國外農產品目標價格制度的分析與借鑒

秦中春

2014年中共中央一號文件提出逐步建立農產品目標價格制度，具有重要意義。引入農產品目標價格制度是我國未來農業支持保護制度改革創新的一個重要方向和必然選擇。從國際上看，農產品目標價格制度是在解決農產品市場問題的過程中產生的，整個制度的演變經歷了一個不斷發展和不斷完善的過程。總的來看，農產品目標價格制度的引入完善了農業支持保護制度，在發揮市場機制配置資源的決定性作用的同時更好地發揮了政府的作用，但農產品目標價格制度的有效實施需要一系列的支撐條件，需要有全面完整的內容設計，對目前發達國家農產品目標價格制度的經驗教訓要有全面、客觀和準確的認識。

一、發達國家農產品目標價格制度建設現狀

農產品目標價格制度是具有特殊針對性的一種農業補貼制度，是農業支持保護制度的重要組成部分。完成工業化的國家，最早建立對農業的支持保護制度，并在不斷完善農業支持保護制度的過程中引入了農產品目標價格制度和不斷完善這個制度的內容設計。農產品目標價格制度的主要內容是農產品目標價格差價補貼制度，同時也包括農產品目標價格貸款制度（或農產品營銷貸款損失補助制度）和農產品目標價格保險制度（或農產品市場價格保險費補助制度）。

從美國來看，在農業支持保護制度建設上經歷了以價格支持為核心的農業補貼階段、基于市場導向的農業補貼政策調整、建立以收入支持為主的農業補貼政策體系三個階段。早期的農業支持保護制度以生產干預（價格支持、儲備調控和限產休耕）為主，后來逐步向市場導向（價格放開和損失補助）轉變。1973年的《農業與消費者保護法》開始引入農產品目標價格制度，實行“目標價格差額補貼（Target Prices and Deficiency Payments）”制度。1996年的《聯邦農業改善和投資法》推出“營銷貸款差額補貼（Loan Deficiency Payments）”，這是另一種農產品目標價格制度。1996年，美國還開始針對農民的收入提供保險，使農民不僅可以應對生產風險，而且可以應對價格風險，這些保險產品有五種類型：一是作物收入覆蓋計劃（CRC，即Crop Revenue Coverage，對在收獲季節價格水平的產出不足或價格水平的下降產生的損失給予賠償）；二是收入保險（RA，即Revenue Assurance，對預期收入的一定比例給予保險，賠償可以由于任何導致低于擔保水平的收入或價格的不足產生的損失，提供保險費折扣）；三是收入保護計劃（IP，即Income Protection，以成本生產形式提供保險，對預期收入的一定比例提供保險，賠償可以由于導致低于擔保水平的收入的產出或價格的不足而產生的損失）；四是集團風險計劃（GRP，即Group Risk Plan，以一個縣的產出業績為基礎對收入實行的擔保）；五是反稅擔保（一種新形式的收入擔保，應用Schedule F反稅信息作為收入擔保的基礎）。2002年的《農業安全與農村投資法》提出“反周期補貼（Counter-cyclical Payments）”制度，對目標價格補貼制度進行完善。2008年的《食品、環保和能源法（Food，Conservation and Energy Act of 2008）》擴大無追索權貸款覆蓋范圍，改進反周期補貼操作方式，提高小麥、大麥、油菜籽種子等產品的貸款率和目標價格，新增基于農戶目標收益的“平均作物收入選擇補貼（Average Crop Revenue Election Program）”，向收入支持轉型。

從歐盟來看，1962年實行共同農業政策（CAP）后，經歷幾次調整和改革，逐步從價格支持為核心轉向以“單一農場補貼（Single Farm Payment）”為重點，統籌考慮農業多功能和農村發展的補貼制度。國家設立農民銷售農產品的最高價格指導價、最低價格指導價以及對進口農產品控制價格，以此為依據進行市場干預和提供農業補貼。農民可以在市場上銷售農產品，通過歐盟設在各成員國的干預中心申請和領取市場價格與干預價格（最低價格指導價）之間的“差價補貼”（這種制度安排就是一種目標價格補貼制度），或者直接以干預價格將農產品銷售到干預中心（這種制度安排類似于我國的糧食最低收購價及重要農產品臨時收儲制度）。按照2003年改革方案，開始建立“單一農場補貼”，并對2007—2013年的價格支持和直接補貼支出設置上限，從2007年起建立強制性調整機制，削減各類農業直接補貼，尤其是對大農場的直接補貼，將節約出來的資金用于農村發展計劃以及解決CAP進一步改革的資金需求。

從日本來看，日本并沒有像美國和歐盟那樣大量采用脫鉤補貼的方式，而是仍然采取以市場價格支持措施為主、以掛鉤補貼為核心的補貼措施，在堅持米價調控政策目標的同時也對支持保護方式進行改革，1995年開始對農業補貼政策進行調整，從2004年起實行“水稻生產收入穩定計劃”，啟動“稻米差價補貼政策”，對種植水稻的農戶實行差價補貼，同時鼓勵跨品種經營，加大對農地、水資源和環境保護等的政策支持，不斷完善農業支持保護制度。

綜合而言，引入和實施農產品目標價格制度是農業支持保護制度改革的一個發展趨勢和重要內容，但這個制度也并非農業支持保護制度的全部，而是在滿足特定條件的情況下采用的。從發達國家多年來實行農業支持保護政策的實踐看，農業補貼的政策目標清晰、指向明確，價格支持始終是基礎性措施，發展的方向是從價格支持逐步向收入補貼轉型，以掛鉤直接補貼為主，補貼易增難減、路徑依賴性強，對重點農產品仍然保留價格支撐，注重政策的銜接配套等。

二、國外典型做法：以美國為例

（一）明確制度性質

農產品目標價格制度的性質是一種反周期補貼（Counter-cyclical Payments）或市場損失援助（Market Lost Assistance）的制度安排，主要內容是國家在實行完全開放的農產品市場流通體制環境下，為有條件的農業生產者和有條件的農產品，在發生市場價格損失后提供限額內的農業補貼，由美國國會立法或修法設立，以6年為一個立法或修法周期，授權美國農業部及其下屬指定機構按照規定范圍、規定程序和規定管理要求負責具體組織提供農業補貼。所謂目標價格，按照2002年農業法的定義，是每蒲式耳（或在陸地棉、稻谷和其他油脂中的相關單位）農產品在屬于規定范圍內的產品中用于確定反周期支付的補貼率的價格，這種價格實際上是一種國家提供特定農業補貼的價格計算標準。從農產品目標價格制度的政策目標看，這種農業補貼具有很強的針對性和特殊性：

一是僅限于符合條件的農業生產者適用。2002年法律規定的條件是農場所有者、農業工人、土地所有者、佃戶或收益分成種植戶必須共同承擔簽署反周期補貼計劃的生產風險并有權分享可用于銷售的作物，每年報告農場耕地面積的使用情況，所有耕地都要達到土地保護和濕地保護的要求，基本農田必須用于農業及相關生產活動，保護基本農田免受水土流失的侵蝕，主要包括種植符合地方農村服務辦公室所要求的充足的植被并且要控制和清除雜草。

二是僅限于符合條件的農產品適用。2002年法律規定的條件是適用于大麥、玉米、高粱、燕麥、油料作物、花生、水稻、大豆、陸地棉和小麥。

三是僅限于在發生市場價格損失后提供補貼。這種補貼的支付原則是幫助農民克服帶有周期性的市場損失，在農產品生產價格過低時作為調劑量的一部分幫助農場主對抗農產品市場價格的波動，或者是只有當一種農產品的有效價格低于其目標價格時，聯邦政府才會給農場主提供這種補貼。在制度設計上，農產品市場損失由農民和國家進行分攤，國家提供的補貼并不是彌補全部的市場損失，而只是幫助農民彌補市場損失的一部分（大體上為基本經營收益損失的85%）。

四是僅限于在一定數量限額內提供補貼。這種補貼的支付帶有收入安全網性質，資金來源于公共財政，對單個農戶的補貼金額不是敞開提供而是封頂提供的。2002年法律規定，對單個農民而言，無論是直接支付，還是反周期補貼，以及營銷貸款補貼都存在最高限額，其中反周期補貼支付的最高限額為每個作物年6.5萬美元/人。一個農民一年內可以獲得的各種農業補貼總額最多為36萬美元，根據前三年的納稅情況，凡是平均稅后收入高于250美元的農民無權獲得補貼，除非他的收入中有75%是來自農業。

（二）實行合約治理

農產品目標價格制度在實踐中是按照合約方式來組織運行的。并非有條件的農業生產者和有條件的農產品在出現市場價格下降到目標價格以下后就能自動獲得補貼，只有符合條件的農業生產者在及時提出申請并嚴格遵守相關管理規定時才能獲得補貼。換言之，這個制度是按照合約的方式來進行治理的，合約的一方為聯邦政府，代表國家負責管理和提供補貼資金，合約的另一方為滿足特定條件的農業生產者，依法及時提出申請并從國家獲得補貼資金，聯邦政府和滿足特定條件的農業生產者之間進行交易，雙方地位平等、責任明確和權利透明，整個交易的過程是公開、公平和公正的。申請反周期補貼有時間限制。2002年法律規定，所有接受農產品目標價格補貼的農場要依法進行2002—2007年度的注冊，補貼的數量按照基期面積、補貼單產和反周期補貼率確定。在補貼支付時間上，農場主可以每年選擇3期反周期補貼。

1.申請期限及申報要求

2002和2003財政年度申請反周期補貼的期限是2002年10月1日到2003年6月2日，2004—2007年申請反周期補貼的期限是當年財政年度的10月1日到次年的7月1日（美國財政年度為10月1日到次年9月30日）。申請者需要按制度規定填表并提交。申請反周期補貼的表格與申請直接補貼的表格連在一起。CCC-509申請表格“直接補貼和反周期項目補貼合同”要求的內容包括：基期面積、補貼面積、補貼單產、生產者補貼份額、直接補貼和反周期補貼預付款選擇方案和生產者及地方官員的簽字。CCC-509申請表格必須在該財政年度的6月1日前（2002年和2003年在6月2日前）提交。所有接受反周期補貼的農場主及農場工人必須在申請表上簽字，附有簽字的表格6月1日后都歸集到政府，9月30日前會被批準，但申請補貼的農場隨后會被征收100美元的申請費。

農業生產者必須按年申請直接補貼和反周期補貼，他們可以申請任何一年的反周期補貼，如果他們愿意這樣的話。在地方委員會批準直接補貼的份額之前，農業生產必須填寫以下表格并做出如下決定：農場工作計劃（CCC-502及相關表格），調整后的平均毛收入證明書（CCC-526），遵守高度侵蝕土地保護計劃和濕地保護計劃的證明（AD-1026）。在最終補貼發放之前，農業生產者必須提供農場所有種植作物的耕地面積的證書（FSA-578）。

2.補貼標準及計算辦法

國家立法制定一定時期的各種農產品在發生市場價格損害后國家提供反周期補貼的價格計算標準（農產品目標價格），同時調查統計農場主銷售農產品的實際市場價格，按品種計算農產品全國市場平均價格、農產品有效價格、反周期補貼率，結合申請者的基本農田面積和反周期補貼單產，核算每一個申請者的補貼標準。所謂農產品的有效價格，是農民在銷售農產品過程中獲得的包括政府直接補貼率在內的平均每單位重量的全部產品收入。一種農產品的有效價格等于其直接補貼率和在農產品營銷年度農場主銷售其農產品的全國市場平均價格或者某種農產品的全國無追索權貸款率的較大者的和。反周期補貼的產量為反周期補貼面積與反周期單產的乘積。反周期補貼面積為基本農田面積的85%。這種制度安排與直接補貼制度一樣，體現了國家與農民分擔風險，除國家承擔保證農民基本經營收益的風險責任外，農民自己也要承擔一定的風險責任。反周期補貼單產與農場主的當期生產無關，取決于基期的補貼單產，這種制度安排與直接補貼制度一樣，不會刺激農場主提高任何一種受補貼的農產品的供給量，使補貼在提高農產品的收入水平時不會干擾農場主現在的產品和產量決策。對于某一種農產品而言，在某一生產年度，其反周期補貼率是基本農田面積的85%與反周期單產和反周期補貼率的乘積。

對農場的補貼農作物而言，基期面積是指農場所有者選擇的作物種植面積數。農場所有者及其代理人，只有一次機會來選擇一種接受反周期補貼的基期面積的確定方案，備選方案有五種：第一種是利用2002年生產靈活性合同確定的面積作為接受反周期補貼的基期面積；第二種到第四種是利用2002年生產靈活性合同確定的面積，與1998—2001年生產年度中油料作物的歷史基期面積之和，作為接受反周期補貼的基期面積，這種情況下有三種選擇，允許在油料作物和其他作物的基期面積間有一定彈性；第五種是利用農場在1998—2001年生產年度間的農作物種植面積和經過批準的禁止種植歷史面積來計算總的基期面積。

在反周期補貼單產方面，那些想調整基期面積的農場主及其代理人，有一次機會來部分調整他們的反周期補貼單產，所使用的計算方法是如下兩種之一：第一種是1998—2001年平均單產的93.5%；第二種是直接補貼單產（生產靈活性合同所確定的單產）加上1998—2001年平均單產與直接補貼單產之差的70%。農場所有者對農場中所有符合條件的農產品，只能使用同一種反周期補貼計算方法。如果農場主不愿意采用部分調整的方法來調整反周期補貼單產的話，那么他們的生產靈活性合同所確定的單產就可以用于計算反周期補貼。小麥、飼料高粱、棉花和水稻的直接補貼單產可用2002年生產靈活性合同為農場中所有符合條件的作物的單產來替代，用于計算直接補貼的補貼單產不能進行調整，這些補貼單產必須是生產靈活性合同所規定的數據。對于農場內沒有簽訂生產靈活性合同的作物的直接補貼單產，農村服務辦公室可以根據具有相同條件的簽訂了生產靈活性合同的農場的數據確定，而油料作物的直接補貼單產則是用1998—2001年的平均油料作物單產乘以油料作物的歷史單產比例計算。具體補貼率標準和目標價格詳見表1、表2。

表1 2002年美國農業法確定的各種農產品的直接補貼率

表2 2002年美國農業法確定的各種農產品的目標價格

3.補貼發放時間的選擇

農場主可以選擇每年得到三期反周期補貼，同時如果任何一種現行農產品市場價格超過決定反周期補貼率的預測市場價格時，農場主必須向農村服務辦公室返還該種農產品得到的超過反周期補貼的部分。2002年和2003年生產年度的直接補貼和反周期補貼發放時間，如表3所示。2004—2007年生產年度的反周期時間表與2003年生產年度的補貼時間相同。

第一期反周期補貼在農作物收獲年度的10月份得到，這部分補貼的數量不能超過補貼總量的35%；第二期反周期補貼在下一收獲年度的2月份得到，這部分補貼的數量限額為總反周期補貼的70%減去第一期補貼的剩余額；第三期反周期補貼為最終補貼，在農作物營銷年度結束后發放。不愿接受第一期和第二期補貼的農場主在此時一次性獲得全部的反周期補貼。

（三）專門機構經辦

表3 2002年美國農業法確定的發放反周期補貼的時間表

美國農業補貼制度的內容設計比較復雜，而美國各級政府和各地政府之間的關系相對松散，為了保證政策得到有效執行并提高政府資金作為一種稀缺資源的使用效率，美國的農產品目標價格制度在實施過程中引入了企業化機制，與其他農業支持保護制度的執行一致，由聯邦政府主管部門牽頭組織協調，將相關具體經辦業務全部委托美國商品信貸公司負責。美國商品信貸公司是一個向美國農民提供長期貸款和農業補貼包括目標價格補貼與災害補貼等的聯邦政府直屬機構或政府公司，其代表性產品是“無追索權貸款農產品質押貸款”。除提供農業補貼外，政府為保持糧食安全的儲備，由美國商品信貸公司經營，當市場價大大高于農民投放價時才投放市場。由于實行這一機制，建立了農民申請補貼和聯邦政府提供補貼之間的直接聯系，使財政補貼一竿子插到底，在管理上實現全國統一，減少了環節，提高了效率，降低了成本費用，控制了制度內投機或尋租。

美國商品信貸公司（Commodity Credit Corporation，簡稱 CCC），是按照德拉威州特許狀于1933年10月17日成立的企業，初始資本300萬美元，在成立初期得到了金融重組公司的資金支持。1939年7月1日，農產品信貸公司被納入美國農業部。1949年7月1日，根據《農產品信貸公司法》，農產品信貸公司作為美國農業部下屬的聯邦公司再次被重組。農產品信貸公司擁有1億美元的授權資本儲備，該儲備為美國農業部所持有，該公司還被授權在任何時候都可以保持300億美元以下的資金拆借量。1998年財政年度撥款法案將法定的借款額度增加到300億美元。農產品信貸公司拆借的資金可以從美國財政部得到，也可以從私營貸款機構和其他金融機構獲得。農產品信貸公司保留充足的資金拆借量，以隨時購買財政部和其他金融機構發行的各種票據和貸款。農產品信貸公司發生的所有證券、票據、債券和類似的債務都必須得到財政部長的批準。很多年來財政部并沒有收到農產品信貸公司為上述保護目的而提出的貸款請求。農產品信貸公司從財政部或資本市場拆借資金的利息，按照借款前幾個月的美國聯邦政府所有未清償的可銷售債券（具有相同的到期日）的平均利率來計算。利息通常用其他票據和債券來償還，利率按照農產品信貸公司規定并得到財政部批準的利率來計算。

在組織管理上，農產品信貸公司由董事會來負責管理，董事會接受農業部長的指導，農業部長兼任這個董事會的主席。董事會組成人員除農業部長外，還有7個成員，農業部長由總統提名并經國會批準后上任，董事會的所有成員和公司職員都是農業部的官員。農產品信貸公司只有官員沒有工作人員，它所執行的農產品價格支持、農產品儲備、水土保持項目和國內處置活動等任務都是利用美國農業部農村服務辦公室的工作人員和設施來完成的。農產品信貸公司的官員直接或通過農業部指定的機構與大量的其他政府或民間貿易部門保持聯系，所有農產品信貸公司的農產品項目必須得到董事會和（或）農業部長的批準。美國農業部農產品推廣服務局，偶爾也利用農產品信貸公司的授權來為國內和國外的食品援助項目獲取各種農產品。農產品信貸公司控制下的農產品儲備用于出口（煙草和花生除外）和對外援助活動，是通過農業部海外服務局的農產品銷售總經理來執行。全國自然資源保護局在農產品信貸公司的贊助下管理幾個保護項目。

在組織性質上，農產品信貸公司直屬于美國聯邦政府，授權獨立執行農產品價格支持政策和相關的農業補貼政策，穩定農產品的價格水平，穩定美國農場主的收入。此外，公司同時還負責美國市場上有充足的農產品供應，農產品有合理的流通渠道。農產品信貸公司的基本職能由法律規定。根據作為修正案的《農產品信貸公司特許法》，公司的目標在于通過為農民提供無追索權貸款，按照事先確定的目標價格收購市場上過剩的農產品，為遭受災害的農民提供補貼，保證農業生產所需的生產資料有充足的供應并且幫助農民銷售農產品。《農產品信貸公司特許法》還授權其他政府機構和外國政府銷售農產品，并且向國內、國外和國際救災機構提供糧食援助。農產品信貸公司還幫助農民開拓新的國內和國外市場，完善國內農產品市場設施。最初，美國農業部給農民提供差額補貼來彌補小麥、飼料谷物、棉花和水稻等農產品的目標價格與波動的市場價格之間的差額。1996年農業法明顯改變了美國農業政策，第一次減少了對農民的財政補貼，農民得到的是固定但逐年遞減的“生產靈活性合同”補貼。不過，2002年農業法和2008年農業法又進行了調整，重新建立和完善了帶有目標價格補貼性質的反周期補貼制度，加強對農業生產者的基本經營收益保護。

農產品信貸公司的支持行動主要是通過發放無追索權貸款①、以目標價格收購市場上剩余農產品以及補貼項目來推動，補貼對象包括小麥、玉米、油菜籽、棉花（陸地棉和長絨棉）、水稻、煙草、牛奶和奶制品、大麥、燕麥、高粱、馬海毛、蜂蜜、花生和食糖。農場主可以通過承諾或儲存一定數量的農產品作為抵押品，從農產品信貸公司得到無追索權貸款，貸款率是農產品信貸公司事先確定的，無追索權貸款適用于絕大多數農產品。農產品支持項目的計劃通常由美國農村服務辦公室以概略的形式提出，這種概略由一系列文件構成，涵蓋經濟和其他要素，這些要素是支持項目計劃的基礎，包括需求的總資金量、支持計劃的方法、獲得補貼資格的適當條件、基本工作規定和其他與計劃相關的信息。當董事會和（或）農業部長批準某一個項目計劃時，美國農業部都會向公眾發表聲明，通常是以記者招待會的形式進行。項目規則會在聯邦公告中公布，詳細的工作指南還會發給位于華盛頓的項目主管人員以及調查局。美國農村服務辦公室的工作人員協助農場主準備參與項目所需要的文件，并保證農場主得到有關項目的詳細資料。

農產品信貸公司被授權從事各種農產品及其加工品的運輸、儲存、加工和處置。這項業務主要通過與地方商業儲存庫和農場主簽訂儲存農產品的合同來保持適當的農產品儲備，以達到項目計劃對農產品的需要。農產品信貸公司關于糧食與棉花倉儲的長期協議，有1/4是與合作社簽訂并授權合作社執行。美國商品信貸公司沒有糧食倉儲設施，而是實行“委托代儲”的辦法來執行，糧權屬于政府，政府支付儲存費用以及在儲備過程中發生的一切費用，包括損耗和虧損等，接受政府委托代儲任務的倉儲企業也必須按照政府的指令行動。在執行支持行動過程中，農產品信貸公司主要通過兩種主要的方式來擴大其所需要的農產品。一是抵押農產品：如果一個農場主在貸款歸還時間到期時不能贖回他所抵押的農產品，農產品信貸公司就有權處置這批作為抵押物的農產品。二是收購農產品：對牛奶及奶制品的支持是通過從生產商和分銷商那里收購黃油、奶酪和脫脂奶粉來發放的。除奶制品和食糖外，農產品信貸公司對加工農產品不提供支持項目。農產品信貸公司所有農產品的銷售、捐助和轉移支付是由美國農村服務辦公室下屬的堪薩斯城農產品辦公室來負責處理的。堪薩斯城農產品辦公室以固定價格或競爭性報價來銷售農產品。按照農產品信貸公司的規定，用于美國國內市場自由銷售的農產品在銷售時按當時的市場價格結算，但是銷售價格不能低于銷售時的有效地區貸款補貼率，補貼率會根據地區、產品的相應質量和合理的運費進行調整，有可能變質或損壞的農產品不受最低價格規定的限制。

農產品信貸公司收購和儲存的農產品具有廣泛用途，通過合理處置實現物盡其用，彌補市場機制的失靈，解決社會問題。農產品信貸公司獲得授權向印第安人事務局、聯邦政府、州政府和私營機構提供食品援助，這些援助食品來自價格支持項目和從市場上收購的剩余農產品。食品援助的對象是美國國內的學生午餐計劃、學生的夏令營活動和其他需要食品援助的人。食品援助還提供給慈善組織，包括醫院和其他有食品需要的人。在大多數時候，農產品信貸公司的工作是將農產品加工成食品成品。此外，農產品信貸公司還將剩余奶制品提供給軍事服務機構和缺乏食品的老戰士醫院，但不負責包裝費用。同時，農產品信貸公司也向聯邦監獄及其相關機構、州少數民族相關機構提供來自支持項目的農產品，按照特許原則提供食品服務的地方除外。農產品信貸公司還向內政部提供來自支持項目的農產品，使內政部可以為遷徙的水鳥提供食物，以保護農作物免受鳥類的危害。內政部也可以征用農產品信貸公司所擁有的谷物來喂養缺少食物的候鳥，并且任何一個州政府可以根據內政部提供的信息征用農產品信貸公司擁有的農產品，用來喂養本地受到傷害的鳥類和其他處于饑餓狀態的野生動物。

農產品信貸公司還通過向國外銷售農產品提供出口補貼、提供出口信貸和其他相關活動來促進美國農產品的出口。現在，農產品信貸公司利用出口信用擔保和出口補貼來促進農產品銷售，對外農業服務局為農產品信貸公司提供的配套服務包括出口信用擔保計劃（GSM-102），供應商出口信用擔保計劃（GSM-103），設備擔保計劃（FCP）。出口信用擔保計劃和供應商出口信用擔保計劃使得國外的購買者有可能從美國私人出口商手中收購美國的農產品，由美國銀行向進口商的開戶行提供融資服務，美國銀行為農產品出口提供貸款，農產品信貸公司則負責提供擔保補貼。這兩個計劃主要在國內某些地區需要增加或保持農產品出口而缺乏貸款支持，私人金融機構在沒有農產品信貸公司擔保的情況下而不愿意提供融資服務時發揮作用。按照供應商出口信用擔保計劃，當美國出口商向國外的進口商提供短期貸款用于購買美國農產品時，美國農產品信貸公司會向出口商提供相當高比例的補貼款。貸款期限長達180天，并且農產品信貸公司的擔保覆蓋所有的美國出口商。根據設備擔保計劃，當美國銀行為國外新興市場出口資本品及服務提供貸款，而這種出口有助于改善農業相關生產資料，如倉儲、加工和處理設備時，農產品信貸公司可以向銀行提供信用擔保。資本品和服務的銷售必須和有利于增加美國農產品出口的計劃相關。

三、國外農產品目標價格制度經驗總結

從國外實行農業支持保護政策實踐看，引入農產品目標價格制度有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用和促進政府更好地發揮作用，但這一制度的實行也是有前置條件和成本代價的，目前在制度設計上也并非完美無缺。

（一）農產品目標價格制度不是一個孤立或單獨實行的制度安排

從歷史上看，農產品目標價格制度的內容從屬于農業支持保護制度的范疇，不是自然形成的，而是在解決農產品市場問題的過程中產生的，是在農業發展進入從傳統農業向現代農業轉變和從短缺農業向過剩農業轉變階段之后才出現的，整個制度的演變經歷了一個不斷發展和不斷完善的過程，整個制度的實施不是孤立或單獨使用的，而是與農作物生產保險、土地保護計劃、直接補貼、農業政策性貸款等其他農業支持保護政策組合使用。建立農產品目標價格制度的重要任務，是要為解決農產品市場失靈問題以及由此引起的政府干預失靈問題、發揮市場在資源配置中的決定性作用和促進政府更好地發揮作用提供新途徑，最重要的標志是2002年美國農業法案通過引入反周期補貼制度將過去的市場損失援助政策規范化和制度化，形成了完整的制度框架。從美國的做法看，建立農產品目標價格制度的過程是一個對國家農業支持保護制度不斷完善和創新的過程，在引入制度的過程中并沒有完全取消過去制度中行之有效的內容，比如商品信貸公司無追索權貸款（農產品抵押貸款）、農作物生產保險（天氣及災害損失保險）、剩余商品購銷調控（豐年儲備用于貧困救濟）等，引入制度的整個過程是一個對過去的相關制度有所保留、有所取消和有所修改的過程。

（二）農產品目標價格制度的引入完善了農業支持保護制度

從實踐來看，發達國家建立農產品目標價格制度的大背景是在實行完全開放的市場經濟體制環境下、農產品市場運行在利益分配上可能存在失靈、造成農業生產經營者生計無保乃至破產失業和社會資本資源配置浪費，小背景是政府代表國家為解決市場失靈問題所采取的干預行動可能存在政府失靈、造成農產品市場價格信號扭曲和國家財政資源使用浪費以及引發制度內投機或尋租等。建立和完善農產品目標價格制度后，使農業支持保護制度的內容和方式更加合理，政府對農民的支持更加科學，提升了稀缺資源配置效率。

早期的美國農業農村發展實行完全開放的市場經濟體制，由于世界農產品總體供不應求，農產品價格和農民收入總體上較好，農業發展水平不斷提高。第一次世界大戰后，由于世界市場的萎縮和勞動生產率的提高，美國農產品過剩的問題越來越嚴重，農產品價格和農民的收入急劇下降，聯邦政府采取了一些提高關稅、信貸等方式來穩定農產品價格。但是在20世紀早期，政治上提倡小政府、經濟上主張自由主義、意識形態上反對極權政治的傳統保守主義盛行，當這些思想運用到農業政策上來時，也就把農業放到了與工業同等競爭的位置，把糧食生產當成是農場主、農民個人的事，而把農業的特殊性，尤其是美國農業的特殊性置于不顧，政府的措施收效甚微，到大蕭條時期，農業問題雪上加霜，農民的不滿情緒越來越嚴重。新政時期政府干預經濟的思想運用到了農業領域，羅斯福說：“農場主是必須加以扶持的人。”1933年5月12日，美國國會通過了第一部《農業調整法》（the Agricultural Adjustment Act），目的是通過削減農產品產量，提高糧食價格，使農民恢復到一戰之前的高水平購買力。該法案采取的主要策略是“限額耕種”，農戶自愿與政府簽訂市場協議，凡是根據政府“按戶分配耕地面積計劃”，“自愿”減少耕地、限制產量的農戶都可以得到政府的津貼。《1933年農業調整法》是美國第一部農產品價格支持和土地調整立法，它既是應對危機的產物，也是貿易保護主義的產物。這就出現了我們教科書所說的“政府同農場主簽訂了大量減少耕地面積的合同，并銷毀小麥、馬鈴薯和牛奶等農牧產品，屠殺豬、牛、羊等牲畜，以控制基本農產品產量和牲畜飼養頭數，提高農產品價格和農民購買力。”聯邦政府為了改變棉花和豬肉市場的飽和度，保證參加限產者享受“平價”，農業調整局下令鏟除1000萬畝棉花并屠宰超過600萬頭豬。在數百萬人還在飽受缺衣少食的經濟危機時期，這種行為顯然是不道德的，即便是政府殺掉這600萬頭小豬、將豬肉罐裝免費送給失業者，它依然成為我們批判資本主義腐朽性的重要證據。當時實行《農業調整法》時，也引起了美國民眾的強烈抗議，那些正在債務中掙扎的農場主們也不明白為何要控制種植，他們對農業調整議案也抱有戒心。這樣的舉措以至于當時南方流行這樣的說法：受過訓練的騾子都知道在棉苗之間穿行，就連它們也不會去踐踏棉田，這暗喻著做出如此荒唐決定的政府官僚們遠遠不及騾子聰明。

事實上，按經濟規律辦事的時候，總不像慈善家那樣可親可愛受歡迎，但確實起到了作用，一定程度上提高了農產品的價格，從而提高了農民的凈收入，從而使農業免予破產。但是，《農業調整法》主要滿足了各個地區聯合起來的大農場主的要求，而小土地租用者和小佃農則遭遇了滅頂之災。一方面，因為土地所有者在削減耕種面積時，通常會解雇一些佃農，令許多人走投無路；另一方面，通過提高價格和政府補貼，農場主們成為最大的受益者。有些農場主用政府補償款購買拖拉機等農用機械設備，在提高勞動生產率的同時也使一些佃農和農業工人流離失所。為了讓補貼的政策不但惠及大農場主，亦惠及貧窮的農民，1935年4月羅斯福總統建立了重新安置局，后并入農田保障局，向貧窮農民、農業工人和分成制佃農提供低息貸款、補貼及技術支持，該計劃使12000萬戶無土地農民成為土地所有者，其中也包括黑人農民。農產品的價格上漲實際上把危機轉嫁給了消費者，普通的農民如果在這種單純的“平價政策”下，并沒有太多的好處。為了解決這個問題，羅斯福政府成立商品信貸公司和聯邦剩余商品救濟公司，收購并向農場主提供抵押貸款，向廣大缺糧人民分發食品。1933年《農業調整法》從一開始就極受爭議，1936年1月6日，聯邦最高法院在一起案件中宣布《農業調整法》違反了美國憲法第10條修正案，因為最高法院認為聯邦政府無權管理各州的農業，認為只有地方政府才能管理各自轄區的農業生產。但這部法案確立了一個全新的理念，那就是政府有責任對農民的損失給予補償，糧食的種植不再是個人的事情，這在保守主義盛行的美國無疑是有標志性意義的，實質上講并不是單純的經濟危機問題。

美國早期的農產品目標價格制度的主要內容是目標價格貸款制度，從2002年農業法案開始全面引入比較規范合理的目標價格補貼制度，從而建立和完善了農產品目標價格制度的內容。與以前的制度相比，在實施農產品目標價格制度過程中，改變了過去幾十年內政府主要通過政府儲備調控市場價格波動區間和在1998—2001年政府對農民的農產品市場價格損失進行大規模緊急支出的做法，改善了政府和市場的關系，實現了政府的歸政府（政府決定補貼，政府代表國家解決利益分配平衡問題）、市場的歸市場（市場決定價格，價格及變化為社會稀缺資源優化配置提供合理信號）。一方面，政府為農民的市場損失依法提供必要的補償，這種補償是公開透明的、直接有效的和嚴格管理的，農民在獲得這種補償后可以保本微利或保障農業生產經營基本收益而不至于勞而無獲乃至于破產倒閉，而政府的財政負擔也是限額的和可控的。另一方面，政府的作為并不對農產品市場運行產生直接影響或不利影響，農民已經生產出來的過剩農產品不用銷毀，也不用常年儲存，而是以降價等方式進入市場銷售為消費者帶來額外的福利，農產品市場價格的運行對農產品供求關系及其變化的反應更加及時、全面和準確，促進了社會稀缺資源優化配置。

（三）農產品目標價格制度的有效實施需要一系列的支撐條件

從操作來看，發達國家實行農產品目標價格制度有一系列隱含條件支撐。美國是實行農產品目標價格制度最為典型的國家，其基本國情是人少地多，農業生產經營規模比較大，農業生產經營者素質比較高，農產品市場流通體系比較健全，農業信息化技術發達，農業管理法治化程度高，農產品供求結構處于剩余狀態，需要向全球銷售農產品，農業發展目標是以盈利為核心，在農業政策上實行農業支持保護制度已經超過半個世紀，多年來已經逐步建立和積累了關于農業農村發展的比較全面系統的調查統計數據，這些都是實行農產品目標價格制度的重要的隱含條件和基礎條件。從美國的情況來看，成功實行農產品目標價格制度，至少需要三個方面的支撐條件。一是在制度設計上考慮因素要比較全面、完整和科學合理，這是前提。農產品目標價格制度的性質是提供反周期補貼或市場損失援助補貼。在現實社會中，農產品市場波動周期是變化的，由于農業生產經營者本身的異質性在市場損失上也是因人而異的，因而需要對這種補貼的對象、條件、內容、標準、動態修正辦法等進行完整的研究并以此為依據制定政策，以提高決策的科學性和合理性。二是在資金籌集上要有較強的國家財政可支付能力并能夠使用這種財政能力為農民提供補貼，這是基礎。實行農產品目標價格制度后，一旦約定農產品市場損失發生，需要國家為農民直接提供現金補貼，就需要有比較強大的財政實力作為基礎。同時，農產品目標價格補貼的性質是一種掛鉤補貼，屬于WTO規定應減讓項目，具有明顯的“黃箱”政策特點，因為除了政府要有財政資金用于安排農產品市場損失援助外，還要考慮遵守國際規則，在WTO規定應減讓項目運行的總額度范圍進行統籌考慮。此外，農產品目標價格補貼資金來源于公共財政，還需要按照公共財政管理要求提前進行資金預算并在需要支付時按程序審核支出。三是在制度實施上要有較強的政府行政可管控能力，這是保障。農產品目標價格制度的有效實施涉及面廣，政策性強，參加主體多，業務量大，經辦管理復雜，在科學立法的基礎上，還需要政府具有較強的行政可管控能力，包括創新組織管理服務機制，建立專門負責的資金、業務和信息管理系統，特別是建立現代化信息網絡、大數據庫和云計算等支撐系統，實行企業化管理，提高效率，降低成本，防控尋租，減少偏差，確保制度實施的結果與制度設計的目標保持一致。

（四）農產品目標價格制度的內容設計還存在一定的隱含缺陷

從內容上看，在發達國家農產品目標價格制度的現行設計中，還存在一定的隱含缺陷。這一缺陷既與發達國家資本主義制度的政治性質有關，也與作為社會制度設計對象的人的行為的復雜性有關。主要表現是：一是在制度內沒有對地主和農業生產經營者進行嚴格區分和界定，部分補貼對象存在錯位。在美國，用自己所有的土地從事農業生產經營的農民約占一半，另一半需要從地主租入土地進行農業生產經營。從政策實施來看，農產品目標價格補貼有很大一部分被轉移給了不勞而獲的地主或利益被地主俘獲，而相關農業生產經營者在發生市場損失的情況下無法得到補償或補償不合理，違背這種補貼資金所應該帶有的利益補償性質，不適當地提高了地價及土地成本，降低了消費者福利水平。二是在制度內對各種參加者的申報及經辦等相關行為的詳細要求和所提供數據、書面材料的檢查核驗和責任追究規定不完善，部分制度參加者存在投機或尋租行為。現實社會中的人是非常復雜的，在制度設計不完善或存在較大缺陷的情況下，各種不同的制度參加者都有可能在制度內進行投機或尋租，以獲得利益上的好處或減輕及逃避責任。從發達國家目前實行制度的內容設計看，對參加制度的不同類型的農民和相關政府經辦官員的職責、權利及違約處罰的規定還存在不足或不完善之處，存在部分農民及政府官員在制度內進行投機或尋租的可能性。

四、對我國建立農產品目標價格制度的啟示

改革開放30多年以來，我國農業農村經濟發展取得重要成就，已經建立了一套基本完整的強農惠農富農的農業支持保護政策體系，這些政策在實踐中發揮了重要作用。但隨著社會經濟條件和國內外發展環境的變化，這些政策也還存在不足或缺陷，亟須完善和創新。引入農產品目標價格制度是深化改革的一個重要方向。在實踐中，我國建立農產品目標價格制度還處于探索階段。一方面，目前國家還沒有立法建立全國性的農產品目標價格制度，各地對建立農產品目標價格制度的探索比較有限。2014年中共中央1號文件提出逐步建立農產品目標價格制度，國家開始選擇在新疆、黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古等部分地區進行棉花和大豆目標價格政策改革試點。另一方面，部分地方在建立農產品目標價格制度方面進行了有益探索，盡管試點地區少，但內容非常豐富，試點試驗產品涉及棉花、大豆、水稻、小麥、生豬、綠葉菜等。從2008年開始，蘇州市、上海市、北京市、張家港市等一些地方結合自身的經濟社會發展需要已經開展了帶有農產品目標價格政策性質的制度改革試驗和探索，包括糧食收購價外補貼制度、生豬價格指數保險制度、淡季綠葉菜綜合成本價格保險制度、夏季保淡綠葉菜價格指數保險，取得重要成效，也存在一些突出問題。

對比國外農產品目標價格制度的主要做法和我國建立農產品目標價格制度的主要探索，對我國建立農產品目標價格制度有重要啟示。農產品目標價格制度的主要內容不是一種農產品價格支持制度而是一種具有特殊針對性的農業補貼制度，特別是一種農產品市場損失補助制度，制度的性質是一種限額交易合約，要實行合約治理。農產品目標價格不是一種價格目標、預測價格或參考價格，而是一種政策性補貼價格計算標準；建立農產品目標價格制度的過程絕不是簡單地由政府先確定一個價格然后就按差價進行補貼，而是一連串的行動。在農產品目標價格制度中，個人補貼由多方面因素決定，包括農業生產品種、農業生產區域、申請者個人身份、申報核準手續、農作物種植面積、農產品產量、個人直接補貼限額、政府補貼支付方式等。在確定個人補貼過程中，引入個人直接補貼限額、政府補貼支付方式也是非常重要的。在制度設計上，國家要建立一種長效機制，通過對農業生產經營者由于農產品生產價格下降產生的市場損失按照約定條件和程序提供限額補助，實現一定時間周期內實際財政支出負擔和需要進行農業補貼的金額保持內在自動平衡。從我國農業支持保護政策的改革創新方向來看，要將建立農產品目標價格制度作為手段而不是目的，實行問題導向，圍繞保供穩價、長期發展和解決問題，對現有的政策框架實行保留、取消與修改相結合，逐步建立農產品收購市場全面放開制度、農產品最低收購價及臨時收儲制度、農產品目標價格制度“三位一體”的新型管理制度總體框架，一個制度各自分別解決一個問題，確保每個制度在解決問題的同時不產生新的問題，充分發揮市場機制在資源配置中的決定作用，更好地發揮政府在促進資源合理配置和建設現代公平公正社會中的重要作用。

注釋

①無追索權貸款的意義是農場主可以選擇歸還貸款本金和利息或者被農產品信貸公司罰沒所有抵押農產品來歸還貸款，貸款的處置是基于貸款率和相關抵押品的質量及數量。這樣，在糧食成熟收獲、貸款到期后，如果農產品價格上升，則借款農民歸還貸款獲得收益；如果農產品價格下降，借款農民可將抵押品出售給公司，抵押品所有權轉給公司，相應地充作全額支付了貸款本息，實際上等同于按目標價格出售了農產品，避免了價格下降造成的收入減少；公司收不回貸款本息而取得抵押品，則不能追索貸款。農場主要確保農產品信貸公司獲得貸款，必須符合貸款差額補貼條件。市場貸款償還和貸款差額補貼的規定都是為了防止農場主放棄貸款抵押而轉讓給農產品信貸公司，這些規定相應地減少了可能增加的美國聯邦政府的產品儲備，這種儲備的增加會使美國的農產品在世界市場上缺乏競爭力。

［1］程國強.我國糧食價格支持政策效果與調整思路研究［R］.國務院發展研究中心招標課題報告，2013.

［2］程國強.中國工業化中期階段農業補貼制度與政策選擇［R］.國務院發展研究中心招標課題報告，2011.

［3］李超民.美國70年來農產品立法與農產品常平倉計劃的現實意義［J］.農業經濟問題，2004，（4）.

［4］李超民.論美國新政“常平倉計劃”受王安石經濟思想的影響——兼與卜德先生商榷［J］.西南師范大學學報:人文社會科學版，2002，（6）.

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［9］李超民.中國經濟思想史研究的意義:以美國《1933年農業調整法》為例［J］.濟南大學學報，2001，（1）.

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［11］李超民.王安石變法與美國20世紀30年代的新政［J］.西安交通大學學報:社會科學版，2001，（2）.

［12］李超民.常平倉:當代宏觀經濟穩定政策的中國淵源考察［J］.復旦學報：社會科學版，2002，（2）.

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［14］秦中春.農產品目標價格制度改革的方向［N］.中國經濟時報，2014-09-25.

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