廣東省農機購置補貼政策效果分析

余建斌

（華南農業大學廣東農村政策研究中心，廣東 廣州 510642）

一、引言

農業機械化是農業現代化的重要標志，加快農業機械化進程對于轉變農業生產方式、培育新型農業經營主體、促進農業規模化經營、帶動農民增收等方面具有重要作用。農機購置補貼政策作為支持農業機械化發展的財政支農措施，目的就在于降低農機購置成本從而激發農戶及相關主體購置農機的積極性，不斷提高農業機械化水平，從而加快農業機械化進程。由于我國實施農機購置補貼政策的時間較短，在政策實施過程中不斷出現政策設計時未能預期到的新情況和新問題，如何完善農機購置補貼政策成為政策制定者的關注焦點。2004年以來，中央一號文件多次強調要完善農機購置補貼政策，而對農機購置補貼政策實施情況的回顧總結和效果評價是完善該項政策的基礎性工作。

隨著我國農機購置補貼政策的實施，國內關于農機購置補貼政策實施效果評價的研究逐漸增多。曹志義、張鐵軍認為，隨著農機購置補貼政策受益對象的擴大，將有更多的非種糧大戶和非農機大戶享受補貼，受益農戶增收率將會呈現下降趨勢［1］。顧和軍通過江蘇的實地調查數據探討了農機具購置補貼的經濟效應，結果表明：農機購置補貼政策實施之后農機服務供給增加、價格下降，接受服務的農戶也分享了補貼的部分收益，并且可能存在機械對勞動力的替代［2］。王姣比較了良種補貼、農機購置補貼和減免農業稅政策對農戶種植業收入的作用效果，結果顯示三者對農戶種植業收入的提高具有一定積極作用，其中減免農業稅作用效果最大［3］。李農、萬祎通過比較農機購置補貼前后兩個階段農機化與農業總產值之間的關系后發現，農機購置補貼促進了農業總產值的增長［4］。隨著農業機械的使用，農機費用成為糧食生產成本的重要組成部分，劉寧研究發現，農機購置補貼改變了糧食生產成本結構并提高了種糧收益［5］。韓劍鋒通過建立農民收入與農業機械擁有量、農機購置補貼資金的關系模型，得出農機購置補貼政策對農民增收有著一定的帶動作用［6］。李軍富、楊存典等指出，貧困山區實施農機購置補貼政策項目后產生的直接效應包括農機作業量明顯增加，作業質量顯著提高；促進了農民增收，推動了農業增效；提高了農機裝備水平，優化了農機裝備結構；提高了勞動生產效率，促進了農村勞動力轉移［7］。顏玄洲、歐一智等通過建立農業機械總動力與農民收入關系的回歸模型實證分析后發現，農業機械總動力的增加能有效促進農民人均純收入的增加［8］。

從現有文獻看，相關研究主要集中在評價農機購置補貼政策對農業增產和農民增收的作用效果，而對于其他方面作用效果的分析很少涉及。事實上，農機購置補貼政策涉及面很廣，需要全面考察才能準確把握農機購置補貼政策的實施效果。同時，現有研究缺乏對發達地區農機購置補貼政策的分析。廣東作為沿海發達地區的典型代表，經濟社會發展狀況和資源稟賦與欠發達地區存在很大的差異，其農機購置補貼政策做法和效果的區域性特征值得深入研究。基于以上考慮，本文將在系統梳理廣東農機購置補貼政策實施情況的基礎上，從不同角度對該項政策的實施效果進行全面分析。

二、廣東農機購置補貼政策的實施情況

廣東的農機購置補貼政策可追溯到2003年。根據2003年省政府《轉發廣東省人大常委會關于扶持農業機械化議案的通知》（粵府［2003］12 號）和省政府辦公廳《轉發省農業廳關于扶持農業機械化發展議案的實施辦法的通知》（粵府辦［2003］58 號）的要求，2003－2010年，省級財政設立了購買農機具補貼專項資金，并計劃投入補貼22210 萬元，補貼3000－4000 戶，重點補貼龍頭企業、農機專業服務組織及種養大戶和專業戶。中央財政對廣東實施農機購置補貼始于2005年，當年安排資金300 萬元，在高要、高州、陽春、臺山、雷州、徐聞等6 個縣實施。

自中央財政對廣東農機購置進行補貼的政策實施以來，廣東農機購置補貼政策在補貼力度、補貼區域、補貼標準、補貼機具種類和補貼方式等方面發生了較大變化，呈現以下特點：

（一）補貼力度不斷加大

2006年廣東農機購置補貼資金總規模為3890 萬元，其中中央財政補貼資金1150 萬元，省級財政補貼資金2740 萬元。2009年全省農機購置補貼資金總規模2.577億元，比2006年增加2.188億元，增長5.63 倍，其中中央財政補貼資金2.2億元，比2006年增加2.085億元，增長18.13倍，省級財政補貼資金3770億元，比2006年增加1030 萬元，增長38%。2014年中央財政補貼資金達到2.8億元，比2009年增長27.27%。

（二）補貼區域不斷擴大

2006年中央農機購置補貼政策在11 個地級市的25 個縣開始實施。2009年擴大到98 個縣（市、區）和中山、東莞2 個地級市。2006年省級財政補貼資金覆蓋除深圳、佛山、中山、潮州和揭陽等市外的16 個地級市（佛山、中山、潮州和揭陽因歷年結轉資金較多，不安排2006年補貼資金）。2009年省級財政補貼資金覆蓋除深圳、廣州、佛山、東莞等市外的17 個地級市。目前，廣東所有的農業縣都納入了農機補貼范圍。

（三）補貼資金向西翼和山區傾斜

中央和省級財政的農機購置補貼資金主要集中在粵西和粵北山區，珠三角地區和粵東獲得的資金比例相對較小。2006－2009年中央和省級財政累計補貼資金總額中，粵西和粵北分別占39.03%和29.57%，而珠三角和粵東分別占23.45%和7.95%。2014年中央財政補貼資金中，粵西和粵北分別占36.00%和30.27%，而珠三角和粵東分別僅占22.07%和11.65%。全省各地區農機購置補貼資金的分配主要根據各地農機購置需求，并綜合考慮耕地面積、糧食產量、養殖業發展情況、農機化綜合水平、農民購買能力和地方政府積極性等因素以及往年補貼項目的實施情況等因素確定。

（四）補貼標準不斷提高

2006年使用中央財政資金的購機補貼比例不超過機具價格的30%，且單機補貼額原則上不超過3 萬元；使用省級財政資金的東西兩翼和粵北山區補貼比例原則上不超過機械、設備價格的35%，珠江三角洲地區補貼原則上不超過機械、設備價格的25%。2014年使用中央財政資金的購機補貼比例按不超過此檔產品在廣東近三年的平均銷售價格的30%測算，一般機具單機補貼增加額不超過5 萬元；擠奶機械、烘干機單機補貼額可提高到12 萬元；73.5 千瓦（100 馬力）以上大型拖拉機單機補貼額可提高到15 萬元；147 千瓦（200馬力）以上拖拉機單機補貼限額可提高到25 萬元；甘蔗收獲機單機補貼額可提高到20 萬元。

（五）補貼機具種類不斷增多

2003年補貼的農機具僅包括水稻生產機械化中的機耕機收環節所需的拖拉機、水稻聯合收割機和埋草旋耕機等。2007年補貼農機種類擴大到動力類、耕作機械、植保機械、種植機械、收獲機械、灌溉機械和干燥機械等7 大類。2008年擴大到9 大類18 小類50 個品目。2014年廣東省農業機械購置補貼范圍擴大到12 大類35 個小類90 個品目。農機補貼范圍基本涵蓋了種植業的糧食作物和經濟作物以及畜牧、水產、設施農業等領域，不斷適應了農戶購機需求。

（六）補貼方式不斷改進

財政補貼由“差額購機，補貼供貨方”向“全額購機、補貼購貨方”的方式轉變，在一定程度上解決了農機企業制造虛假銷售合同套取國家補貼資金的問題，讓農民實實在在享受到農機購置補貼政策帶來的好處。

三、農機購置補貼政策的效果評價

（一）農機購置補貼加快了農業機械化進程

2003年省級財政設立農機購置專項補貼資金以及2005年中央財政安排廣東農機購置補貼資金以來，農機購置補貼政策降低了農民和農機服務組織的購買農機成本，提高了農機購買力，激發了農機購買者的購買積極性，帶動了農業機械總動力不斷提高，特別是中央實施農機購置補貼以后，廣東農機總動力呈加速上漲的趨勢。2003－2013年間，全省農業機械總動力從1788.8萬千瓦增加到2497.9 萬千瓦，年均增長3.40%，其中2007年以來年均增長5.15%，農業機械水平呈現加速增長趨勢（見圖1）。

圖1 2003－2013年廣東省農業機械總動力變化 單位：萬千瓦

（二）農機購置補貼改善了農業機械化水平區域不平衡狀況

從農業機械總動力的區域分布和變化過程看，2003－2013年間，珠三角地區和粵東地區農業機械總動力呈現先下降后上升的趨勢，而且這兩個地區的農業機械總動力年均增長率明顯低于粵西和粵北。粵西和粵北一直呈現持續增長趨勢，其中粵西的增長速度最快，年均增長達到5.62%，高出全省2.22 個百分點（見表1）。這反映出農機購置補貼政策對粵西和粵北的作用效果比珠三角地區和粵東地區明顯，這對于改善全省農業機械化發展的區域不平衡狀況具有顯著推動作用。

農機購置補貼政策的作用效果存在區域差異的主要原因有以下幾方面：一是按單位耕地面積計算，珠三角地區和粵東地區的農機化水平高于其他地區，進一步提高農業機械化水平的難度較大。二是珠三角地區和粵東地區出現了大量淘汰的農業機械。由于珠三角和粵東地區的很多農機購買時間較長，出現大量報廢，導致農業機械總動力下降或增長緩慢。三是粵西和粵北地區農民的收入水平相對較低，農民對農機需求的價格彈性較大，對價格比較敏感，補貼政策實施后購機成本下降，大幅度提高了農民的農機購買力。四是農機購置補貼資金向粵西和粵北傾斜。2006－2013年中央和省級財政累計補貼資金總額中，粵西和粵北分別占37.03%和30.06%，累計接近70%。

（三）農機購置補貼政策激發了農民的農機投資需求

從表2 中可以看出，隨著財政農機購置補貼的不斷增加，農民個人投入農機購買的資金呈現快速上漲趨勢，從2003年的35605.3 萬元增加到2011年的145490 萬元，年均增長19.23%，其中2004年、2009年和2010年農民購買農機的投入上漲速度較快，分別達到27%、64%和67%。2004年農民購機投入迅速增長的原因除農機購置補貼外，當年對種糧大戶實施種糧直補起到了非常重要的推動作用，因為種糧大戶對農機的需求較大，隨著種糧積極性的提高必然增加包括農機在內的投資需求。2009年和2010年農民購買農機投入的迅速上漲主要是得益于中央和地方財政補貼資金增加對農機購置的引導，2009年財政投入農機購置資金比2008年增長75%，增速超過2003年以來的任何一年。

表1 2003－2011年廣東各區域農業機械總動力的變化 單位：萬千瓦

表2 2003－2011年廣東農業機械購置投入情況 單位：萬元

（四）農機購置補貼為農機工業發展帶來了新的機遇

隨著農機購置補貼政策的實施以及獲得農機補貼力度的提高和補貼種類的擴大，極大地促進了農機市場需求，這為大量長期經營困難的農機企業帶來了新的發展機遇，全省農機工業進入了快速發展時期。根據廣東工業企業經營數據顯示，2003－2011年間廣東農、林、牧、漁專用機械制造企業工業總產值和主營業務收入分別從6.41億元和5.66億元增加到35.29億元和34.01億元，年均遞增分別達到23.76%和25.13%。

（五）農機購置補貼的作用效果呈下降趨勢

財政投入的增加帶動了單位和集體、農民以及其他主體購買農機的積極性，但是，從單位財政投入的作用效果看，財政投入對農機購置的拉動作用呈下降趨勢。2003－2011年每單位財政投入拉動的農機購置投入從6.94 元下降到4.50 元（見圖2）。這主要是由于農機需求量不斷增加的過程中，農機市場逐漸得到飽和，繼續增加農機投入將增加農業成本，農業利潤下降，導致農機需求受到抑制，因而農機購置補貼的拉動農機需求的作用效果下降。要提高補貼資金的效果應逐步調整補貼方式，在保持農機購置補貼的同時，逐漸增加對農機科研、農機技術推廣和培訓、農機配件、農機柴油、農民使用農機的服務費用等方面的補貼，提高農機的使用效益。另外，農機購置需求與土地規模和勞動力規模密切相關，加快土地規模化和勞動力轉移將有助于提高農機需求，從而減緩農機補貼資金作用效果下降的趨勢。

圖2 2003－2011年單位財政投入對農業機械購置的拉動效果 單位：元

（六）農機購置補貼未能促進農機服務組織發展

從理論上講，發展農機服務組織不僅有利于推進農機作業服務的專業化，使購置的農業機械得到充分的利用，避免農業機械閑置導致補貼資金的浪費，而且有利于解決小農戶和大機械的矛盾，因為對于小農戶而言購買農機不合算，購買農機服務將是一種更理性的選擇。另外，隨著農機專業服務組織的發展，將形成一個競爭性的農機服務市場，農機服務水平將不斷提高，服務價格將不斷下降，使未購買農機的農戶能夠從購買農機服務中享受到農機購置補貼帶來的好處。

然而，從農機補貼政策實施的幾年看，農機購置補貼政策對全省農機服務組織的發展作用不明顯，而對農機戶的發展作用較大。2003－2013年間，全省農機作業服務組織呈現下降的趨勢，從0.58 萬個下降到0.23 萬個，減少60%；而農機戶2004年后出現恢復性增長，2013年農機戶超過100 萬戶（見表4）。廣東人多地少，農戶規模小、經營分散，農戶多采用自己購機來滿足機械使用需求，對農機服務需求不足導致農機服務組織發展緩慢。

表4 2003－2011年廣東農機作業服務組織變化情況 單位：萬個

四、完善農機購置補貼政策的建議

（一）制定相關的法規或條例

從目前的情況看，農機購置政策的出臺具有很強的時效性和很大的波動性，補貼資金和補貼目錄變化較大，使農民無法獲得穩定的預期，只有法律法規才能讓農民具有安全感。因此，建議省人大制定有關農機購置補貼的法規或條例，對農機購置補貼的方式、政策工具、補貼標準、管理等方面進行明確化和長期化，提高農業補貼政策的穩定性和連續性。可以借鑒美國制定農業法案的做法，相關補貼法規或條例可以5年制定和修改一次，使農民知道在未來的幾年里哪些農機可以得到補貼以及補貼力度有多大等信息，更好地引導農民做好農機購置計劃。

（二）改進農機購置補貼方式

在其他條件不變的情況下，隨著農機市場需求逐漸得到飽和，繼續增加農機補貼將增加農業成本，導致農業利潤下降，從而抑制農機需求，導致農機購置補貼的拉動農機需求的作用效果下降。要提高補貼資金的效果應逐步調整補貼方式，在保持農機購置補貼的同時，逐漸增加對農機科研、農機技術推廣和培訓、農機配件、農機柴油、農民使用農機的服務費用等方面的補貼。同時，應加大對農機服務組織的扶持力度，促進農機服務市場快速發展，推動農機服務的專業化。

（三）取消農機供應招標制度

目前，廣東省對農機購買實行招標、限價政策，通過政府行為決定農機的銷售企業和銷售價格，使進入補貼目錄的企業可以獲得穩定的高額利潤，而未進入補貼目錄的企業則陷入困境，這阻礙了市場的公平競爭。因此，建議取消農機供應招標政策。農機購置補貼只制定補貼種類和品種，不通過招標確定補貼企業，只要在工商部門登記注冊的農機企業都可以共同參與競爭，這有利于提高農機企業的產品和服務質量，降低農機價格，而且可以防止企業的尋租行為。

（四）落實政策實施的工作經費

農機購置補貼政策的執行都需要做大量的工作，包括政策的宣傳、補貼對象相關信息的收集、整理、核實、審批、上報、驗收等，這需要投入大量的人力、物力和財力。目前農機購置補貼項目下撥資金中沒有包含工作經費，不但增加了基層政府的負擔，而且無法調動基層政府嚴格執行政策的積極性。建議在下撥各項補貼資金時，由省財政按一定比例配套工作經費，配套經費可控制在下撥經費總額的10%以內。

（五）加強監督管理

通過網絡、電視、報紙、手機等方式加大對農機購置補貼政策的宣傳；加大對套取農機購置補貼資金或挪用補貼資金的懲處力度；完善公示和舉報制度；對涉及農機購置補貼的相關工作人員的進行輔導培訓，提高他們落實補貼政策的業務水平和責任意識。

［1］曹志義，張鐵軍.農機購置補貼與農戶增收效果分析［J］.農機化研究，2006，（12）：66－69.

［2］顧和平.農機具購置補貼的經濟效應分析——基于江蘇地區的實證研究［J］.農業經濟，2008，（9）：89－91.

［3］王姣，肖海峰.我國良種補貼、農機補貼和減免農業稅政策效果分析［J］.農業經濟問題，2007，（2）：24－28.

［4］李農，萬祎.我國農機購置補貼的宏觀政策效應研究［J］.農業經濟問題，2010，（12）79－84.

［5］劉寧.我國農機購置補貼對糧食生產成本收益影響分析［J］.價格理論與實踐，2010，（3）：49－50.

［6］韓劍鋒.我國農機購置補貼政策對農民收入的影響分析［J］.生產力研究，2010，（3）：52－53.

［7］李軍富，楊存典等.貧困地區實施農機購置補貼項目的效應及障礙研究——以陜西省商洛山區為例［J］.安徽農業科學，2010，38（28）：15982－15984.

［8］顏玄洲，歐一智等.江西農機具購置補貼政策實施效果分析［J］.中國農機化，2011，（5）：28－31.