求保持高度一致，讓每一位教職員工真切地感受到預(yù)算與部門利益息息相關(guān)，與個(gè)人利益息息相關(guān)。財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)廣泛征求各部門的意見，認(rèn)真聽取他們反映的實(shí)際情況，并在預(yù)算中予以合理體現(xiàn)，充分調(diào)動(dòng)他們關(guān)心預(yù)算和參與預(yù)算的積極性，認(rèn)識到預(yù)算管理不僅僅只是財(cái)務(wù)部門的事情，而是與學(xué)校的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系。編制年度預(yù)算時(shí)，不能再一味地只強(qiáng)調(diào)當(dāng)年的預(yù)算收支平衡，還應(yīng)該兼顧未來幾個(gè)年度的動(dòng)態(tài)平衡。具體地說，財(cái)務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)本校的戰(zhàn)略定位﹑培養(yǎng)目標(biāo)及發(fā)展需要，預(yù)測未來幾年的變化，同步編制后幾年的收支預(yù)算，采用逐年循環(huán)滾動(dòng)的中期預(yù)算編制方法或許更為合理有效。

2.選擇合理完整全面的預(yù)算編制方法

目前高校預(yù)算編制選擇零基預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算相結(jié)合的方法可能較為合適。日常經(jīng)費(fèi)一般采用零基預(yù)算方法，淘汰以往在資源配置方面不能充分發(fā)揮作用的增量預(yù)算法，應(yīng)該剔除的不合理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)必須予以剔除，應(yīng)該增加的合理辦公經(jīng)費(fèi)也必須予以增加。包括基本建設(shè)投資在內(nèi)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要采用項(xiàng)目管理方法，在預(yù)算編制伊始，就根據(jù)高校自身的財(cái)力情況，對所有項(xiàng)目逐個(gè)審核，優(yōu)先支持重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，并從項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、執(zhí)行到完成，爭取學(xué)校相關(guān)部門的通力配合與緊密協(xié)調(diào)，不僅僅關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度，更要關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況和執(zhí)行進(jìn)度，同時(shí)也不能忽視了對項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的成本效益分析，逐步實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效管理的目的。因此，高校必須改變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)預(yù)算的編制方法，既注重會(huì)計(jì)方法在編制預(yù)算時(shí)的選用，又強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制中融入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價(jià)及績效結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督全過程，從而形成合理完整全面的預(yù)算編制方法，實(shí)現(xiàn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性管理，壓縮彈性空間

預(yù)算的剛性不足，預(yù)算支出與實(shí)際支出不相符，一定程度上存在彈性空間，是現(xiàn)在高校較為普遍的現(xiàn)象。具體從以下方面加強(qiáng)：第一，細(xì)化預(yù)算責(zé)任。預(yù)算編制完成后，將細(xì)化的預(yù)算指標(biāo)和相應(yīng)責(zé)任落實(shí)到各部門負(fù)責(zé)人，做到財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，實(shí)行績效問責(zé)。第二，沒有預(yù)算就沒有支出。各部門預(yù)算一旦下達(dá)，都必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，杜絕隨意調(diào)整及更改預(yù)算。確需調(diào)整預(yù)算的，必須嚴(yán)格按照審批手續(xù)執(zhí)行。第三，支出結(jié)構(gòu)與預(yù)算結(jié)構(gòu)高度一致，盡量壓縮二者之間的彈性空間。財(cái)務(wù)部門不僅要進(jìn)行總額控制，還需要進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)部控制，避免各部門在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)將不同類別的經(jīng)費(fèi)交叉使用或互相擠占，避免經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與預(yù)算結(jié)構(gòu)嚴(yán)重背離。第四，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門需定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行是否與預(yù)算績效目標(biāo)相一致，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否合理，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，要及時(shí)向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告并采取矯正措施，不斷提高事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用效益。

4.建立比較有效科學(xué)的預(yù)算績效管理體系

完整科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，需要考慮資金投入和產(chǎn)出兩方面。一方面，重視投入成本管理。以往受收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)的制約,高校一直以來教育成本意識尤為淡漠,對資金使用效益普遍重視不夠。新出臺的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》規(guī)定：“高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)的核算應(yīng)當(dāng)按照本制度的規(guī)定采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。”《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，實(shí)行內(nèi)部成本費(fèi)用管理。”因此，高校應(yīng)該嚴(yán)格按制度規(guī)定，以預(yù)算管理為起點(diǎn)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配原則建立目標(biāo)——任務(wù)——績效掛鉤的績效考評機(jī)制，適時(shí)分類測算教學(xué)、科研、管理、后勤保障等運(yùn)行成本，核定符合學(xué)校辦學(xué)需要的培養(yǎng)學(xué)生的全部成本，分析評價(jià)各類預(yù)算項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，正確反映高校預(yù)算期內(nèi)實(shí)際耗用的教育成本,建立經(jīng)費(fèi)使用的激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)整粗放型經(jīng)費(fèi)管理模式，逐步向辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)模、效益相統(tǒng)一的內(nèi)涵式發(fā)展方向發(fā)展。另一方面，重視產(chǎn)出效益的評價(jià)。每年預(yù)算執(zhí)行完成后，財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門應(yīng)該利用科學(xué)的定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方法，組織相關(guān)部門及人員對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核和評價(jià)。將各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效掛鉤，對績效好的部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，對無績效或低績效的部門，進(jìn)行責(zé)任追究。

5.完善高校預(yù)算公開機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督

現(xiàn)行的高校預(yù)算公開只是做到了部門小預(yù)算的公開和學(xué)校大決算的公開，二者之間的差距較大，不能真實(shí)反映預(yù)算的整體執(zhí)行情況。真正的預(yù)算公開應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布平臺，及時(shí)完整地公開學(xué)校的全部預(yù)決算信息，進(jìn)一步提高預(yù)算管理工作的透明度，方便學(xué)校更好地接受政府部門、廣大教職工、學(xué)生家長和社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高廣大教職員工為學(xué)校發(fā)展建設(shè)建言獻(xiàn)策的積極性和主動(dòng)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理缺陷和管理漏洞，是管理過程中人員缺位，還是職責(zé)分工不明不清，抑或是管理流程斷鏈，從而有針對性地提出解決辦法，共同引領(lǐng)學(xué)校的教育事業(yè)持續(xù)健康向前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：榆林學(xué)院陜西榆林