國企改革又進“深水區”

宋鑫陶

《指導意見》從開始起草到正式出臺，經過了近兩年的時間。這似乎說明了國企改革在進入“深水區”后，需要考量的因素越來越多，面對的阻礙越來越多，推進的難度也將越來越大。也因此，人們對其寄予了更多的期望和等待。

2015年9月13日，《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式公布，一直以來大眾期盼的關于國企改革的這只靴子終于“砰”的一聲落地了。

落地后，新一輪的國企改革正式開啟。

改革的歷史縱深

在我國經濟領域的所有改革中，國企改革是特別的一個。多年來，它也一直是一道在解而未解的難題。

全國人大財經委副主任委員邵寧曾說，“看待國企改革要有歷史的縱深感，才能理解改革有多難、成就有多大。”

伴隨著國家改革和開放的進程，國有企業的改革也從未間斷過。多年來，圍繞著國進民退、資源壟斷、腐敗等話題，國企也一直是大眾和媒體質疑和追問的對象。

在建國初期，為了優先發展重工業和加快實現國家的工業化，國有企業出現，并扮演了“共和國長子”的角色。長久以來，那些大型國有企業既是我國國民經濟的中流砥柱、抗衡跨國公司的主力軍、我國支柱產業的重要支撐，也是我國出口創匯的主要力量。

但是壟斷也帶來了效率的下降和競爭力的不足，隨著國家由計劃經濟向市場經濟開始轉變，國企改革和發展民營經濟也就被擺上了臺面。所以，從1978年至1992年的第一階段的國企改革也正是圍繞著“政企分開”和“放權讓利”展開的。

但是這一輪的改革并不盡如人意。“1992年，工業國企中虧損國企的虧損額超過了盈利國企的盈利額。”許多國企過度負債，成為了地方政府的財政負擔。

業界通常將自1978年開始的國企改革劃分為四個階段。1992年至2003年是第二階段，這一階段的標志性事件是，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。

數據顯示，隨著部分國有企業開始民營化，國有經濟部門的職工人數急速下降。1992年時，這一數字是8000萬，到2004年已降至3000萬。

“國退民進”的改革在2003年之后的第三階段突然停滯，并重新演繹為“國進民退”。雖然，國企仍然在關鍵行業占據壟斷地位，但這一時期改革的成效也是不能否認的。2010年的數據顯示，在39個行業中，國企已經從其中的20個中退出，而且其在工業增加值中的比重也降到了26.6%。要知道，在改革之初的1978年，這一比重高達80.7%。

如果說，1998年的國企還處在最困難的時期。這一年三分之二的國企在虧損，一年的總利潤僅有213.7億元。那么，在2003年國務院國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）成立之后，與我國經濟的高速增長同步，國企則迎來了發展的“黃金十年”。這十年里，國有及國有控股工業企業的利潤從3784億元增至15194億元，翻了四番。

進入2013年11月，黨的十八屆三中審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第四階段的國企改革一只靴子已經落地。如今，隨著《指導意見》的正式出臺，人們也終于聽到了另一只靴子落地的聲音。

國資委新聞中心首席專家、中國企業改革與發展研究會副會長李錦在接受相關媒體采訪時也表示，國企改革方案從2013年底便開始起草了，一直在修改之中，之所以沒有出臺，很重要的一個原因是觸及到各方利益，需要平衡，統籌考慮，一是牽涉到政府放權的問題，二是牽涉到政府部門權利和責任調整的問題，三是牽涉到不同企業之間的矛盾。

分類是最大亮點

《指導意見》從開始起草到正式出臺，經過了近兩年的時間。這似乎說明了國企改革在進入“深水區”后，需要考量的因素越來越多，面對的阻礙越來越多，推進的難度也將越來越大。也因此，人們對其寄予了更多的期望和等待。

《指導意見》出臺，也收獲了業界很多肯定。在國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁看來，其明確股權改革要延伸到集團公司，要加大集團層面的改革力度，超出了他的預期；國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文認為，國企改革的目標和方向，是以前征求意見過程中分歧最大的地方，此次明確了國企改革的目標，就是堅持社會主義基本經濟制度和社會主義市場經濟的大方向；國有重點大型企業監事會主席季曉南則表示，《指導意見》比較全面，而且有很多亮點和突破。

如果說最大的亮點，那還是對國企的分類，將國有企業分為了商業類和公益類。“通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。”從這一表述中，可以看到只有明確了企業所屬的類別，也才能確定改革邊界及其相對應的改革方案。

“這有助于推動國企更好地向市場體制看齊，也彰顯了推動壟斷行業國企改革的決心”，在中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧看來，這種分類方法有利于商業類企業走出去，獲得更大的國際化經營空間。

據悉，在《指導意見》出臺之前，已經有22個省市出臺了國企改革方案，其中有19個省市明確了國企分類方法。給國企合理分類，似乎早已是業界的共識。

在國企進入改革的第四階段之前，很多人都已經認識到混合所有制企業將會成為此次國企改革的重要突破口。

雖然《指導意見》獨辟一章節來論述，但“穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟”的提法，與十八屆三中全會“積極發展”的提法相比，力度上顯然有所弱化。然而“引入非國有資本參與國有企業改革”取代了此前的社會資本提法，卻讓相關業界人士覺得，“這種定調顯得別有意味”。

在發展混合所有制經濟方面，青島走在了全國前列。青島市國資委的工作人員在接受本地媒體采訪時表示，混合所有制已經成為青島國有企業的重要組織形式，市直大企業的二級公司基本都是混合所有制企業。截至2014年底，青島市直大企業國有資產占總資產比重已降至17.9%，混合所有制程度位列全國副省級城市第1位。

據悉，青島將推進市屬國有企業開放性重組，廣泛引入各類資本參與改制重組，預計市直權屬企業到2016年底將基本實現混合所有制。

向管資本為主轉變

2003年，國資委成立，國企改革邁出了政企分開、政資分開的關鍵一步。之前管人、管事、管資產等多條線分離的“九龍治水”的監管模式，轉變為國資委專門負責。正是借助不斷完善的國有企業資產監管制度體系，國企走過了“黃金十年”。

沒有一成不變的模式，也沒有萬能的制度體系。國資委既要管人、管事，還要管資產，終因束縛太多而備受批評和指責。既當“裁判員”，又當“教練員”是不被容許的。

所以，《指導意見》提出，國有資產監管機構要“實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”，并要“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”。這意味著過去國有資產監管機構直接對所監管企業履行出資人權利的運作模式將被改變，“實質上是在政府和市場之間設立了+‘界面和‘隔離帶。”

對此，可參考的海外模式是新加坡的“淡馬錫”模式。1974年成立的淡馬錫控股公司是新加坡的國有資本投資集團，新加坡財政部擁有其100%股權。淡馬錫除直接擁有40多家公司股權外，還通過其他投資方式控制著500多家公司，占據著新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產等眾多關鍵領域，基本主宰了新加坡的經濟命脈。

其通過上層管理上的“政府一控股集團一企業”三層模式，將政府和被投資企業隔離開，并通過股權收益及董事會監督下屬企業管理層，實現股東（國資）利益的最大化。淡馬錫對于國聯企業的監管，被認為打破了世界上國有企業經濟效益不高，以及借助壟斷獲得較高利潤，卻治理不好公司的兩大通病。

此外，在集團公司整體改制、推進公司制股份制改革、國有企業薪酬改革等方面，我們也都看到了此次改革不少的亮點和突破。但此次改革之所以令人期待，也從另一側面說明了國企改革正面臨著更加復雜的現實問題。國企政企不分、效率低下、債務高企，以及不斷揭露出來的腐敗問題，都需要在不斷的改革和探索中，找到出路。

著名經濟學家張維迎認為，國有企業應該加快民營化的進程，而在未來的10至20年內，國有企業占GDP的份額下降到10%或更低是有可能的。