自然壟斷行業政府管制政策分析

徐茜 廖濤

(成都大學旅游文化產業學院，四川 成都 610106)

我國自然壟斷行業的改革與發達國家同時起步于20世紀80年代。雖然改革的時間并不短，但卻沒有取得和西方發達國家相同的效果。相對于我國其他行業來說，取得的成效也不盡如人意。自然壟斷行業具有規模效應突出和資本剛性沉淀的特點，因此，其獨家壟斷經營的形式是有效率的形式。同時，由于自然壟斷行業往往提供公共物品，所以作為政府應進行宏觀調控，對其價格和企業進入等進行管制。但是由于市場失靈問題和政府管制機制的影響，使得自然壟斷行業中普遍存在低效率、權力尋租和分配不公以及損害消費者利益等問題，不利于經濟的發展。在大力倡導建設服務型政府的今天，自然壟斷行業的改革，也應以此為核心進行改革方向的調整。

一、自然壟斷行業的政府管制

(一)自然壟斷的涵義

自然壟斷是指由于生產技術具有計劃經濟的特征，平均成本隨產量的增加而遞減，然后具有最優計劃的一家公司即可滿足市場需求的情況。就自然壟斷行業來說，傳輸網絡及有關設備的巨額出資致使其存在不可避免的規模經濟特征。自然壟斷行業離不開巨大的傳輸網絡系統。例如電力輸送配置電網、電信通信網、供氣管道和供水管道等。

(二)自然壟斷行業的特征及存在的問題

第一，很強的資產沉淀性和巨大的沉沒成本。對于自然壟斷行業傳輸網絡和相關的設備等固定資產的投資具有很強的專屬性，這些投資只能用于生產特定的產品或者提供特定的服務。更重要的是，這些出資是有必要的，并且是寶貴的，一旦投入生產經營進程就很難收回。第二，產品或服務具有公共屬性。自然壟斷行業工作主要是為社會群眾供應公共效力的工作，大多數自然壟斷工作提供的產品或效力是群眾的基本生活必需品，可以這樣理解，自然壟斷行業的發展狀況和方向，能夠深刻地影響和改變大眾的生活方式。第三，交易的不可逆性。自然壟斷行業是以網絡傳輸為首要辦法的工業，一般選用單線規劃。一家廠商擔任運營產業鏈上的一切環節。比如電力行業就是“發電→輸電網→配電網→用戶”這樣的過程。社會公眾是最末端的環節，也就是接受者的角色，產品或服務是縱向一體化的，一旦提供出現問題便無法收回和更換，社會公眾只能承受。第四，高度的行業集中度。行業集中度，即計劃較大的幾個公司占整個工作的主營業務收入的比重，根據《2013年中國統計年鑒》資料顯示，在電力、熱力的生產和供應業中，排名前3位的公司占據了主營業務收入中93.99%比重。第五，關聯經濟效應顯著。自然壟斷行業在供給時，存在一系列的凌亂工序，這些工序之間需要彼此安穩地聯接。在產業組織中的細節，通常需要聯合工作和一貫兼容的整個網絡。雖然該理論的不同階段由不同的企業理論組成，但該行業的垂直整合往往能有更大的經濟效益，能保證生產、供應、銷售協調，節約市場交易費用，避免機會主義行為帶來的企業虧損。這就要求必須給予特定行業或企業真正意義上的自然壟斷企業的專營權，無論是通過競價系統或區域范圍內的競爭，還是特許經營廣泛的選擇，最終的結果只能是某一特定制造商擁有壟斷地位。第六，較高的國有化程度。行業里高度的自然壟斷，最突出地表現在高度國有化。學術界通常用國有化來衡量行業國有化的程度。計算方法為國內生產總值的國有經濟產值占總資產的總產值比重，以“Gross Nationalization”來表示(簡稱GN)。通過《2013年中國統計年鑒》數據，除了電信和其他信息傳輸服務業國有化比重在48.48%之外，其他壟斷性行業的國有化比重均超過了50%，有的甚至達到了98.93%，國有化程度之高令其他行業難以望其項背。

(三)自然壟斷行業政府管制的概念

所謂自然壟斷行業的政府管制是指政府采取一定的政策和措施(也許是激勵機制，也許是強制措施)來建立一個類似的競爭機制，為經濟決策進行反壟斷服務。管制分為經濟性管制和社會性管制。經濟性管制是指對報價、市場進入和退出條件、特別行業效率規范的操控。社會性管制是以保證工人和消費者健康和安全、防止污染、保護環境、促進社會福利為政府干預的意圖。

(四)我國政府管制的現行政策

第一，設立有針對性的監管部門。中國第九屆全國人民代表大會的政府工作報告的決定和其他文件批準的國務院機構改革，調整和撤銷其經濟管理部門，加強宏觀調控和執法監管部門。按照機構改革方案，直屬國務院辦公室將作出相應的調整和改革。這一系列改革直接關系到各個部門的壟斷行業的發展，改革實力和決心的升級比以前的政策有了更深層次的管轄和力度。會議結束后，國家取消7大工業部門，化工部和中國石油天然氣公司合并，建立石油和化工行業的國家統計局。第二，建立現代企業制度要嘗試政企分開。政府要促進自然壟斷行業改革，引入競爭機制。通過市場和政策來引導大型企業和企業集團具備國際競爭力，進一步搞活小型和中型國有企業。整頓和規范市場經濟，健全現代市場經濟的社會信用體系，打破行業壟斷和地區封鎖，促進商品和全國各地的生產要素的市場秩序，合理調節一些壟斷性行業的過高收入，加大力度建立現代企業制度，切實提高政企分開的程度。第三，實施價格管制。壟斷工作供應的非競爭性即獨占性并不是政府成心為之，而是市場挑選的結果。假設壟斷工作領域如同其他一般工作相同，能夠獲取平等水平的盈利，非國有公司則會進入，市場上就不會出現該類商品的供應不足問題。提供壟斷產品供應，顯然是以盈利為目的，不是只為滿足社會及國民福利的需求。因為一旦政府以盈利為直接管理的目的，利用政府特權獲得的壟斷利潤，就會破壞社會資源配置和利用效率的市場機制。

二、自然壟斷行業政府管制政策實施中的問題

政府越來越重視自然壟斷行業產品或服務的供給，政府也切實承擔起了保障這些產品或服務供給的責任。而服務型政府建設對自然壟斷行業控制也有了確保自然壟斷行業商品或服務有用供應的需求。但自然壟斷行業控制與服務型政府建設需求還有較大的差距，主要表現在以下幾個方面:

(一)管制程度的把握有待改善

政府對自然壟斷行業的管制表現為過嚴，市場開放度不足，與服務型政府的權利有限性要求有較大差距。自然壟斷行業需要很多的固定資產出資，多家公司經營的話，就會發生重復建設的現象，使每家公司的網絡系統等固定出資得不到充分利用。對于這種狀況的調控主要是控制新公司進入。中國的自然壟斷行業中也存在著許多競爭性事務，對于這些事務政府則應引進市場競爭機制，以發揮市場競爭機制的效果。但目前對于競爭性業務，政府仍采用嚴格的審批流程限制新企業進入，管制部門仍然在一定程度上保護、扶植原有壟斷企業，阻礙市場競爭機制發揮作用。政府對于自然壟斷行業的管制，用相同的方法和手段對付有著不同特征的企業，管制失效是肯定的。如自來水、管道燃氣的生產和銷售業務這些可以實行競爭的領域，基本都沒有開放。由于自然壟斷行業往往面臨很高的資本和規模經濟要求，新企業即使在競爭性業務開放的條件下，想順利地進入該行業也是不容易的，更何況行政部門在審批的過程中也會設置障礙。

(二)管制方式不科學使得管制效率低下

服務型政府的監管在自然壟斷行業的效益方面必須提高控制，通過有效的控制方法來提高效率。在中國的壟斷行業，控制權分配的主要問題是過于分散，表現在兩個方面:一方面是監管機構過于狹窄，缺乏整體和全面的監管。事實上每個領域或行業之間都有內在關系，卻往往根據不同行業進行劃分監管機構。在1998年機構改革中，中央政府強調建立一個更全面的監管，但并沒有從根本上改變基礎設施行業監管機構設置過于狹窄的本質問題。另一方面監管權力統一于全面政策部門或執法部門之間的工業控制機構，控制機構通常會被劃分，除了電力行業，目前的大多數行業不是獨立的、專業的。現在拆分到多個部門的工業控制機構，缺乏集中控制機制和管理機構，主要職責不清，控制效率低下。這不僅增加了執法成本，同時也帶來了控制混亂，使得執法效力降低。例如，目前電力監管呈現出“九龍治水”模式。由國家計委制定價格和建設電力基礎設施項目，貿易和工業局、國家經貿委負責成本控制，國家發展和改革委員會、國有資產監督管理委員會、財政部、稅務和審計委員會按照規定都負有監管的職能。

整個自然壟斷行業的功能分散，政府管制帶來了一系列的問題。在同一時間捉襟見肘的控制功能也使得控制責任無法落實，嚴重影響監管效率。但是，即使有效率的控制機制也存在“不平等的權利和責任”問題，兩個最重要的政府調控手段——控制價格和市場準入，仍然是經濟領域的手段和方法，這就很難達到通過監管機構來實施有效控制的目的。尤其是“越位”的問題，使得企業仍處于“捆綁”地位，因此難以激發企業的活力，也很難形成一個合格的市場主體。因此，我們應協調綜合執法和基礎設施的行業監管、整個行業監管機構之間的司法管轄區，以確保完整性。

(三)信息公開程度不高使公眾參與缺乏實質性

按照服務型政府民主性要求，自然壟斷產業管制必須要做到信息公開，要建立在公眾的廣泛參與基礎上。近些年，這些方面雖有所強化，但效果不盡人意，突出表現如下:

1.信息公開不充分。擁有信息優勢的自然壟斷經營企業為了自身的利益，不會主動公開信息，甚至扭曲信息。管制機構則成為完善市場競爭機制的壁壘，甚至可能被企業收買而隱藏信息。而且我國管制信息公開也缺乏制度和法制保障，缺乏對信息不公開甚至信息造假的懲戒措施，更導致了信息公開的不充分。

2.公眾參與形式化。公眾在不了解甚至了解不到管制的實際情況的情況下，是不可能做到有效參與的。公開的價格聽證會，也就會逐漸變成“漲價會”，公眾就變成了價格的被動接受者。實踐中聽證代表的選取過程不透明，而且缺乏廣泛性，各方意見常常是不完備的。因此，大眾參加控制通常只流于形式，大眾的需要通常不能在最終的控制方針中得到表現。

3.該領域的法律建設滯后使權力缺乏規范。服務型政府的法治性要求自然壟斷產業管制必須要建立在完善的法律基礎上，管制權力的行使要依法而行。政府管制方面的立法遠遠不夠應付現階段我國的狀況，更不能為以后的改革提供法制保障。

(1)現行法律無法滿足政府管制改革需要。表1為我國自然壟斷各行業的立法現狀。

表1 我國自然壟斷各行業的立法現狀

當前頒布的《反壟斷法》首要意圖是確保市場的自由競爭秩序，而不能適用于具有自然壟斷特征的行業。而另一類工業法，如《電力法》(1995)、《電信條例》(2000)、《鐵路法》(1990)等法律法規大多制定于壟斷行業改革之前，往往是從企業立場出發制定的，是為了保證國家基礎設施的安全，而不是為了保護消費者的權益、規范企業行為，因此難以適應管制改革的需要。

(2)法律制定受部門影響過度，權力約束作用有限。自然壟斷行業的一些現行的政策法規，基本上都是由行業企業及其主管部門負責草擬，立法的出發點不是為了保護公眾的權益、爭取公平，而是保護本行業或者本部門的利益。

(3)法律操作性不強。就現已頒布的法規而言，都是一些原則性立法，條款過于抽象，缺少可操作性。如關于電價構成，《電力法》規則:“擬定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公正擔負，推進電力建設。”什么才是“合理”，范圍又是多大，沒有清晰的條框限制，就意味著電力公司有很大的發揮空間。同樣，法規沒有明確公眾參與的具體原則。如《政府提供的聽證會法》對聽證代表的來源方式的規定很模糊，這使得管制機構一旦和公司“合謀”，就可以通過合法的路徑損害消費者的利益。

所以，我們得出結論:對于自然壟斷行業，政府需要管制，但更重要的是應進行改革，要以“建設服務型政府”為核心進行改革。

三、提高自然壟斷行業政府管制效果的對策

自然壟斷行業管制作為一項重要的政府職能，它的實施必須用服務型政府理念作為指導。服務型政府的建設，必須履行有效性和民主法治要求的責任，必須將服務型政府理念真正貫徹落實到自然壟斷行業管制這一重要的政府職能中，以服務型政府的理念來指導和推動自然壟斷行業管制改革，從而促進服務型政府的建設。

(一)適度放松管制以引入競爭

西方國家在放松管制的同時還引入了激勵性管制方式，包括最高價格上限、特許投標、社會契約制度等等，如英國在電信、電力、煤氣等行業都采用了價格上限的管制方式。契約制度在美國社會電力行業有著廣泛的應用:控制結構和控制簽訂合同，指定設備運轉率，熱效率高，燃料成本，建筑費用等，如果能夠實現比合同更好的性能就通過管制給定獎勵，否則給予處罰。所以根據我國的實際情況應實行開放與競爭并行政策，積極引入市場競爭體制，打破自然壟斷行業政府獨家經營的格局，逐步實現非國有化和私有化。放松準入，不只是體現在某一行業的多家企業經營，更體現在社會資本的進入，讓更多的社會資本進入到壟斷行業。一切方法關鍵是落實，要真正取消其他國有資本和社會資本在進入自然壟斷產業的歧視性待遇，切實保障平等準入。

(二)實行激勵性管制以促進效率。

鼓勵管制的方法與傳統的政府單方面強制控制相比是一種新穎的控制方法，是在現代市場經濟條件下，保護公共利益的辦法，它是控制者經過格外的規劃來激起微觀經濟主體的愛好，供給某種行動動機，以誘導經濟主體按其目的自愿出行動。“鼓勵內在的個體行為外部性，迫使外部的個人社會資本進入民營資本，然后通過個人的最優選擇，實現社會福利的優化。”這即是所謂的鼓勵相容。在科斯的理論里，清晰界定的產權是必要的鼓勵機制，因為任何外部成本和外部收益都可以經過當事人的自愿洽談內部化，個人最優即是社會最優。但在控制進程博弈中，信息不對稱致使交易成本很高，在當事人之間達成協議十分困難，需要其他的鼓勵手段來規范個人行動。

(三)公開信息以完善公眾參與體制

首先，要強化信息公開法制建設。制定相關法律，明確信息公開的各項標準，擴大信息公開范圍，簡化公眾申請公開信息的程序，建立信息披露制度和專業化的信息互聯網系統。其次，拓寬公眾參與的渠道。不斷完善更新公眾的參與渠道，不僅要有電視、手機、報紙等渠道，還要開通微信、微博等現下流行的網絡應用平臺，做到實時更新、動態共享。特別要建設電子政務平臺，為公眾參與管制提供新的空間，使更多的人參與進來，促進決策的科學化與民主化。

(四)健全法律以規范管制機構權力

為了滿足對服務型政府建設的法律規定，監管改革的行業應堅持“立法為先導”的原則。很顯然，我國是在管制的過程中立法的，并且法律的完善和修訂工作并不及時。沒有明確的依據，自然不會有高效率。同時也要詳細規范相關的法律法規的管制范圍及內容，如《反不正當競爭法》中一般市場行為的標準范圍太簡單，引入的自由和競爭秩序就無法適應自然壟斷行業。一般來說，這些法律從根本上著眼于國家基礎設施安全，而不是標準的市場行為。因此，要規范競爭，目前的相關法律法規，要明確修訂和調整原有的規定，特別是關于舊方法的一些規定。法律要與促進公平競爭、提高服務水平和經濟效益的目的相適應，重點改變政府、原公司、新公司在相關法律中的基礎上限，確定基本結構的改變。

自然壟斷行業憑借著自身的先天優勢和后天發展，在特定的歷史時期中，一定程度上對集中社會資源、提高資源利用率起到了一定的積極作用。但是隨著改革的深入以及我國和世界市場的改變，自然壟斷行業的現狀已經不能適應大市場環境，甚至還引發一些市場和社會問題。我們要以服務型政府的理念來指導和推動自然壟斷行業管制改革，從而促進服務型政府的建設。明確管制機構的權責，加大懲罰力度，利用法律的強制性推進自然壟斷行業政府管制事業的進程。管制機構不應該成為社會資源進入壟斷行業的壁壘，相反，應該提供幫助甚至大開方便之門。

［1］ 陳富良.規制政策設計中機制設計理論的局限性［J］.規制與競爭前沿問題，2007(3):25-28.

［2］ 閻桂芳，張桂花.自然壟斷行業的政府規制及其改革［J］.理論探索.2009(6):31-34.

［3］ 謝地，劉佳麗.自然壟斷行業監管改革需要頂層設計——監管機制、體制、制度功能“耦合”論［J］.產業經濟評論，2012(4):23-25.

［4］ 于良春，張偉.中國行業性行政壟斷的強度和效率損失研究［J］.經濟研究，2010(3):43-46.

［5］ 曹靜.中國自然壟斷行業政府管制問題研究［D］.東北財經大學，2007.

［6］ 謝地，劉佳麗.國外自然壟斷行業政府監管機制研究述評［J］.經濟社會體制比較，2012(1):19-22.

［7］ 陳建麗，李志民.淺談我國自然壟斷行業的政府管制［J］.法制與社會，2010(8):15-18.