對我國民辦教育政府扶持體系建構路徑的分析

潘 奇

（上海教育科學研究院 民辦教育研究所，上海200032）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”，大力支持民辦教育發展。政府扶持體系是各種扶持政策的運行系統，通過扶持體系的良好運行，使各種扶持政策形成合力，以鼓勵社會力量興辦教育。我國民辦教育誕生的特殊背景與發展特點決定了直接照搬他國私立教育扶持體系不具有科學性和操作性，但可從“建構”的視角，以解決我國民辦教育發展瓶頸問題為導向，有條件吸取國際上政府扶持體系的建構理念、框架、基本要素及建構路徑等，從而加速科學建構我國民辦教育政府扶持體系的進程。

一、我國民辦教育政府扶持體系建設的現狀

截至2013年年底，全國共有各級各類民辦學校（教育機構）14.90萬所；招生1494.52萬人，在校生達4078.31萬人。各級民辦教育學校數和學生數占比連年持續增長，民辦教育總量不斷提升，為更多適齡兒童提供了教育機會，有力地推動了教育公平進程。[1]民辦教育的重要功能凸顯出政府建設扶持體系的必要性。近些年來，中央和地方兩級政府在構建民辦教育扶持體系上做了很多探索和努力，從國家中長期規劃綱要到清理民辦教育歧視政策，再到2012年發布《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》（教發〔2012〕10號）及《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》[2]，旨在解決民辦教育中的一些制度瓶頸問題。全國11個地區共有12項涉及民辦教育的改革試點項目取得了明顯成效，很多省份設立區域民辦教育政府專項資金，探索教師年金制及推動非營利治理等，初步形成了區域民辦教育政府扶持體系。[3]

從扶持體系建構的角度看，目前還存在較大的改善空間，主要體現在：一是相比地方探索成果，中央層面扶持體系建設進展相對緩慢，缺乏系統性，如部分省市已經召開過兩次民辦教育工作會議，但全國范圍民辦教育會議尚在籌備中，又如中央民辦教育扶持專項資金尚未成立，解決教師公平待遇等一些針對性扶持策略還未出臺；二是各種扶持策略之間缺乏有效聯動，當前中央政府層面突破重點在財政扶持上，雖有其他扶持政策出臺，但各扶持政策之間相對獨立，尚未形成科學的扶持體系框架；三是從區域探索看，各地探索進展與水平存在較大差異，譬如民辦事業單位等扶持舉措的科學性和效果尚待進一步檢驗。總體來說，兩級政府建構民辦教育扶持體系的任務仍然艱巨，需充分吸收國際先進經驗。

二、以科學理念為指導，開展民辦教育政府扶持體系建構的頂層設計

國際上一些經過實踐檢驗且富有成效的先進扶持理念對推動我國民辦教育政府扶持體系建設具有重要的指導意義，比如與我國當前正在探索民辦教育分類管理方向相一致的分類扶持理念。從國際經驗看，各國扶持私立教育基于私立學校是公共教育事業的基本判斷，其前提是確保私立學校辦學的公共性和公益性。我國可以借鑒國際上豐富的保障方式，除傳統的立法之外，還可參照法國的合同手段和荷蘭的稅收調節舉措等。[4]當下，各國多從普惠式的財政扶持逐漸轉向擇優和重點扶持，一般通過競爭性扶持催生優質私立教育。以日本為例，20世紀90年代中期以來，日本公共財政對私立大學的一般性補助停滯不前甚至明顯下降，而特別補助的比重卻不斷增加，一些私立大學通過申請大量政府特別補助提升了學校辦學水平(如建立研究生院)，但一些規模小、辦學實力較弱的學校則無力獲得更多的政府資助。[5]在世界經濟下行、政府財政緊縮的情況下，不少國家更加強調和注重公共財政對私立學校補助的有效性，既保障公共財政使用安全，又確保有限資金最大程度促進私立學校發展。除要求民辦學校堅持公益辦學外，一些國家還出臺了專門針對私立學校財務管理的相關法案，要求私立學校必須做到財務清晰、透明、合理、規范。在我國上海等省市已經借鑒國際經驗成功開發出統一的民辦學校財務軟件，對民辦學校的財務嘗試規范化管理，成效良好。然而從整體情況看，已有對民辦學校采取財政扶持的地方政府有效扶持的理念相對薄弱。

從國際先進理念看，規范與引導同樣是民辦教育政府扶持體系的應有之義。注重私立教育的公益性和非營利性是大多數國家建構扶持體系的基本導向。政府通過立法或契約方式向民辦學校提出符合公共利益的各種要求，同時注重激發民辦學校的機制優勢，堅持科學、適度補助的原則，對民辦學校最薄弱和最需要扶持的方面給予重點扶持，當然也要避免對民辦學校的過度干預而導致民辦學校活力喪失。在我國民辦教育政府扶持體系的頂層設計時需要關注和借鑒這些理念。

此外，從實踐反思來看，我國民辦教育政府扶持體系的建構尚處于初步探索階段，還存在很多挑戰，其中最大的挑戰來自政府內部。民辦教育的發展涉及教育、勞動保障、稅務、國土、物價以及編制辦等多個部門，如何在不同部門之間進行有效溝通關系到整個扶持體系建構的進展。因此，這是民辦教育政府扶持體系頂層設計最關注的問題，如何形成改革合力將決定扶持體系建設的成敗及其運行的效能。

三、豐富扶持策略要素，推動民辦教育政府扶持體系系統性建設

如上所述，我國民辦教育扶持體系還處于初步探索階段，扶持策略相對單一，需要突破體制慣性，充分借鑒各國多樣的扶持策略，根據現實問題進行扶持策略創新。從國際比較來看，無論是以高質量私立學校著稱的美國、英國、荷蘭、日本、法國等國，還是以規模龐大為主要特點的韓國、澳大利亞、菲律賓等國，都建立了科學、完善的扶持體系，其首要共性特征體現在扶持策略的多樣性上。對上述國家民辦教育扶持體系的簡要統計分析發現，各種扶持策略多達11項，包括立法、財政直接補貼、稅費優惠、學生獎助、教師薪水支付、私立教育發展基金會、科研資助、交通補貼、貸款貼息以及設備和教材購買補貼等，大部分國家的扶持體系所涵蓋的策略超過6項（見表1）。

表1 各國私立教育扶持體系中涵蓋的扶持策略

除立法策略外，大部分國家的扶持體系都涵蓋中央政府經常性財政補助、稅費優惠、學生獎助及科研資助等，一定程度證明了這些策略的不可或缺性和有效性。除了對扶持策略種類的涵蓋，各國私立教育政府扶持體系的建構還非常注重實現策略之間的差異性效果和相互配合，以提升扶持策略扶持效果的針對性。對我國現階段的民辦教育發展而言，辦學資金是最急需解決的問題。與歐美發達國家以捐贈為主要經費渠道發展起來的私立教育模式不同，我國民辦學校多以投資辦學、滾動發展為主。除辦學初期外，學校舉辦者在辦學過程中追加投資并不多，如2007年至2010年舉辦者投入總額占省市教育經費總收入比例的均值僅為0.54%。[6]研究表明，當前民辦學校的平均負債率在10%左右，但資金來源渠道單一，一旦生源下降、投入停滯、銀行信貸不暢就會影響到學校的日常運行。[7]因此，從這個角度講，在多達11種扶持策略中，財政相關扶持策略最值得借鑒，除直接財政補助外，像國際上支付教師薪水、給予學生交通補貼、基金會、低息貸款及專門或傾斜式的學生獎助、科研資助及設備教材津貼等都可以考慮。當然鑒于我國宏觀社會制度的限制，一些策略短期難以實現，但可以在構建扶持體系時留足空間，待條件成熟時實施。

四、注重策略建構層次，科學保障民辦教育政府扶持體系建設進程

從發展規律角度來看，符合現實情況且具操作性的民辦教育政府扶持體系建構方案應根據體系要素的構建優先順序進行統籌安排，其原則是由各種策略在整個扶持體系中發揮的功能來判斷，即體現扶持體系的層次性。各國私立教育政府扶持體系框架基本呈現出三個層次：一是基礎型策略，主要指具有奠基功能的立法、財政補助策略；二是支撐性策略，包括稅費優惠、學生獎助、教師補助、科研補助等策略；三是補充性策略，包括貸款補貼、交通補貼、設備補貼、教材補貼、基金會等。因此，在民辦教育政府扶持體系的建構順序中，理應優先從立法和制定經常性財政扶持制度開始，通過支撐性策略來實現各種扶持目標，并可根據特殊或臨時發展需要創新補充性策略。事實上在分析中國民辦教育瓶頸問題時，我們發現：立法是解決民辦學校法人、產權、教師待遇等問題的基本舉措；而財政扶持是解決辦學資金短缺，促進其提升辦學質量的首選策略。

（一）優先建構基礎性策略

在立法和財政補助兩種基礎策略上，根據我國民辦教育立法和財政扶持現狀，可做以下有效嘗試。

1.制定財政扶持民辦教育的專門法。通過立法可以確定民辦教育在整個教育體系中的地位和確定政府履行財政補貼民辦教育的職責。例如：日本1970年的《私立學校振興財團法》和1975年的《私立學校振興助成法》正式確立了政府對私立高校的經費補助金制度；[8]韓國1963年的《私立學校法》第6條中規定中央和地方兩級政府應對私立學校提供適當資助。[9]私立教育扶持立法通常有三種路徑（見表2）：一是在教育法中明確私立學校的定義、地位、功能和扶持態度等，如澳大利亞和法國等；二是專門制定私立學校法，如日本、韓國等國家；三是制定類似私立學校補助法等專門法，如日本和韓國等國家。雖然我國《民辦教育促進法》已經明確了民辦教育的地位和政府促進民辦教育發展的職責，但如何建構扶持體系，如何具體實施扶持政策的程序尚待細化。從國際經驗來看，我國可適度借鑒類似私立學校補助法等專門法，進一步明確政府財政補助的方式、額度、原則、要求等。

2.盡快成立中央層面的民辦教育財政補助專項。直接財政補助是政府扶持民辦學校發展最直接有效的方式，幾乎所有國家都設立民辦學校直接財政補助項目。實際上，《民辦教育促進法》第四十四條已經為設立民辦教育扶持專項掃清了制度障礙。從探索實踐來看，上海、浙江、陜西等地方政府設立民辦教育扶持專項并取得了良好的扶持效果，這為中央政府層面設立財政扶持專項提供了重要的依據，而國家財政扶持專項的設立可以更好地輻射和帶動更多地方政府設立扶持專項。因此，應該加快設立國家民辦教育財政扶持專項。在設立財政扶持專項時，可充分借鑒科學財政扶持的國際經驗，即在財政扶持民辦學校發展的合理比例上，各國政府財政資金占私立學校日常經費的比例多在10%－20%之間。以政府資助私立大學力度為例，2000－2001年美國私立大學從聯邦政府獲得的間接財政經費約占日常經費的17.6%；[10]日本近十年來對私立高校的年直接財政補貼在320億日元上下浮動，約占私立高校日常經費的12%。[11]合理的財政扶持比例既能起到扶持發展的作用，又可以避免私立學校產生對政府財政的依賴性，充分發揮私立學校體制機制的辦學優勢。

表2 各國私立教育立法情況

（二）健全支撐性策略

在立法及基本財政扶持策略的基礎上，要根據我國民辦教育發展的不同階段特征和發展面臨的主要問題，豐富、健全稅費優惠、學生獎助、教師補助、科研補助等扶持策略。

1.繼續完善各種稅收、捐贈優惠政策。《民辦教育促進法》規定民辦學校享有國家規定的稅收優惠政策和具有接受捐贈的資格，但從實踐運行來看，因不同領域法律銜接不利或相關條款模糊，民辦學校原本享有的稅收、捐贈優惠政策大打折扣。如《民辦教育促進法》中“合理回報”條款與非營利組織會計制度中免稅資格不適應；又如民辦學校鑒于民辦非企業法人屬性很難被認定為《捐贈法》中捐贈優惠政策中的“社會團體、國家機關”主體。從國際經驗來看，雖各國因稅法和學校稅費優惠政策差異（主要對比公立學校所享權益），私立學校享有的減免條款有所不同，但私立學校的稅費優惠基本通過立法實現。稅費減免的前提是私立學校堅持公益性辦學，并有明確的認定條款。如美國《國內稅收法》的第170條、第501條規定，專門以宗教、慈善、科學或教育等活動為目的的組織免交聯邦收入稅，條件是“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個人的利益”；捐贈稅費減免的條件也是如此。[12]由此可見，當前我國民辦學校的稅收、捐贈優惠政策還有較大的完善空間，需要國家在立法和部門協調層面進行努力。

2.制定向民辦學校傾斜的學生獎貸政策。獎貸是所有學生享有的基本權利。與公辦學校相比，民辦學校學費更為高昂，在民辦學校就讀的學生更需要獎貸政策的扶持。粗略計算，在民辦學校就讀的學生占全國學生總數的比例約為15.97%，其中民辦高校在校生數比例高達22.59%，這為向民辦學校傾斜政策的設立提供理論支撐和現實基礎，同時也符合國際通行做法。[1]大部分國家對私立學校學生實行同樣的獎貸政策，那些無法直接進行財政補助的國家把獎貸作為政府扶持私立學校的主要方式，一些國家逐漸擴大私立學校學生獎貸的范圍和力度來降低私立學校學生高額學費的壓力。如美國聯邦政府提供的助學金中有 35%以上流向私立高校，貸學金中有50%以上流向私立高校，遠高于私立學校學生規模所占比例。[13]

3.探索民辦學校教師從教補助制度。長期以來，民辦教師諸如接受培訓及評獎評優等公平待遇得不到保障，尤其是受我國財政體制的限制。政府財政補助被禁止用于人頭費支出，如禁止支付民辦教師薪水，但在相關獎勵性質的補貼方面可做有益嘗試。從國際上看，只有法國是少數例外，其政府財政補助能夠支付民辦學校工資，其1959年的《德勃雷法》規定中央政府可以支付契約制私立學校的教師工資，且支付的教師工資占私立學校運行經費的比例多達85%。[14]其他各國的通行做法則是通過師資培訓、學歷提升、養老保險補貼等間接補助方式推動私立學校師資隊伍的建設。如菲律賓資助私立學校教師攻讀碩士和博士學位，資助范圍包括全部教師申請更高學位時的學費和其他費用、定期生活補貼、交通補助、書本補助、論文補助、專題學位補助、其他補助及獎勵等；[15]又如日本兩級政府補貼私立學校教師的保險、福利，其中縣一級政府給私立學校教師相當于每月標準工資的0.8%的補貼。[16]

4.探索設立民辦高校專項科研資助體系。我國民辦高等教育發展時間短，辦學基礎薄弱，科研基礎尤其薄弱，制約了民辦高校長遠發展。如開展產學合作、申請專業碩士學位授予權，以及向應用型本科院校轉型，都需要民辦高校具有良好的應用技術開發能力。因此，可以設立專項課題資助來幫助民辦高校提高科研水平。國際上已有成熟做法：如美國私立大學可以從聯邦政府資助項目中獲得近40%的份額，麻省理工學院每年有70%以上的科研經費來自聯邦政府；[17]更具借鑒意義的是日本的做法，為幫助私立高校提升辦學層次，從1983年起日本政府建立了私立大學研究生院教學科研儀器設備等補助金制度,很大程度振興了其私立大學的學術研究以及技術教育。[18]

（三）有條件創新補充性策略

貸款補貼、交通補貼、設備補貼、教材補貼、基金會等補充性策略也是各國政府扶持體系中重要的組成部分，但并非所有國家都使用了這些策略，如：只有澳大利亞和美國一些州給予私立學校交通補貼和教材補貼；僅有韓國和日本給予私立學校貸款補貼；只有英國給予私立學校設備補貼。這些補充性策略可以擴大扶持體系的豐富性，可以為我國解決特殊、臨時、局部發展問題提供借鑒。

同一種策略國別間差異較大，所起的作用也有所不同。下面以私立教育發展基金會為例進行說明（見表3）。在當前財政資金支付基本制度沒有根本性突破的情況下，通過引領建立非營利的基金會組織扶持民辦學校的發展在某種角度也許是較為折中或更容易落實的舉措，可對現有政策進行有效補充。在國家相關文件精神中也明確指出“基金獎勵”的方向，在地方實踐中，已有省市開始探索與日、韓等國私立教育發展基金會具有類似的功能和特點的民辦教育發展基金會，有效地推動了民辦教育的發展。因此，如何在全國范圍內推廣，可以在總結自身探索經驗的基礎上深度借鑒不同國家的成熟做法。

分析可見，三國的私立教育發展基金會除同樣具有半官方半民間性質外，在名稱、資金來源、主要功能和運行方式上都具有較大差別。例如：菲律賓的FAPE資金來源主要來自美國的一個基金會[19]，而韓國和日本的則來自政府；韓國的私學振興基金會更多承擔政府職能，其運行自主性相對較小；日本的私學振興事業團發展得最為完善，有專門的法案支撐，而且與私學共濟事業團合并在一起，承擔的功能也更多，其主要功能有負責私立大學等經常經費扶助金的發放、融資、接受捐款、經營支援（貸款）和情報提供、提供學術研究振興資金和助成金等。[20]可以說日本的私立學校振興·共濟事業團在私立教育發展中發揮的作用最大，值得關注。

表3 菲律賓、韓國、日本三國私立教育發展基金會對比

五、始終以解決實際發展問題為導向，推動民辦教育政府扶持體系的不斷更新

民辦教育扶持體系建構是一個持續的過程，在確保體系的系統性、層次性基礎上，還要注重扶持體系的開放性，要根據發展環境與發展目標的變化而不斷自我調整和自我更新。整體來說，扶持體系應具備良好的反饋機制和自我更新的功能，使每種扶持策略都能及時解決現實問題，使整個扶持體系達到最大扶持效益。具體而言，扶持體系的更新可以從兩個方面努力：一是根據民辦教育發展的趨勢、階段特征、訴求的變化情況推動扶持體系的變革。以財政扶持為例，澳大利亞對私立學校的撥款模式先后經歷了四次變革，前期注重財政扶持的普適性，后期則加入競爭和區域性因素，注重財政扶持的相對均衡和效率。二是不斷推動扶持體系參與者的多元化發展。除了政府作為主要扶持主體外，還要廣泛吸收社會組織等民間力量參與到政府的扶持體系中。如日、韓、菲律賓等亞洲國家都發展出半官方半民間性質的私立教育發展基金會，日、韓等國還專門頒布相關法案促進其發展。此外，國際性組織、各種專業組織以及民間慈善組織都可參與到政府扶持體系中，為促進民辦教育的發展做出貢獻。

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