城鄉一體化發展中的政府主導與市場決定*

蔡書凱 何朝林

經過30多年改革開放，我國城鄉一體化建設已經進入布局性和制度性建設階段。但由于農村問題的復雜性，對“三農”問題的解決遠沒有達到理想狀態。隨著中國進入城鎮化加速發展的中期階段，城鄉一體化建設面臨新的歷史機遇、驅動機制和建設路徑，黨的十八屆三中全會提出“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。作為城鄉一體化發展的兩大核心驅動機制，如何更好地確保市場在資源配置中的決定作用和發揮政府統攬全局的主導作用，是未來城鄉一體化建設的核心。

一、政府與市場的關系分析

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。市場在資源配置中起決定性作用是市場經濟的一般規律，政府發揮作用是市場存在和正常發揮作用的必要條件。

在城鄉一體化過程中需要解決兩個問題：一是效率問題，即如何促進傳統農業向現代農業轉變，提高農業比較效率；二是公平問題，即如何推動城鄉公共資源均衡配置和城鄉社會管理一體化，使農民與市民享有同等的公共服務。鑒于市場和政府各自的特征，一般地，主要由市場來解決效率問題，由政府來解決公平問題（見圖1），從而做到：促進城鄉生產要素自由流動、平等交換，提高農村經濟發展效率；提高農村公共產品供給水平，促進城鄉基本公共服務均等化；促進城鄉之間形成合理的產業分工，增強農村可持續發展能力；轉變政府職能，推進城鄉行政管理體制一體化。從市場發揮主要作用的層面來說，主要包括如何促進城鄉要素自由、平等交換，促進三次產業之間的協調發展，發揮產業對城鄉一體化的支撐作用。從政府的視角來說，主要包括發揮政府的宏觀調控作用，促進城鄉公共資源均衡配置、促進城鄉行政管理體制一體化。城鄉一體化的空間差異與階段特征則是解決上述問題的現實背景。

圖1 政府與市場邏輯關系圖

作為資源配置的兩個基本手段，市場與政府各有利弊。在資源配置的微觀層次，市場機制的優勢在于能提供適當的激勵，及時處理獲得的信息，發揮分散決策的優勢，市場機制調節也會帶來市場缺陷和市場失靈，城鄉一體化過程中的市場失靈是政府干預的邏輯起點。政府的優勢在于宏觀資源的配置和調控，在于能夠為市場經濟的發展提供穩定的外部制度框架，政府發揮作用是市場存在和正常發揮作用的必要條件，正是由于政府的保護和干預，市場才得以發揮資源配置的正面作用。

二、發揮政府的主導作用

在追求集體目標上，政府在對變革的影響、推動和調節方面的潛力是無可比擬的。尤其是在中國轉型國家的特殊社會歷史背景決定了政府必須在城鄉一體化過程中發揮重要的積極作用。與資本主義國家不同，我國實行的是社會主義市場經濟體制，而社會主義是建立在生產資料公有制基礎上的，政府必然具有領導和組織經濟發展的職能。同時，作為一個轉型國家，中國市場體系的發育不可能是一個純粹的“自生自發”過程。中國城鄉一體化的進程具有相當強的政府主導色彩，從某種意義上說，中國市場體系的發育在很大程度上是政府推動、培育的結果，政府必須、也必然會在市場體系發育過程發揮一系列重要的作用。

中國“三農”問題的復雜性決定了必須充分發揮政府的主導作用。對城鄉一體化問題的認識和解決之道必須根植于中國特殊的國情。長期以來，我們走的是一條工業化與城市化脫節、城市發展與農村發展脫節的現代化道路，城市現代化是通過汲取農村資源、剝奪農民利益來實現的。城鄉一體化面對的現實是：工業強勢、城市強勢而農業弱勢、農村弱勢，以及政府強勢、市場強勢而社會弱勢。由于純粹的市場機制具有內在的差異化與非均衡發展的動力，同時由于城鄉要素勞動生產率的差異，單純依靠市場的自發力量，將進一步導致農村要素資源凈流向勞動生產率更高的城市，造成城市的資金、人才和技術越來越多，而農村的資金、人才和技術越來越匱乏，城鄉差距擴大。根據新經濟地理學理論，這個過程具有循環累積、自我增強的特征，導致城市對鄉村具有主導和支配作用。也就是說，單靠市場機制無法實現城鄉一體化發展，反而在“馬太效應”作用下，城鄉差距會進一步拉大。因此，城鄉差異不能單純依靠市場機制解決，必須依賴政府采取特定的制度安排，才能促進城市帶動農村、工業帶動農業。中國城鄉一體化發展的特殊社會歷史背景決定了政府必須發揮重要的積極作用，通過國家發展戰略和規劃對城鄉發展進行引導和調控，而不可能完全充當無為“守夜人”角色。中國城鄉一體化發展推進的突出特征是政府主導，政府必須更加尊重客觀經濟規律，調適中國城鄉一體化發展的制度安排，依靠政府統籌推進一些重要領域和關鍵環節體制機制改革，以便更好地發揮市場的自發調節機制，拓展市場經濟內在運行機制發揮作用的空間。同時，采取不平衡發展戰略，通過政策調整加快農村地區的發展，發揮城市的擴散效應，為農村提供經濟發展和自我良性循環的基本條件，促進城鄉一體化發展。

政府在運用公共政策引導市場發揮作用的過程中，必須恪守必要的行為邊界。政府主導的城鄉一體化推進模式充分體現了中國的制度創新性及靈活性，又是中國二元經濟結構產生的重要根源。政府主導既可以體現為政府直接支配整個市場體系的發育、強制性地干預微觀經濟過程，也可以體現為政府通過政策引導和扶持市場發育，以及在中觀層面對經濟發展進行適度調控。在強調政府主導的時候，必須又要避免落入政府“全面主導”的陷阱，避免政府的“扶持之手”蛻變為“掠奪之手”。

三、基本立足點

在協同發揮政府與市場作用機制的時候，必須基于以下四個立足點。

1.正視農業、農民、農村發展滯后的現實

改革開放以來，城鄉發展出現了持續失衡的狀態，整體上看，農業弱質、農民弱勢、農村落后的格局不僅沒有進一步縮小，反而出現了進一步拉大的趨勢。城鄉收入差距有不斷擴大之勢；城市和農村居民享受到的公共服務數量、質量呈現出“剪刀差”狀態；土地城鎮化快于人口城鎮化、工業化快于城鎮化；城鄉居民擁有的生產要素數量以及要素本身的報酬率的差異沒有顯著改善。因此，必須強調政府在兼顧城鄉利益、理順城鄉關系、協調城鄉發展、縮小城鄉差距中的主導作用。

2.立足于新的歷史起點

經過多年的改革開放和經濟增長，國力日漸強盛，我國經濟具備了從數量增長向質量轉型的物質基礎；在新農村建設的深入推進下，農村基礎設施不斷改善、社會事業全面進步，居住條件和生活環境顯著提升，農村呈現出新面貌；在戶籍制度、土地流轉制度以及公共服務均等化等方面累計了豐富的經驗，農村人口逐步轉移和現代農業建設穩步推進；相比較普通農民工，新生代農民工對現代城市就業和生活的適應能力更強，成為未來城鎮化的主力軍。新形勢下，城鄉一體化發展站在新的歷史起點，城鄉一體化發展的手段日漸豐富、動力來源多樣、政策回旋余地更大。

3.立足于不同體制機制相互作用的內在機理

城鄉一體化相關制度在變遷過程中形成了制度的“耐久性”，制度相互之間的關聯效應進一步加重了制度的“惰性”。相關體制機制的建立，有些是在短期內可以突破的，有些可能在既定的框架下需要長期培育市場機制、樹立理念、凝聚共識才能夠實現。因此，在健全體制機制時，必須從現實考慮相關體制機制耦合的內在機理和邏輯起點，注重相關體制機制安排的層次有別和內生有序、效率兼容和利益兼容，防微慮遠，趨利避害，從而提高體制機制安排的兼容性、包容性和低成本，實現相關政策的效率兼容、利益兼容。

4.立足于中國經濟發展階段與區域發展差異

不同體制機制安排的內在運行機理和效率發揮需要一定的經濟社會基礎，基于中國的大國特征和經濟發展階段，資源稟賦不同地區的城鄉一體化體制機制選擇存在極大的差異性。如東、中、西部地區，大、中、小城市的經濟社會發展存在較大的空間差異和區域不平衡，因此政府與市場的作用邊界也應存在差異。必須保證政府與市場作用發揮與各地經濟發展狀況匹配，尋求效率兼容、層次有別、與時俱進的體制機制安排和配套政策，從而發揮各種體制機制之間的協調效應，調動各主體的積極性。

四、我國城鄉一體化發展中存在的主要問題

推進城鄉一體化發展以來，總體上說，中國政府始終抓住政府職能轉變這個核心，主動承擔起政府在促進社會進步、增進公眾福祉中的重要責任。同時，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，釋放其在經濟發展中的巨大活力，逐漸改變城市傾向的經濟政策，我國總體上已經進入以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的發展階段。但鑒于中國城鄉問題的復雜性、艱巨性和長期性，我國城鄉一體化發展仍然面臨著很多問題。

1.城鄉生產要素的隔離和不平等交換

城鄉要素的合理流動和平等交換是城鄉經濟、社會協調發展的前提。受中國經濟發展傳統制度安排的影響，城鄉要素市場存在人為分割，城鄉之間存在著經濟發展融合度不高，功能雙向輻射力度不足，要素資源在城鄉間不合理配置，要素流動受到行政力量的阻隔難以平等交換，城市和農村形成了彼此孤立的經濟體系，已成為我國城鄉一體化進程中的既定事實。

2.城鄉公共資源非均衡配置

由于中國存在城鄉二元的社會管理制度、城鄉不公的財稅制度和城市偏向的公共資源配置制度等，中國城鄉在公共資源的配置上出現嚴重的失衡，農村公共資源供給嚴重不足，農村基礎設施嚴重滯后于城市，導致城市和農村居民享受到的公共服務數量、質量均呈現出“剪刀差”狀態，其差距甚至超過彼此間純收入的差距。

3.城鄉一體發展缺乏產業支撐

農村非農產業發展相對滯后，農村工業企業規模小、實力弱、技術含量低的狀況沒有明顯改善，缺乏規模效應和積聚效應，難以帶動農村勞動力就地轉移。同時，從產業結構來看，雖然我國三次產業結構不斷優化，但目前中國農業生產規模小、效率低、效益不高等弱質特征較為明顯，農業產業化發展嚴重滯后于城市化和工業化。

4.城鄉行政管理體制隔離

長期以來，我國政府的行政管理體制以城市工作為中心，以城市建設與市政管理為重心。城鄉基本實行分開管理，政府除“農口”部門外，其他部門對農業農村工作的職責不明確、支持不到位，農村公共產品供給主體不明確，農業農村工作在政績評價體系中不受重視，鄉鎮政府實際上處于一種責任大、權力小、效率低的被動施政狀態，這些進一步強化了中國的城鄉分割。

五、城鄉一體化發展的著力點

站在更高的起點上審視城鄉一體化發展，城鄉二元經濟存在、發展及消除都不可能僅依靠市場或政府單方面發揮作用。在未來應該協調市場和政府兩種手段，著力構建新型城鄉關系、工農關系，實現體制共融、資源共享、發展共贏。

1.促進城鄉生產要素自由流動、平等交換

政府的作用在于破除一系統阻礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制障礙，通過政府對市場性經濟活動的協調與促進，發揮市場分散決策優勢，增強城市對鄉村的輻射帶動作用，推進城鄉一體發展、統籌發展。

第一，有序推進農業轉移人口市民化。農業轉移人口市民化滯后既是當前中國城鎮化質量不高的主要原因，也是城鄉一體化發展的主要制約要素。因此，要在堅持自愿、分類、有序的基礎上，建立農業轉移人口市民化的成本分擔機制，鼓勵有條件的農村居民整戶轉為城鎮居民。在區分農業人口的跨省區轉移和省區內就地轉移的基礎上，構建政府、企業和個人“三位一體”的成本分擔機制，有序推進農業轉移人口市民化。

第二，健全城鄉一體的土地市場。目前中國城鄉土地市場在產權設置、土地用途、交易方式、交易價格等方面都體現出明顯的分割，構建城鄉統一土地市場是城鄉一體化發展的必然選擇。一是構建農村土地同價同權機制。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。二是完善農村土地要素集聚機制。鼓勵轉移農民以轉包、出租、互換、轉讓、入股等形式，促進土地適度集中，推進農業適度規模經營，提高農業比較效率。三是探索建立農村宅基地退出機制。合理設計和優化農村宅基地的退出模式，建立農村宅基地退出的激勵機制和約束機制。

第三，健全城鄉環境資源平等交換機制。生態環境建設是城鄉一體化的重要內容。目前，中國城鄉環境保護存在嚴重的二元結構，必須要統籌城鄉環境保護和生態建設，實施城鄉生態環境保護和治理工程。一是建立和完善生態環境補償機制，在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償，使生態保護經濟外部性內部化；二是完善環境保護長效機制，加強城鄉環境監督管理，建立完善城鄉一體的生活垃圾處理機制；三是完善農業面源污染治理機制，建立面源污染治理的約束機制、激勵機制和綜合管理機制。

第四，健全城鄉一體化的科技服務支撐機制。目前，中國科技服務體系，尤其是農業科技服務體系建設在管理體制、資源投入等方面仍存在不足，科技要素難以滿足“三農”發展要求。有必要構建城鄉一體化的科技支撐和人才保障機制、強化科技成果轉化機制、建立科研與生產緊密結合機制、完善農業技術推廣機制和農村信息化建設，讓科技成為推動城鄉一體化發展的強大動力。

2.均衡城鄉公共資源配置

發揮政府的主導作用，建立公共資源的均衡配置制度，使城鄉公共資源配置趨于均衡，使城鄉居民公平地使用公共資源，共享經濟社會發展成果，實現城鄉在公共資源配置上的均衡發展，最終實現城鄉一體化發展。

第一，健全以城帶鄉聯動發展利益共享的機制。從注重城市發展向城鄉并重、區域互動發展轉變，從注重某一區域發展向多個區域聯動發展轉變。充分發揮城市發達地區的帶動和輻射作用，加大對農村欠發達地區的扶持力度，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平，在重點領域推動形成城鄉基本公共服務一體化，實現城鄉區域聯動，相互促進。

第二，健全公共產品城鄉均衡配置機制。要統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，做到基本公共服務在城鄉之間的均衡配置，大力推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，統籌推進城鄉規劃、交通、水利、電力、電信、環保等重大基礎設施建設，加大公共財政農村基礎設施建設覆蓋力度，統籌城鄉義務教育、基本醫療、公共衛生、養老保險、社會服務體系、最低生活保障制度等，努力縮小城鄉差距。中央政府與地方政府在社會保障與公共產品提供方面應該有不同分工。

第三，完善城鄉公共資源均衡配置的財政體制。建立多層次投入保障長效機制。構建科學、規范、正向激勵的多層次財政投入機制；擴大中央財政在農村公共產品供給中的支出責任，醫療、養老、收入等基本的社會保障由中央政府提供，地方政府提供區域性公共產品；保證政策的連續性和穩定性，提高財政對城鄉公共產品及公益性事業的保障能力。完善多渠道籌資有效機制。發揮財政政策的導向功能和財政資金杠桿作用，綜合運用稅收、參股、貼息、擔保等手段，綜合運用財政擔保貼息、先建后補、以獎代補等方式，引導工商資本、民營資本參與城鄉一體化建設。完善財政資金使用管理機制。努力整合現有的財政支持城鄉一體化資金，集中財力支持重點領域和項目，尤其是加大對糧食主產區的財政支持力度，形成支持保護農業的長效機制。

3.城鄉產業一體化發展

城鄉關系的核心是產業關系，城鄉一體化發展必須要促進城鄉產業的延伸、鏈接和融合。

首先，促進城鄉之間形成合理的產業分工。構筑城鄉產業鏈條，形成城鄉產業的互融機制，活化城鄉生產要素，并輔之以合理的扶持政策，從而加速推進城鄉經濟結構和農業產業結構的調整。以大城市為依托，以中小城市和小城鎮為重點，逐步形成輻射作用大、人口積聚能力強的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。圍繞區域功能定位，在優勢功能互補和分工合作基礎上，發揮中心城市對外圍區域的支配、聯系和溢出等效應。進一步調整優化城鄉產業布局，創新小城鎮產業引入機制，強化城鎮產業支撐，注重發展城鄉關聯產業，促進城鄉產業互動、經濟相融。

其次，促進農業產業化發展。推動農業適度規模化經營，從小規模、分散、不連片的經營為主轉變為適度規模的連片經營為主；健全農業產業提升機制，提升農業產業化水平；綜合運用多種手段，加強現代農業產業體系建設；健全農業生產組織化機制，提高農民參與市場的能力，促進農業生產組織化。同時，完善多渠道有效籌資機制，加大對農業產業化發展的金融支持。

4.城鄉行政管理體制一體化

政府應該主導推動城鄉行政管理體制改革，改變城鄉二元的社會管理體制，提高社會管理科學化水平。

第一，發展城鄉一體化的新型農村社區載體。城鄉一體化發展要求農村有一個能夠接受和承載城市現代文明傳播與擴散的有效載體，而傳統農村社區由于其布局分散、規模偏小等原因，往往難當此任。可以發展新型農村社區，將其建設成接受工業化、城市化帶動的有效載體和樞紐，承擔起城鄉一體化的“終端”區域責任。

第二，創新城鄉政府管理體制。調整各級政府間的職責分工機制、部門協調機制和農業農村工作的考核評價機制等。明確各部門城鄉一體化發展的職能分工，調整政府財政預算安排，將農業、農村、農民工作納入各部門的日常工作職責范疇，形成農業農村工作長效機制。依據調整后的部門職能和層級政府分工，建立適應城鄉統籌發展的工作考評機制，并明確劃定鄉鎮一級政府的支出范圍，并保證鄉鎮一級政府實行其職能所需的足夠財力。

第三，改革傳統的城鄉分割規劃管理體制。統籌城市和農村的發展規劃，堅持“全域規劃”“全面規劃”理念，有機銜接現有各種規劃，在區域功能分工、城鄉產業空間布局、城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉人口與資源環境等方面實現規劃一體化，科學配置城鎮體系，提升城鄉空間承載力，增強城鎮凝聚力。

［1］鈞胡.科學定位:處理好政府與市場的關系［J］.經濟縱橫，2014，（7）:9-12.

［2］何顯明.市場體系發育過程中有效政府的行為模式——基于浙江義烏的個案研究［J］.中共浙江省委黨校學報，2007，（6）:46-54.

［3］朱善利.改變城鄉二元體制，實現城鄉一體化發展［J］.經濟科學，2013，（6）:27-29.

［4］洪銀興，陳雯.城市化和城鄉一體化［J］.經濟理論與經濟管理，2003，（4）:5-11.

［5］曹燕萍，吳小平.從城鄉一體化建設看農村稅費改革［J］.財經理論與實踐，2003，（1）:92-95.