公益類事業單位績效考評的問題和機制探析

○吳泰青

（溫州市委黨校 浙江 溫州 325000）

一、公益類事業單位績效考評的作用和意義

所謂事業單位就是不以營利為目的的公共服務機構，是為了增進社會福利，滿足社會文化、科技、衛生以及教育等方面的需求而提供各種社會服務為直接目的的社會組織。我國現有的事業單位按照職責一般可分為三類，分別是行政支持類事業單位、公益類事業單位和生產經營類事業單位。公益類事業單位，主要是根據社會共同需要，為社會公眾提供公共服務和公益物品，承擔公共事業發展職能，諸如醫院、學校等都屬此類單位。2012年4月，國務院發布《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，意見對公益類事業單位指出，要“進一步理順體制、完善機制、健全制度，充分調動廣大工作人員的積極性、主動性、創造性，真正激發事業單位生機與活力，不斷提高公益服務水平和效率”，要“改革管理體制；建立健全法人治理結構”。

績效考評也稱為成果測評，績效考評是單位為了實現預定的目標或任務，運用特定的標準或指標，采取科學的方法，對各級工作人員完成指定任務的工作實績和由此帶來的諸多效果做出價值判斷的過程。西方發達國家早已將績效考評引入公共部門的管理之中，成功地使事業單位轉型，提升公共部門的服務效率和職能，這些變革也引起我國的重視，績效考評逐漸在我國的公共管理中廣泛推行。在此次公益類事業單位改革中，如何衡量改革的成效，績效考評扮演著重要的角色。一方面，十八大以來，政府一直要求簡政放權，構建服務型政府，政府的角色在不斷轉變，在這種社會背景下，公益類事業單位建立健全績效考評，可規范自身行為，提升服務標準，適度引入外部監督，更好承擔和發揮公共服務職能。另一方面，建立健全績效考評有利于公益類事業單位轉變服務方式，提升服務效果。現代社會日新月異，公益類事業單位要做好服務，就需要提前分析和知曉社會需求，提升服務的前瞻性。通過績效考評，公益類事業單位可以分析出其需要提升的地方及民眾的需求，分析其績效評估指標的數值及民眾的滿意度，做好自身績效評估與社會資源對接的平臺，提升服務的針對性和有效性。

二、公益類事業單位績效評估的問題和困難

公益類事業單位其固有的屬性和職能是公共服務，長期以來傾向于以行政管理為核心，其工資福利實行等級制，職工主要依靠責任心來完成固有的職責，多年來形成了論資排輩的晉升格局和干好干壞都一樣的心理態勢。因此，盡管績效考評在公益類事業單位已經實行多年，但基本上“只見其形，不見其神”，事實上處于“內憂外患，內重外輕”的狀態，即績效考評偏重于對單位內部的考評，但內部問題卻不少，得不到廣大職工普遍的重視和認可，同時外部評估的手段和方式，比如第三方評價和監管還沒有有效形成，而建立外部評估的呼聲卻越來越高，因為服務對象和公眾對公益類事業單位的服務提出了更多的要求和建議并期待得到切實的回應。這種狀況主要體現在以下幾個方面。

1、觀念上缺乏對績效評估地位和作用的長遠認識

這里有很多原因，有主觀的，也有客觀的。一是事業單位長期作為社會系統的穩定器。在政府機構改革過程中，當政府面臨減員分流的壓力時，常常把冗員調往事業單位，把事業單位作為容納改革成本的主要場所，同時事業單位也是局轉人員安置的重要場所。公益類事業單位作為事業單位的一種，情況大致相同。這種情況，使得工藝來事業單位存在較為濃厚的“吃皇糧”、“鐵飯碗”、“大鍋飯”思想，“干好干壞一個樣”，甚至“多干多錯”，以致大伙“出工不出力”，機構效率低下，這使得績效考評的推行步履維艱。另一方面，有些領導干部和負責具體執行的人事工作人員認為績效考評只是一項年度政治工作，不做不行，做了就好，缺乏對績效考評重要性和長遠影響性的正確認識，使得這項工作開展起來例行公事而已，“光打雷不下雨”，搞形式，走過場。第三，人性總是趨利避害，傾向于穩定而不是動蕩，因此廣大職工一般都對可能動搖其穩定收入的績效考評不大感冒，如果中上層的認識不到位，僅僅是在考評前成立個領導小組，開個動員大會，而缺乏耐心細致的日常工作和準備工作，那么廣大職工對于績效考評的認識就可能產生較大偏差，長此以往就會認為所謂的績效考評只是形式而已，根本無足輕重。總而言之，觀念轉變是公益類事業單位實施績效考評的重要前提，也是最大的難點。

2、操作上缺乏科學、可操作的指標體系和工具

指標是績效考評的核心要素，一般包括定性指標和定量指標。從社會發展的趨勢來看，考評越來越傾向于量化的指標，因為更有說服力。從理論上講，考評的指標應符合“SMART”原則，即考評的指標應是具體的、可衡量的、可達到的、與工作相關的和有時間期限的。指標的來源一般依據組織發展的需要和崗位工作職責說明書，但這對公益類事業單位來說基本都有困難，一方面組織未來的發展并不明確，而且大多時候一任領導一類想法，前后缺乏延續性；另一方面，組織內部的崗位規范有是有，但基本比較粗放，難以從中提取績效指標，更不要說具體量化的指標。還有一個客觀的困難，公益類事業單位的機構職能屬性決定了工作人員從事的社會服務是公益性的，公益類社會服務屬于“事”而非“物”，很難用客觀標準來衡量績效，也就是說，“事”只能模糊地定性評價，而無法精確地定量評價。以上種種，使得公益類事業單位在績效考評時選取績效指標變得費時費力，困難重重。最終，在實際操作上指標設置比較粗放，并且缺乏充分的雙向溝通，往往是上層根據往年的歷史情況作出推定，然后拿給被考評對象討論提出修改意見，最后由上層拍板決定。有的單位為此煞費苦心，每年都要把考評的指標拿出來討論修改，根本原因就是仍然沒有找到科學的、有效的指標提取辦法。所以，公益類事業單位在實施績效考評時，績效考核評價指標體系往往欠科學、規范，可操作性差，使得考評的效果大多不理想，一定程度上影響績效考評工作的權威性和公信力。

3、方法選擇上趨于成熟，但是如何搭配實施有待改善

近年來，公益類事業單位在績效考評方法上逐步完成了從單一方法向多種方法并舉，從單維度考評向多維度考評的轉變。以往，在內部考上多采用上級考評下級的單向考評方法，這種方法缺乏溝通、民主和全面性。后來，發展成為職工自我考評加上級考評。當然，這里的上級，在公益類事業單位里，包括了職工的直接上級和上上級的單位領導。之后，在實踐中發現，這種考評方法仍不能充分滿足民主性、科學性的要求，于是不少單位又發展出來全員述職和全員民意互評的考評方式。全員述職是為了讓每個同事都能更好地了解彼此在一個績效周期里的具體工作和成績，能夠促進部門之間職工之間的了解，民意互評則較好地體現了考評的民主性。職工自我考評、直接上司考評、單位領導考評、部門相互考評、全員民意評分，各單位在實踐中基本都摸索形成了一套屬于自己的獨具特色的考評方法。所以，從整個發展的過程可以看到，公益類事業單位在績效考評的內部操作上，已經趨于成熟。需要指出的是，這些方法之間如何搭配，比如權重和分數的配置、實施的細節如何把握以及最終實際效果方面，依然有待提高。比如，職工自我考評，許多單位給出的評定標準是合格、不合格和優秀，要求填寫一篇表格，主要內容是個人自我總結鑒定，結果基本上每個人都自我評定為合格，而且這樣的評定年復一年毫無改變，同時缺乏反饋，于是出現寫一篇總結修修改改用幾年敷衍了事的情況，這使得自我考評失去了實質的意義和作用。又比如全員民意評分，如果缺乏日常的互動了解，不能營造一個相互信任的誠實信用的氣氛，則全員民意評分反而可能出現借機打擊報復的不良情況。還有，采用了這么多的方法進行綜合考評，那么各考評方法之間的權重如何設置？這又是一個令人費神的問題?？傊骖愂聵I單位的績效考評方法越來越成熟，但是實際的運行細節仍然需要精雕細琢。

4、對績效考評缺乏系統性的理解

盡管績效考評已在公益類事業單位推行了多年，但一直以來都有一個較為普遍的情況，那就是，只是在年末發獎金之前，單位才組織績效考評。一般先組建一個績效考評領導小組，再花費不到一周的時間完成此項工作。這里存在幾個問題：首先，績效考評并不能單純地看作年末的一個考核動作，它應該是包括績效初期的績效目標和計劃制定——績效實施與輔導——績效考核——績效反饋改進的一個PDCA循環。簡單地把年末的那一周的考核當作績效考評系統，屬于斷章取義、前后脫節，效果自然不理想。其次，在績效目標計劃的制定上，不少單位把它當作年末績效考評的主要依據。但問題是，績效目標和計劃應該是在充分的雙向溝通基礎上形成的，然而實際上，這一環節的制定，依然偏向于自上而下，被考評人的意見被真正采納的程度較低。第三，公益類事業單位的績效考評傾向于“放牛吃草，自我發展”。這是不夠的，要實現績效，離不開組織和上級的幫助和支持。組織和上級應對被考評人進行監督和指導，并為其達到績效建造平臺、營造氣氛、掃除障礙。其中，中期考核是個重要的橋梁環節，可惜基本被忽略了；還有就是日常的績效記錄十分重要，這一環在公益類事業單位的績效考評運行中并沒有把它制度化落實到位。第四，缺少績效反饋改進。往往年末考評完了后只是簡單公示、分發獎金，沒有相應的績效反饋和績效改進。以上種種，簡言之，就是公益類事業單位的績效考評，缺乏系統性的認識，從而帶來斷裂性的考評行為，其結果自然難如人意。

5、內外失衡，重視內部績效考評，忽略外部考評

公益類事業單位承擔著公共服務的職能，這份職責如何體現，如何被衡量，亟待解決。多年來，公益類事業單位績效考評的重心都放在內部考評上，如內部的機構設置、規章制度建設、崗位規范、職能配置等，盡管基本上都意識到了作為公共服務部分的社會效應的重要性，但一直都沒有切實地提到議事日程上來。有的單位走在前列，做的較好，比如大力投資信息化建設，積極開通網站，與服務對象溝通反饋，并根據服務對象的合理化建議適當做出工作調整。但是具有這樣實質性行動的公益類事業單位畢竟屬少數，占比不高。許多公益類事業單位并沒有認識到外部考評是將來的重要發展趨勢，未能充分重視，存在敷衍行為，如網站不更新，對意見反饋視而不見，認為社會公眾的意見沒有實質作用等。事實上，諸如醫院、學校等公益類事業單位建立健全外部評估的呼聲越來越高，比如近年來，突出的醫患關系以及時有家長與學校發生沖突等，說明社會公眾及利益相關者對公益類事業單位的外部評估充滿期待。但是在現實里，許多公益類事業單位主要采取的應對措施是開通或增加與公眾的交流平臺，如微信、QQ、網站等，這是一個很大的進步，但是不夠，如果不能建立健全外部評估體系，引入外部監督力量，建立健全服務對象、社會公眾、行業專家等第三方評估體系，這種進步的可持續性將會如何則難以預料。

三、健全公益類事業單位績效考評機制

公益類事業單位推行績效考評已經多年，在現實運作上積累了許多寶貴的經驗，如考評的方法已經比較完備，考評的激勵措施比較豐富等，但是仍然存在不少需要改進的地方。筆者認為從大的方面講，就是要做到內外并舉，加強外部考評的同時彌補內部考評上曾經忽視的地方和一些短板。以下是筆者從完善考評機制的角度提出的對公益類事業單位績效考評的建議，如圖1所示。需要說明的是，圖1并不是一個績效考評機制的系統圖，而是針對實踐中的不足之處提出的一個機制補充的圖，所以在下圖里并沒有出現“運作機制”、“激勵機制”等，因為這部分公益類事業單位已經做的較為充分，不需冗述。

圖1 公益類事業單位績效考評機制圖

依據圖1所示，主要從內外兩方面來闡述。先談需要進行補充的內部機制。

一是信息登記制。這是績效考評的重要基礎，如果缺乏真實、及時、充分的信息，績效考評無從談起。之所以強調建立這個機制，是因為不少公益類事業單位在信息收集上不能做到日常性和持續性。信息登記，主要采用關鍵事件法，以文字記錄的方式，盡量登記第一手的資料，內容包括時間、地點、責任人、背景、行為、結果等。此項工作任務繁重，需要人事管理科室和直線管理人員充分分工合作。有條件的單位可以考慮開發建立人力資源信息管理系統，實現信息的無紙作業、長期保存利用和分類開發。信息登記機制可以為內部的績效考評奠定事實記錄，對事不對人，避免種種績效考評的主觀誤差，大大提升績效考評的公信力和權威性。

二是牽引和輔導機制。此項工作可由人事科室發起、負責督查，建議從三個層面來開展。首先是組織層面的中期考核機制。目前大部分公益類事業單位只是在年末考評一次，缺乏中期考評的銜接。組織可以考慮設立中期考核，目的是為了提醒和促進各部門各職工抓緊時間，對于績效進展嚴重落后的應予以幫助或批評警示，但是考慮到公益類事業單位與企業的不同，建議中期考核不與激勵措施掛鉤。第二是在部門層面，要求直線主管參與到下屬的績效實施中來，承擔起監督和指導的職責，時間上可以每月提醒，每季度面談核查，及時發現下屬在績效實施過程中的問題和障礙，并予以清除和解決。第三是在職工個人層面，建立個人績效報備制，即要求職工按時報備個人績效情況，內容包括績效進展、所遇困難、需要哪些幫助等。此項報備主要也是分階段的提醒促進，因此同樣不建議與激勵措施掛鉤。

三是反饋和應用機制。前文已經提及，目前公益類事業單位的績效反饋主要是結果公示，缺乏雙向溝通。在此建議建立績效面談的反饋機制?？冃嬲劊阂皇侵苯由舷录壷g的面談，這個為主；另一個是越級的上下級面談，這個可以作為對特殊情況的補充。多年來，公益類事業單位注重穩定和諧，盡量減少和避免內部沖突，這無可厚非，但因此而忽略或不開展績效面談則顯得矯枉過正?？冃嬲勈鞘种匾姆答伔绞剑唵蔚幕诳荚u標準進行考評，然后公示結果，會把績效考評僵化冰冷化，這并不符合以人為本的績效考評的內在要求。通過績效面談的雙向溝通反饋，上級可以充分了解下屬的績效還有工作方式、價值觀、發展方向、績效瓶頸等等，才能客觀公正地評價下屬績效，并對下屬提出真正有實質性作用的建議。此外，在應用機制上，應打破簡單地把績效結果與職工工資福利和晉升相掛鉤的做法。從人力資源管理的理論來講，績效是人力資源管理的橋梁，它對公益事業單位的戰略發展、人員招聘和配置、培訓與開發、職工關系處理等都有指導價值。公益類事業單位的績效考評的結果應用，應更加廣泛地與這些內容掛鉤。

四是約束機制。約束是相對激勵來講的。常見的激勵就是加工資、發獎金、晉升職務等。為什么要建立健全約束機制？因為績效考評事關每個人的切身利益，極容易影響整個單位的士氣積極性，而且少數單位存在違規操作甚至打擊報復的情況，所以要在激勵之外進行約束。約束機制主要有績效監督系統、職工申訴系統和問責機制。績效監督系統由高層和中層骨干組成，主要對績效考評的方向、政策和重大爭議等事項進行處理和解釋；申訴系統則是給被考評者提出異議的平臺和渠道；問責機制則體現了績效考評的嚴肅性。只有激勵而無約束，或者重激勵輕約束，都是失衡的表現。

五是保障機制?？梢钥紤]三個方面。第一是資金保障。目前來看，尚無多少公益類事業單位對績效考評劃撥專門的資金，我們常見的是對人員招聘、培訓等劃撥資金，而對于績效考評，則覺得是例行的內部工作，只是專門騰出一定的時間而無資金支持。筆者認為績效考評十分重要，尤其是在這次的事業單位分類改革中，要理順體制、推進事業單位法人治理結構，績效考評將扮演更加重要的角色。因此建議酌情增設績效考評專項資金，凸顯單位高層重視績效考評、搞好績效考評的決心，同時也向廣大職工傳遞績效考評是長期的趨勢性工作的信號。第二是組織保障。目前各單位基本是成立績效考評工作領導小組，由一個分管領導負責，成員包括部分中層干部和部分職工代表。這個領導小組不可缺少，但對于許多人來講似乎有些高遠，所以筆者認為還需要成立監督委員會和工作反饋小組。第三是人員保障，包括專業性保障和代表性保障。所謂專業性是指要提高考評人員操作的規范程度和專業化程度，盡量減少和避免主觀誤差，有兩個建議，一是負責具體考評運作的分管領導和人事科室工作人員應具備一定的專業知識和能力；二是參與考評的人員都應該先培訓再上崗。代表性就是領導小組和其他自小組的人員要能夠覆蓋各個層面，充分體現其意志，要打破主要由領導指派成員的做法。

第二個大的方面是績效的外部考評機制。此方面的總體建議是，公益類事業單位要從利益相關者的角度而不是從自身戰略發展的角度來思考應對。對公益類事業單位來講，利益相關者眾多，其中最重要的有上級監管部門、自身服務對象、業內專家、社會公眾和相關媒體。建議如下。

監管部門要順應社會發展趨勢，貫徹中央文件精神，積極組織相關專家學者深入開展實地調研進行交流探討，摸清各方意愿和情況，出臺政策文件，明確對外部考評的總體要求和基本標準，比如相關組織機構設置、職能設置、人員配備、資金投入、硬件設施、運作原則和要求等。考慮采取資金扶持、項目資助、評優罰劣、設立示范點、互學互評等措施，營造大力推進外部評估的社會輿論和社會氛圍，發出明確信號，充分發揮牽引作用。監管部門還應考慮如何設計和依靠一套獨立于公益類事業單位之外的信息系統，來對公益類事業單位的外部評估開展情況進行監督巡查，畢竟，如果上級部門的評估信息主要由被評估對象的提供，可能會出現信息失真，評估結果的說服力會折扣不少。

公益類事業單位要轉變觀念，強身健體，積極轉型，主動適應和開發外部評估。隨著經濟發展社會進步，社會公眾對公益類事業單位公共服務職能的關注也越來越高，這是人類進步、社會發展的大趨勢。公益類事業單位要認清大潮流，及時轉變思想觀念，從以往更加關注內部建設和發展向內外平衡齊頭并進轉變。此外，“浚其源方能流其遠”，規范有序且人性化的內部服務是外部評估的重要前提和基礎。所以第二點是建議公益類事業單位在內部建設上向規范化、服務型和智慧型傾斜，多多推行如醫療公益類事業單位積極引入智慧醫療設施、開通尋醫問診網上服務和評價反饋、開展社會大眾評選“好醫生”等此類的措施。第三，主動適應和開發外部評估。公益類事業單位要主動轉型適應外部評估，建立健全外部評估的制度和方法。

要加強對服務對象、社會公眾等外部評估者的引導和約束。一方面要加大行業專家在橫向比較上的評價力度。行業專家對實際工作了解全面、見解深刻，而且身處公益類事業單位之外，利益制約較少，可以較為客觀公正地對公益類事業單位進行比較評價。二是要積極引導服務對象正確進行評價。一方面要積極宣傳，營造氛圍。公益類事業單位可考慮積極與相關媒體合作，發掘在外部評估上的典型事例和優秀公眾，予以獎勵表揚宣傳，倡導合理的外部評估方式。另一方面，建議配備專門的人員隊伍，與服務對象和相關公眾進行初次溝通反饋，回答和解決一般問題，傳達單位服務為本、尊重服務對象的真誠態度；同時對不能解決的問題和其他信息進行分類，交由單位職能科室委派專業人員進行二次溝通反饋；還可以面向服務對象定期開通職能專線，解疑釋惑；以進行“分類別、有層次”的引導。第三，積極開展第三方機構評價。在公益類事業單位和服務對象之外，組建第三方機構對公益類事業單位進行評估，是未來績效考評的一個重要發展方向。具體如何開展實施，尚在探索之中。第四，建立外部評估的約束機制。外部評估等于進一步向服務對象和廣大公眾敞開了大門，拉近了雙方的距離，這是好事，但也有一些問題需要提前預測應對，比如對于一些無理取鬧甚至蓄意破壞的外部評估行為，要提前研究應對措施，相關部門應研究制定相應的法規制度，尤其是對惡意的惡行，應立即制止，嚴厲懲治，以儆效尤。

[1]王成東：公益類事業單位改革的路徑選擇——基于西方國家公共服務部門的改革實踐經驗[J].哈爾濱學院學報，2011（6）.