西方民主制度的結構性張力將動搖西方社會的根基

陳堯

1975年，一份由歐、美、日學者共同組成的三邊委員會發布的題為《民主的危機》報告指出，由于民主制度所具有的內在缺陷，西方社會的民主政府幾乎已經喪失了履行職責和發揮功能的能力，民主無法以自我維持和自我均衡的方式運行。對于民主政府的要求在增加，而民主政府的治理能力卻停滯不前，這就是20世紀70年代在西方社會顯露出來的民主統治能力的主要困境。

歷史驚人地相似。40年之后，西方民主制度的結構性張力再次凸顯出來。在西方社會遭遇大量的社會問題和民眾訴求面前，西方民主政府又一次面臨著難以應對的困境，西方社會正在變得無法治理。

西方民主遭遇治理危機

近年來，西方社會的經濟危機和金融危機一再爆發，且一次比一次強烈。在危機面前，西方民主政府的應對捉襟見肘，舉步維艱。嚴重的債務危機、財政緊縮導致政府關門，而愈演愈烈的社會運動和街頭政治也使得政府難以招架。一度被認為是西方社會堅實基礎和中流砥柱的中產階級，也開始因對民主政府失去信心而走上街頭抗議。

二戰以后，西方社會的經濟實現了較快增長，持續的經濟繁榮催生了一個個高消費、高福利社會。高福利社會反過來刺激了民眾的高要求，西方各國政府以借債的方法來迎合選民。然而，在今天，由于金融取代實體經濟而成為主導產業，實體經濟不斷萎縮，經濟結構陷入失衡，導致經濟增長乏力甚至衰退。結果，政府在醫療、教育、失業、貧困以及其他社會保障、社會基礎設施、公共設施等方面的供給出現短缺，民眾普遍不滿、社會矛盾尖銳。在所謂的自由競爭市場中，社會資源配置不平等加劇，貧富分化嚴重，階層固化明顯，中產階層利益受損且隊伍萎縮。經濟學家保羅·克魯格曼曾經警告，當代美國的社會流動、國民收入和資源分配處于兩百多年來“最糟糕的時期”。

對此，西方自由民主制度幾乎束手無策。囿于自由競爭的市場經濟觀念，西方政府很少主動糾正市場經濟帶來的缺陷，即便有心，也在黨派、利益集團的綁架下對所面臨的公共問題無從下手。在經濟衰退和社會矛盾面前，西方政府和社會日趨保守，在國際貿易、移民、宗教等問題上排外主義心態加重。在極端個人主義和消費主義價值觀引導下，民眾目光短淺，缺乏共識，對異質文化寬容度低，社會群體沖突、部族沖突層出不窮。

西方民主制度的健康狀況比看起來更糟糕。英國前首相托尼·布萊爾在《民主已死？》文章中指出，民主讓我們過于自負。盡管民主的價值是正確的，但民主制度無法兌現這些價值。在風云變幻的世界中，國家、企業、社會不斷調整自己去適應這些變化，民主制度顯得遲緩、官僚而又脆弱。導致人們對民主政府大失所望的真正原因是，人們認為生活中迫切需要的改變遲遲沒有發生。民主體制光給投票權是不夠的，還需要收獲實實在在的成果。然而，目前民主制度卻沒有做到這一點。美國學者福山在《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》中也指出，制度的穩定性正是政治衰敗的根源。當人們對制度的認知固化、得勢精英用權力阻擋變革、維護自身地位，以及利益集團維護自身利益而不愿改變現狀并對改革充滿抵觸時，制度便會跟不上外部環境的變化，逐漸走向政治衰敗。

不管在英國還是在美國，強大的利益集團嚴重阻礙國家進行實質的、必要的改革。西方民主政治在兩個舞臺上進行：前臺是政黨、選民、政府、國會及最高法院圍繞立法、預算和稅收展開角逐;后臺則是利益集團為了讓公共政策有利于他們特定的目的而展開競爭。西方國家中利益集團和游說公司數量驚人。在美國首都華盛頓，1981年有游說集團2500家，2009年則增至13700家。掌握大量金錢的利益集團壟斷了后臺政治。當金錢“越界”進入政治領域后，候選人日益依賴經濟支持者資助他們的選舉。這給了金錢提供者有權力決定誰是最終可以當選的候選人。大多數時候，選舉資金占優的一方政黨最終贏得總統寶座。越來越多的西方人認為自己不是生活在自由民主社會中，而是受到“財閥統治”或“公司統治”。

與西方民主困境相伴隨，全球民主發展進入了一個衰落的時代，不僅老牌民主國家陷入了民眾對政府的不滿提升、政府效能低下的窘境，新興民主國家也接二連三地出現民主崩潰和民主惡化現象。西方學者戴蒙德感慨道，“我們已經進入了一個全球民主的衰落期”。西方最有影響的自由主義雜志《經濟學人》于2014年3月發表了《民主出了什么問題？》，承認“西方民主在全球的發展陷入了停滯，甚至可能開始出現了逆轉”。根據《經濟學人》的調查，在167個國家和地區中，有91個出現不同程度民主狀況的惡化。德國的“貝塔斯曼基金會”對全球129個后發展國家的民主質量分析指出，截至2014年，只有16%的國家屬于鞏固的民主國家，43%屬于有缺陷的或嚴重缺陷的民主國家，41%屬于威權國家。西式民主制度正在全球范圍內經歷著40年來前所未有的大舉衰退。

西方民主制度結構性張力日益凸顯

日益增長的權力不平等、技術官僚統治、不負責任的政治精英、嚴重的政治極化現象，使得民眾對美國民主的信任不斷下降。究其原因，是西式民主制度存在著結構性張力，且這種結構性張力正日益凸顯。

近代以來，為了克服大規模人口的局限以及專業性問題，西方民主制度采取代議形式，通過將公共權力委托給代表的形式實現國家治理。普選制、議會制、政黨制就構成了西方民主制度的主要內容。然而，代議制一誕生，便開始遠離民主的本質。近代民主思想家柯爾就曾質疑：代表們辦理選民委托的事情時，這些事情在多大程度上體現了選民的意志是不可知的。議會宣稱在一切事務中均代表所有的公民，實際上卻在一切事務中誰也沒有得到代表。而選民在投完票之后，就無法真正地控制代表，對代表就已經無能為力了。更可悲的是，在當代，代議民主日益遠離普通公民，簡化為以政黨競爭選票為內容的間接的選舉民主，選舉甚至成為民主的唯一形式。

正統的西方民主理論認為，民主選舉產生的政黨或政治家是選民投票過程中多數決定規則作用的結果，它反映了大多數選民偏好的集中。然而，選民的公共選擇面臨著投票悖論。廣大選民在不同政黨之間選擇，而選擇的依據就是這些政黨的綱領中羅列的一系列社會經濟問題的優先次序、處理方式等。對于某個選民而言，他可能贊成某個政黨綱領中的某些政策主張，同時卻反對該政黨綱領中的其他幾項政策，而特定選舉規則下的多數選民投票選擇了該政黨為執政黨并穩定地執政數年。當全體選民理性地進行投票時，投票結果雖然產生了一個執政黨或執政黨聯盟，但該執政黨或執政黨聯盟的民主性卻是不足的。在這種投票機制下，投票無法真實反映民眾的利益訴求，大多數選民對投票的結果不滿意。這就是西方國家大選的投票率持續下降的真正原因。許多國家選民的參選率不到一半，當選者或政黨僅僅得到少數國民的支持，其合法性受到普遍質疑。美國著名民調機構蓋洛普公司2014年7月的民調顯示，僅15%的美國人認可國會議員的工作，美國國會的民眾支持率長期徘徊在16%左右。正如已故美國政治學家威廉·賴克所言，民主不再是人們尋求自治的一種方式，不是去選擇那些能夠給大家帶來好處的領導者，而不過是選民通過投票驅除那些腐化無能的領導者的方法而已。

在西方政治生活中，政黨將競取選票當作唯一目標，為了爭奪執政地位不惜陷入惡性爭斗。為了吸引選民，政黨意識形態、政策主張的極化現象嚴重。兩極分化的結果使國家變得茫然無措。在美國，激烈的政黨紛爭使得政府難以有效運作而經常性地癱瘓，已經成為了一個系統性問題。自2010年共和黨取得眾議院的控制權以來，黨派對峙幾乎阻擋了所有政策議題的推進，奧巴馬政府促進經濟增長的議案不是無法通過，就是被削弱到幾乎毫無作用的地步。政黨不再是為了公共利益而致力于國家長遠規劃的民眾代表，而是逐漸蛻變為選舉機器。為了獲得選票，政黨或候選人竭盡全力討好選民，而一旦獲選，對選民的所有許諾就變成一紙空文。這使得選舉遠離民主，徒有形式。

與選舉民主日益背離民主的實質相對應的是，政府內部傳統的分權制衡機制日益蛻變為一種“否決政治”，逐漸演變為限權掣肘機制。傳統的分權制衡理論通過職能分工和人員分工，既使得政府職能得到有效行使，也能夠避免權力集中和權力濫用。但是，這種理想的假設在今天遭遇了嚴峻的挑戰。立法、行政、司法部門之間各自以民主的名義制約對方，限制其權力范圍。在美國，預算法案的制定權在政府，但決定權卻在國會，參、眾兩院均可以用手中掌握的否決權來阻撓法案的通過。任何一名參議員均可以對政府提出的人事任命案使用“匿名阻止表決權”。這使得行政部門要通過任何一項決策均可能面臨阻礙。當這種“否決政治”與黨派競爭結合起來時，“政府失靈”便不可避免了。同時，制衡也體現在利益集團、社會力量對政府權力的制衡。各種各樣的利益集團游說政府，使得政府在利益集團面前難以取舍，而意識形態以及社會的極化導致利益集團之間難以達成妥協，政府決策往往陷入僵局。

民主制度的結構性張力將危及整個西方社會

對現有民主的不滿導致近年西方社會政治生活中出現了兩個值得關注的現象。

一是西方社會街頭政治頻繁、示威游行不斷，甚至出現大規模騷亂。2011年爆發的“占領華爾街”運動是美國民眾對貧富懸殊、不公平的社會分配以及金融財團主導政治所表達的抗議。這種群眾性抗議活動逐漸呈現出常態化、全國性的趨勢。長期以來，少數族群在美國政治生活中一直無法得到有效代表，種族問題一直以來是美國社會無法彌合的裂痕。最近美國警察歧視黑人的問題再次引發了全美范圍內少數族群的抗議甚至騷亂。當政黨或其他政治組織無法幫助少數族群發出聲音時，后者最有效的表達方式就是走上街頭。近年來，歐洲各國政府為了應對債務危機而采取緊縮政策，引發了民眾大規模的抗議活動，尤其是西班牙、葡萄牙、希臘等國。政府的緊縮政策加劇了因經濟危機和金融危機而導致的社會危機，加大失業率，使社會底層人民的生活更加貧困。頻繁的、大規模的、非制度化的政治表達和抗議活動，正在撕裂西方民主制度的和平外衣。

二是西方政治舞臺上極端政黨開始崛起。2010年美國中期選舉中，草根保守派運動茶黨在一些州擊敗了數十名民主黨和共和黨黨員，讓傳統的兩大黨感到了實質性的威脅。在歐洲，極端政黨在一系列選舉中得票率激增，反映了廣大選民對傳統執政黨的普遍不滿。2015年1月，希臘極左翼聯盟贏得大選，與右翼“獨立希臘人黨”達成協議從而組成聯盟政府。西班牙《國家報》于2015年2月發布的民調顯示，反對緊縮政策的左翼政黨“我們能”黨在選民中獲得的支持率為27.7%，遠遠領先于第二名的執政黨人民黨，在年底的大選中極有可能獲勝。極右翼政黨英國獨立黨、法國國民陣線也在各自國家的選舉中頻頻贏得大量議席，甚至一度威脅傳統的執政黨。在2014年歐洲議會選舉中，法國極右翼政黨國民陣線以超過25%的得票率掀起一場政壇“地震”。極右翼或極左翼政黨的崛起正在改變政治所在國家的政黨體系，未來歐洲政壇將出現更為分裂的局面。極端政黨的崛起很大程度上反應了選民對現有政治體制和傳統政黨的拋棄。人們渴望變革，希望這些極端政黨能夠打破既有體制的僵局，帶來一些新的變化。然而，極端政黨的崛起更多地反映了社會分裂和意識形態的極化，社會寬容度降低以及妥協精神的缺失，造成政黨競爭的惡化和無序化。這種政治體系內部的政黨碎片化、極化與政治體系外部的街頭政治結合起來，無疑將危及西方的政治秩序。

在全球民主持續衰落之際，西方民主制度中的結構性張力及其后果逐漸放大，這種張力將動搖西方民主社會的根基。在時代發展面前，西方民主制度理論落后于實踐，觀念滯后于發展。缺乏必要的改革，不管是哪種民主制度，均可能面臨衰亡的命運。

（作者：上海交通大學國際與公共事務學院教授）

責任編輯：狄英娜