論欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)償還機(jī)制設(shè)計(jì)

陳勁松+徐子涵+王友春

【摘要】分析現(xiàn)行相關(guān)政策對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展地方政府債務(wù)融資和債務(wù)償還的制度性瓶頸，探討適合欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展需要的地方政府債務(wù)償還機(jī)制的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，提出相應(yīng)政策建議。

【關(guān)鍵詞】欠發(fā)達(dá)地區(qū) 地方政府債務(wù) 償還機(jī)制構(gòu)建

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)的政策約束

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府基本只執(zhí)行上級(jí)政府的政策，或在上級(jí)出臺(tái)政策之后，地方政府再制定出相關(guān)細(xì)則予以落實(shí)。這樣的管理制度導(dǎo)致地方政府缺乏建立健全內(nèi)部資金管理制度的動(dòng)力，這不僅影響資金的流動(dòng)和使用效率，更與財(cái)政資金“精細(xì)化、科學(xué)化管理”的基本理念不相符。

由于中央政府和地方政府目標(biāo)不一致導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，處于“信息劣勢(shì)”地位的上級(jí)政府對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和資金需求量并沒有確切具體的認(rèn)識(shí)。社會(huì)公眾對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在監(jiān)督管理上的缺失，也增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府大量債務(wù)融資的可能性。因此，不管是為了獲得良好的考核業(yè)績(jī)，還是為增加自身的尋租機(jī)會(huì)，地方政府均會(huì)有擴(kuò)大預(yù)算支出的沖動(dòng)，當(dāng)這種沖動(dòng)缺少必要的公眾監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制時(shí)，地方政府負(fù)債運(yùn)營(yíng)就輕而易舉。

我國(guó)的財(cái)政體制是分稅制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府擁有的資產(chǎn)大部分屬于流動(dòng)性不強(qiáng)的非金融資產(chǎn)，所以很難作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府償債資金的穩(wěn)定可靠來源，尤其是那些還沒有盤活的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，數(shù)目巨大。另一方面，我國(guó)中央政府不能對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的土地出讓金收入進(jìn)行直接調(diào)節(jié)，這促使地方土地交易市場(chǎng)價(jià)格有很強(qiáng)的波動(dòng)性。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)償還機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）落實(shí)地方政府現(xiàn)有債務(wù)償還責(zé)任

目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府要更加理清明確不同地方債務(wù)的償還主體，和地方政府相對(duì)應(yīng)的債務(wù)償還責(zé)任。第一，對(duì)政府部門、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位形成的債務(wù)，因?yàn)楣卜?wù)而形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)該承擔(dān)直接償還責(zé)任，并設(shè)定還款計(jì)劃，把這些償還資金列入預(yù)算管理；第二，針對(duì)一些與社會(huì)公共服務(wù)沒有關(guān)系的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)，應(yīng)遵照“誰舉債、誰償還”的準(zhǔn)則來執(zhí)行，借債主體自己自行償還債務(wù)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府不負(fù)兜底的責(zé)任；第三，對(duì)于存在的由欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府擔(dān)保或者承諾的債務(wù)，可修訂一些高標(biāo)準(zhǔn)的條件加以限制，不符合的條件的全部由舉借主體自己償還，只有充分滿足條件的情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府才償還。

（二）完善法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)程

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)融資涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、資本市場(chǎng)的有效運(yùn)行和政府及其部門的管理水平，基于公共受托責(zé)任和社會(huì)公權(quán)力的雙重制約，法律規(guī)范和制度體系上有些欠缺，很難完成資金管理的績(jī)效目標(biāo)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府負(fù)債到目前為止要想完全杜絕已經(jīng)很難，既然事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，那么債務(wù)償還的規(guī)范化最好的辦法是建立相應(yīng)的法律，構(gòu)建一個(gè)可以保證地方政府有效理財(cái)?shù)姆煞ㄒ?guī)體系。

（三）建立全面的債務(wù)資金監(jiān)督體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)預(yù)警體系

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)管理，應(yīng)強(qiáng)化政府債務(wù)資金監(jiān)督體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)預(yù)警體系的建立。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府完善的監(jiān)督體系，不僅利于債務(wù)資金的使用效率，更能對(duì)政府的執(zhí)政能力和資金管理能力進(jìn)行全面監(jiān)督；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)預(yù)警體系對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也具有提前預(yù)防的作用。地方政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，方便監(jiān)督管理主體使用。使債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系達(dá)到統(tǒng)一規(guī)范，不能簡(jiǎn)單化簡(jiǎn)為看某個(gè)單一指標(biāo)是否越過警戒線（安全線）作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，應(yīng)多個(gè)指標(biāo)相互結(jié)合來共同評(píng)價(jià)判斷。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)償還機(jī)制構(gòu)建建議

（一）改善政績(jī)考核體系

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府盲目追求政績(jī)，急于快速擺脫貧窮落后的現(xiàn)狀，不顧現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后狀態(tài)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等條件的約束，盲目提出過高的發(fā)展目標(biāo)。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府舉債規(guī)模遠(yuǎn)超過了地方的可承受能力，不但沒有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而破壞了欠發(fā)達(dá)地區(qū)本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。所以，建立科學(xué)的政績(jī)考核體系是欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決地方債務(wù)問題的基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)一欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)管理口徑

對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)管理，要明確規(guī)范地方政府債務(wù)的概念含義。目前，不同地區(qū)之間對(duì)于地方政府債務(wù)的概念含義或者定義存在分歧。這種定義上的不統(tǒng)一，在一定程度上造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)管理口徑不一致，各地地方政府債務(wù)的匯總就缺乏科學(xué)性、一致性，各地地方政府債務(wù)資金管理績(jī)效的指標(biāo)可比性也就不強(qiáng)。

（三）對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行不定期摸底調(diào)查

欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)的數(shù)量超出當(dāng)?shù)卣某休d力，就可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府須全面了解自己債務(wù)的規(guī)模，才能更好地解決債務(wù)問題。為了繼續(xù)追蹤地方債務(wù)增量，應(yīng)該建立起一個(gè)有能力和資格的專門調(diào)查地方政府債務(wù)情況的組織，為了更好地監(jiān)控地方政府債務(wù)增加，需要各級(jí)地方政府舉債上報(bào)資金數(shù)額、利率、借款期限等信息，以便控制地方政府債務(wù)增加。

（四）加強(qiáng)商業(yè)銀行的管理，實(shí)施金融創(chuàng)新，化解地方債務(wù)

商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的態(tài)度，在一定程度上對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模大小產(chǎn)生影響。如果銀行能夠做到對(duì)待地方政府融資平臺(tái)像對(duì)待一般私企那樣，有嚴(yán)格的貸款審批程序，地方政府債務(wù)擴(kuò)大的速度就會(huì)減緩。對(duì)于地方政府債務(wù)的規(guī)模，銀行方面應(yīng)進(jìn)行有效的監(jiān)管和嚴(yán)格放貸審查，從源頭上收緊銀行信貸流向地方政府的渠道。同時(shí)，在銀行內(nèi)部要建立貸款問責(zé)制，以限制向地方政府貸款的盲目性。

（五）引導(dǎo)民間資本投資向公共服務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)移

增加民間資本對(duì)公用事業(yè)投資是從另一角度解決地方債務(wù)償還危機(jī)。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)民間資本很多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府可以創(chuàng)新債務(wù)管理方式，將民間儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)的投資，可以采用“公私合營(yíng)”的方式來進(jìn)行。

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基金項(xiàng)目：貴州省軟科學(xué)項(xiàng)目（黔科合體R字[2013]LKC2013號(hào)）；貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（13SSD003）。

作者簡(jiǎn)介：陳勁松，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授；徐子涵，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生；王友春，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生。