改革視角下中國新型城鎮化紅利及其釋放路徑*

王家庭 陳天燁 馮 樹

一、引 言

改革開放以來，我國在城鎮化的實踐并不均衡。自“十五”計劃將城鎮化上升至國家重點戰略層面后，城鎮化便進入了快速建設階段。“十一五”期間國家對具備城市群發展條件的區域提出了“以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，培育若干新城市群，使之成為集聚產業、創造就業、吸納人口的重要載體”。盡管同時提出了“合理控制特大城市人口規模的過快增長”，但是地方政府追求經濟快速增長的動力明顯更強。產業發展不均衡帶來的問題導致“十二五”期間，國家發展城市群的要求已經變成了“緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能”。目前看來，城鎮化發展中存在的問題主要包括：（1）農民市民化進程嚴重滯后；（2）土地城鎮化快于人口城鎮化；（3）城鎮空間分布結構與資源環境承載力不匹配；（4）“城市病”問題亟待解決；（5）“千城一面”，城鄉建設缺乏特色；（6）體制機制不健全阻礙了城鎮化健康發展。

黨的十八屆三中全會明確指出，“改革開放永無止境”，成立了中央全面深化改革領導小組，加強改革的總體設計和統籌協調。在新一輪改革中，要堅持推進中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。其中新型城鎮化被眾多學者視為提高經濟發展質量，優化產業結構的重要途徑。《國家新型城鎮化規劃2014—2020》（簡稱《規劃》）指出，新型城鎮化不是新一輪“造城運動”，而是“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”的中國特色新型城鎮化道路。盡管《規劃》對今后一個時期新型城鎮化的推進做了部署，但新型城鎮化紅利到底有哪些內涵，其應通過何種路徑進行釋放仍然值得深入探討。

目前學者對改革紅利的研究主要是從制度角度出發，大致涵蓋政治體制改革和經濟體制改革兩方面。厲以寧（2013）論述了改革紅利的概念，認為改革紅利是一個國家或地區在特定發展階段所具有的發展優勢以及利用這種發展優勢所帶來的好處。慕海平（2013）認為改革紅利指的是通過制度創新，降低交易成本，創造發展優勢，提高發展效率，進而帶來超過原來資源配置方式下所能獲得的增量收益與回報。黃瑞（2013）從對外和對內改革兩部分入手詳細探討了改革紅利的概念與內涵。盧現祥、柯贊賢（2014）從利益集團和制度分析的角度論述了釋放改革紅利的空間，包括構建有限政府、構建發展型國家、完善市場經濟體制、加快政治體制改革。肖楠（2013）組織的問卷調查表明公眾認為既得利益群體阻撓和政治體制改革相對滯后是充分釋放改革紅利的最大障礙。遲福林（2013）論述了改革紅利釋放的五個關系，并且以內需紅利和城鎮化紅利為主簡要探討了改革的新方向。郭春麗（2013）從完善土地承包經營制度、推進農村集體建設用地制度改革、加快征地制度改革和完善節約集約用地制度四個方面論述了土地制度改革對釋放改革紅利的重要作用。王喜梅（2013）分析了戶籍制度改革的成本以及地方政府動力不足的制度原因，提出了通過戶籍制度改革釋放改革紅利的政策建議。徐琳（2013）探討了改革紅利與人口紅利、土地紅利、進出口紅利之間的關系，并認為內需紅利、城鎮化紅利和制度紅利將支撐我國未來5到10年的經濟發展。趙曉、劉明珠（2013）明確了改革紅利的實質是制度變遷紅利，并認為圍繞新型城鎮化建設將提高經濟增長質量。沈和（2013）認為提高城鎮化質量是謀求新型城鎮化紅利與改革紅利的疊加優勢，需在民本位導向、系統性布局、低成本運作、多主體推進、可持續發展五個方面實現重大突破。

從以上文獻梳理不難看出，目前學界對城鎮化紅利的探討比較零散，往往是夾雜在改革紅利中予以討論，尚未形成統一的認識，而且對新型城鎮化紅利與改革紅利的關系也沒有明確的界定。本文從改革的視角出發，明確新型城鎮化紅利與改革紅利的關系，闡釋新型城鎮化紅利的概念與內涵，進而從制度協同創新的角度探索新型城鎮化紅利的可能釋放路徑。

二、新型城鎮化紅利的概念、內涵、組成部分及其釋放障礙

（一）新型城鎮化紅利的概念與內涵

本文定義的改革紅利是在原有經濟社會發展基礎上，通過要素優化配置、政策引導落實和制度完善創新所釋放出的額外收益，是一個實現帕累托改進的過程。新型城鎮化紅利與改革紅利類似，指在已有城鎮化發展基礎上，通過協同推進工業化、信息化、農業現代化，優化城鎮化布局和形態，以制度創新為手段推進新型城鎮化戰略后減少的城鎮化成本或增加的城鎮化收益。本文認為新型城鎮化紅利是改革紅利的重要組成部分，二者之間是被包含與包含的關系，這與一些學者的研究有所不同（徐琳，2013；沈和，2013）。

理順新型城鎮化紅利和改革紅利的關系，對探索新型城鎮化紅利釋放路徑具有重要意義。新型城鎮化戰略的重點在于“新型”，即改革在城鎮化中的具體表現。若拋開改革單獨討論城鎮化紅利，不免又會陷入投資拉動的思維定式，將大拆大建和造城運動誤認為是城鎮化紅利。事實上，新型城鎮化紅利更類似于經濟學上關注消費者剩余的社會總福利。本文討論的是廣義的新型城鎮化紅利，即在新型城鎮化過程中，通過制度改革創新提高生產率和要素配置效率，進而釋放出的改革紅利。這樣探討的好處在于，新型城鎮化過程中不同紅利之間的釋放是一個系統工程，從廣義上探討更容易明確新型城鎮化紅利的釋放機理和內在邏輯。

（二）新型城鎮化紅利的組成部分及其釋放障礙

總體來看，新型城鎮化紅利主要由新人口紅利、新土地紅利、新產業紅利、新生態紅利、基本公共服務均等化紅利等部分組成。

1.新人口紅利。人口紅利指一個國家或一個地區在經發展過程中因人力資源的存在而產生的發展優勢及其體現（厲以寧，2013）。人口紅利和城鎮化結合得最為緊密。改革初期，家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業的發展極大地調動了農村勞動力存量，解放了農村生產力。20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制的提出，城市建設和產業發展進入了高速發展的快車道，特別是中國加入WTO之后，出口需求極大地刺激了國際貿易，大量的農民進城務工，形成了較為廉價的勞動力比較優勢。據統計，在1978—2012年間，農村轉移出來的勞動力年均超過1000萬人，支撐了工業的高速發展。但是這種紅利釋放比較低級粗放，涌入城市的農民工并沒有實現同工同酬，在住房、養老、醫療、子女教育等方面也與城鎮人口存在差距。

新人口紅利與原有廉價勞動力形成的人口紅利不同，指在農民市民化過程中提高勞動力質量和釋放消費潛力，從而增加的城鎮化收益。《規劃》指出，到2020年，我國將努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。人的城鎮化離不開對轉移的農村人口進行安置，因而新人口紅利仍然是新型城鎮化紅利最重要的組成部分。目前制約新人口紅利釋放的主要障礙有：（1）戶籍制度造成了勞動力流動不暢通，同工不同酬現象嚴重；（2）勞動力質量尚有待提高，潛在勞動力從事的仍是較為低級的工作；（3）落戶意愿與消費能力不匹配（劉傳江、程建林，2008），轉移勞動力對消費內需的拉動作用不夠顯著；（4）人口生命周期進入緩慢增長階段，人口老齡化嚴重（王豐，2007）。

2.新土地紅利。土地紅利指隨著城鎮化和工業化水平的提高，用地需求與用地供給之間的矛盾導致土地價格的上漲。其農村分配主體包括地方政府、用地企業和農民（村集體），城市分配主體包括地方政府、用地企業和城市居民（張廣輝、魏建，2013）。我國目前土地所有制度包括兩種，城市土地由國家代表全體人民占有，農村土地由農村集體經濟組織代表全體農民占有。1998年分稅制改革以來，土地紅利支撐了城市的快速發展，土地出讓金成了地方政府進行城市建設的主要資金來源。但是農村土地的流轉途徑并不通暢，強拆引發的群體性事件時有發生，農民只享受到了土地增值過程中的小部分利益。城市土地浪費現象嚴重，土地集約程度不高。

新土地紅利指農村土地流轉、使用過程中減少的城鎮化成本和增加的城鎮化收益。《規劃》指出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”農村土地經營將成為新的經濟增長點，與國有土地相同地位將會較大幅度提升農民的土地收益，讓農民享受土地溢價的成果。目前制約新土地紅利釋放的主要障礙有：（1）各地土地確權進度不一，農村土地流轉的基礎尚待完善；（2）農村土地流轉機制設計和交易市場尚未建立（黃祖輝、王朋，2008）；（3）耕地保護迫在眉睫，距18億畝耕地紅線僅一步之遙。

3.新產業紅利。產業紅利指在產業形成、演變、集聚和結構調整中形成的比較優勢及其體現。我國目前產業分布不夠合理，“東強西弱”的格局并未得到顯著改善，重工業集中情況較為嚴重。這不僅造成了人口集中的公共服務壓力，更對環境造成了較大影響。黨的十八屆三中全會指明，“市場在資源配置中其決定性作用”，“鼓勵非公有制資本參股國有投資項目，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。”因此，新型城鎮化是調整產業結構的絕佳機會。

新產業紅利指在產業轉移、結構調整和農村創業過程中增加的城鎮化收益。由于東部勞動力成本逐年上升，資源要素與環境壓力逐年增大，中部、西部經濟發展水平尚有待提高，產業轉移存在內生動力。但新型城鎮化過程中產業轉移并非簡單的空間移動，也絕不是污染轉移，必須結合結構調整達到產業升級的目的。目前制約新產業紅利釋放的主要障礙有：（1）行政思維嚴重，區域協作意識薄弱，地方政府轉移產業動力不足；（2）民營資本與外資資本參與國有投資項目渠道尚未打通，價格管制也影響了產業調整（于珍、李保明、施祖麟，2010）；（3）以金融業為代表的生產性服務業在經濟欠發達地區發展較緩慢。

4.新生態紅利。生態紅利一般被認為綠色經濟發展的代名詞，多見于各地宣傳地方經濟發展模式的報道中，目前尚未有學者對生態紅利進行定義。我們認為生態紅利指地方根據自然資源與社會現狀，將低碳、環保等綠色思維融入地方經濟發展所形成的比較優勢。我國高速發展將發達國家幾百年逐步遇到的問題壓縮到幾十年集中出現，高能耗、高污染的粗放增長方式已經顯露出了很多弊端。全國653個市2860多個縣1.9萬個建制鎮都要在本轄區實現工業化，這顯然不切實際，由此造成的環境污染可想而知。發達國家走過的“先污染、后治理”的道路機會成本過大，并不適宜我國采用。因此，發現并形成生態紅利是目前經濟健康發展的重要任務。生態紅利在城鎮化中的體現之一是循環經濟城市建設（王家庭、馮樹，2013），我國已經取得一定經驗。

新生態紅利指在新型城鎮化過程中，加強循環經濟城市和智慧城市建設，重視環境和人文因素，形成獨具特色的城鎮化模式過程中形成的城鎮化收益。生態文明建設在十八大后被提到了非常重要的位置，是科學發展觀的深刻體現。生態文明建設不能與城鎮化割裂開來，恰恰相反，推行新型城鎮化過程中應積極釋放“綠色”紅利。目前制約新生態紅利釋放的主要障礙是：（1）地方產業同構現象極為嚴重，追求工業化拉動經濟增長的思維尚未轉變；（2）已經形成的污染尚未得到良好處理辦法；（3）產業“綠化”技術成本過大，不具備可應用性。

5.基本公共服務均等化紅利。基本公共服務均等化紅利指新型城鎮化過程中實現交通、教育、醫療、通信、養老等基本公共服務均等化所釋放的城鎮化收益。這被認為是新型城鎮化最直接的紅利之一。據遲福林（2013）測算，未來10年，我國新增城鎮人口將達4億左右，農民工市民化最低需要人均10萬元的固定資產投資，由此產生的投資需求將達到最少40萬億。加上由基礎設施建設派生的其他產業發展，新型城鎮化有望帶動百萬億元規模的經濟增長。

必須注意的是，新型城鎮化的前提是保證質量，核心思想是以人為本。基本公共服務均等化也不完全等于大范圍的基礎設施建設。基本公共服務均等化推進速度要結合當地現狀與產業調整，做到滿足需求，適度超前。目前制約基本公共服務均等化紅利釋放的主要障礙有：（1）教育、醫療等基本公共服務供給不均衡現象嚴重，經濟欠發達地區從業人員缺口大；（2）地方政府間接財權與事權不對稱，轉移支付效率較低（曹靜暉，2011）；（3）民生評價在政府政績考核中的地位有待更加明確。

三、改革視角下新型城鎮化紅利的釋放路徑——制度協同創新

從上文分析能夠看出，新型城鎮化紅利的不同組成部分制約因素存在交叉，其釋放也是不可割裂的系統工程。從改革視角來看，新型城鎮化紅利的釋放路徑主要依靠制度協同創新。本文提出了八條新型城鎮化紅利的可能釋放路徑，見圖1。

（一）通過戶籍分類制度改革，釋放新人口紅利和基本公共服務均等化紅利

圖1 改革視角下新型城鎮化紅利的釋放路徑——制度協同創新

戶籍分類制度造成了比較嚴重的同工不同酬現象，影響了勞動力的流動，其背后是各地基本公共服務的巨大差異。戶籍分類制度改革的核心在于將戶籍與基本公共服務分離，讓流動人口也能享有本地居民基本相同的權利，從而推進就地城鎮化。戶籍分類制度背后的基本公共服務改革要“加法”和“減法”并重，一方面要提高經濟欠發達地區的基本公共服務水平，另一方面可以適當轉移過于集中的基本公共服務資源。戶籍分類制度改革為勞動力提供了更完善的基本保障后，還將是釋放消費潛力。可嘗試打破區域行政界限，以城市群建設為依托，推進區域內戶籍分類制度改革，探索區域內基本公共服務實現均等化的可能性。

（二）通過勞動力分類培養改革，釋放新人口紅利和新產業紅利

新型城鎮化轉移的勞動力潛力巨大，但勞動技能有待提升，尚不能形成高質量的新人口紅利。提升勞動力質量指的是農民由非熟練工向熟練工轉變，此處的熟練工包括務農人員。落實新型城鎮化過程中的人才缺口主要是高技術人才和服務型人才，因此政府應推動勞動力分類培養機制，為農民提供更多的提升渠道。改革現有教育體系，切實有效地推進高等教育和職業教育改革，做好校企對接，千方百計提高農民的勞動能力，以適應新的勞動崗位，引導農民在就業中實現市民化。為具有外出務工經驗，有較高勞動能力和管理能力的農民工提供更多優惠政策，吸引其返鄉創業，安置更多的農村人口。

（三）通過土地確權和土地流轉制度改革，釋放新土地紅利和新產業紅利

土地確權是土地流轉改革實現的基礎，更是新土地紅利釋放的前提條件。盡管作為2010年中央一號文件的重要要求，目前我國各地土地確權的進展進度并不一樣。各級政府需要對宅基地使用權、農村土地承包經營權和集體建設用地使用權予以明確，落實到每一戶農民頭上，完善農村集體經營性建設用地市場化，推動農民集體土地與城市國有土地“同地、同價、同權”。這樣也能確保農民成為土地流轉的主要受益人，盡量避免因出讓土地獲得賠償后經營不善返貧。土地流轉制度改革后，通過完善土地入股、土地置換等制度，控制土地增量，用好土地存量，農村集體經營性建設用地上的產業通過集約利用將釋放更多紅利。

（四）通過生態補償和耕地保護制度改革，釋放新土地紅利、新產業紅利和新生態紅利

我國距18億畝耕地紅線僅有一步之遙，耕地質量更讓人堪憂。倘若新型城鎮化占用大量耕地，將對糧食安全和生態安全產生極大威脅。國土資源部需要加強對耕地資源的監管，各地政府也要科學合理地規劃土地用途，最大限度地保護耕地。地方政府應實行最嚴格的源頭保護制度、責任追究制度、資源有償使用制度和生態補償制度，避免生態環境進一步惡化。地方政府還應根據生態功能區界定開發的程度和范圍，引進和發展環保產業，通過補貼等方式降低環保產業技術應用成本，將新產業紅利和新生態紅利的釋放結合起來。

（五）通過區域合作制度改革，釋放新產業紅利和新生態紅利

地方行政思維固化和區域合作意識淡薄是引起地方產業同構現象嚴重和生態惡化的重要原因。以京津冀地區為例，北京承載過多資源和功能的同時造成了天津發展較緩慢，河北發展受局限，其他省份省會和地級市也存在類似情況。深化落實區域合作制度改革將極大地緩解類似問題。國家應根據主體功能區定位對國有產業做出調整和轉移，對產能過剩的產業引導其合并和關停。各地政府城市群建設的要求探索成立區域專項合作小組。政府要進一步減少行政審批，完善法制環境，能交給市場解決的盡量交還市場，做好政策引導和宏觀調控。

（六）通過非公資本參與國資項目制度改革，釋放新土地紅利、新產業紅利和基本公共服務均等化紅利

目前非公有制資本參與國有資本項目渠道仍不暢通，民營資本利用效率較低。新型城鎮化實現基本公共服務均等化需要大量資金，單靠政府財政難以支撐，特別是經濟欠發達地區。推進非公資本參與國資項目制度改革，在保證國有控制的前提下探索民資、外資參與城鎮化建設的可行路線。非公資本參與土地流轉將釋放更多活力，創新產業調整形式。民營資本在金融方面亦有很多創新機會，譬如成立更多的社區銀行服務小微企業發展，不僅發揮民營資本的優勢，更能夠鼓勵創業，創造更多的就業崗位吸收轉移勞動力。

（七）通過促進服務業發展改革，釋放新人口紅利、新產業紅利和基本公共服務均等化紅利

新型城鎮化釋放的勞動力將成為服務業的重要補充，在目前需求尚未滿足的情況下，消費性服務業和生產性服務業都將迎來快速發展的機會。但目前如供電、郵政、電信、鐵路、航空等行業仍然處于壟斷狀態，開放程度不夠，而醫療、教育、養老等行業集聚情況嚴重，分布不夠均衡。堅持完善服務業行政管理體制，以網運分離、政企分開、政事分開、政資分開等形式推進服務業市場化改革，不僅需要地方政府的努力，更需要中央層面的頂層設計和統一部署。

（八）通過權力清單和政績考核機制改革，全面釋放新型城鎮化紅利

城鎮化實踐中走過的彎路與地方政府片面追求經濟發展有極大關系，背后是政績考核以犧牲民生、生態為代價，過分注重經濟發展。推動政績考核機制改革是新型城鎮化順利推進的重要保證。首先，要降低GDP在政績考核中的比重，保證最低增速，重點增加民生因素和生態因素的比重。其次，要加快明確各級政府權力清單，“將權力關進制度的籠子”，減少行政審批事項，能交給市場、應該交給市場的都交由市場處理。政府做好保障和兜底工作，通過激活一切勞動、知識、技術、管理、資本的潛力來全面釋放新型城鎮化紅利。

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