“十二五”規劃執行情況的分析及對“十三五”規劃制定的啟示

宣曉偉

“十二五”時期（2011年至2015年）作為全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，對于抓住和用好我國發展的重要戰略機遇期，促進經濟長期平穩較快發展、推進中國特色社會主義偉大事業，發揮了十分重要的作用。在“十二五”已近末尾，“十三五”（2016年至2020年）即將到來之時，對“十二五”規劃執行情況進行一番考察，以期能對“十三五”規劃制定有所幫助，無疑是有益的。本文試圖回答以下問題：“十二五”規劃的執行情況總體如何？規劃制定和規劃執行中有哪些經驗教訓值得總結？對“十三五”規劃的制定有哪些啟示？

由于“十二五”規劃涉及我國國民經濟和社會發展的方方面面，很難在一篇文章中對其執行情況做事無巨細的考察。所以，本文將緊扣《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》①的內容，根據其設立的主要目標對“十二五”規劃的執行情況進行分析，在此基礎上總結相關的經驗教訓。

一、《十二五規劃綱要》的主要內容

要對“十二五”規劃的執行情況做出評估，首先需要把握“十二五”規劃的主要內容，才能根據規劃的目標和要求，并對照執行的實際情況做出合理的分析和判斷。所以在展開對“十二五”規劃執行情況的分析之前，應先大致介紹《十二五規劃綱要》的指導思想、主要目標和重點領域。

《十二五規劃綱要》的指導思想，或者說引領我國在2011—2015年這五年經濟社會發展的大方向，是“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”，并在“十二五”期間“要確保科學發展取得新的顯著進步，確保轉變經濟發展方式取得實質性進展”。具體而言，則包括“把經濟結構戰略性調整作為主攻方向”“把科技進步和創新作為重要支撐”“把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點”“把建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點”“把改革開放作為強大動力”等五大基本要求，參見表1。

表1 我國《十二五規劃綱要》的指標體系

《十二五規劃綱要》的主要目標是圍繞“加快經濟發展方式轉變”而展開，包括經濟發展、結構調整、科技教育、資源環境、人民生活、社會建設、改革開放等具體領域，并設立了“國內生產總值”“服務業增加值比重”“城鎮化率”“九年義務教育鞏固率”等28個指標和相應的目標值（參見表1，其中16個為約束性指標，12個為預期性指標）。

二、對“十二五”規劃執行情況的預期及總體評價

如上所述，“十二五”規劃的主題是“科學發展”、主線是“加快轉變經濟發展方式”，其最根本的要求是“要確保科學發展取得新的顯著進步，確保轉變經濟發展方式取得實質性進展”。那么，根據以上各個具體指標的執行情況分析及其對未來趨勢的預判，并對照“十二五”規劃的總體要求，我們 對于“十二五”規劃的執行情況有以下的總體評價。

表2 《十二五規劃綱要》指標的完成情況a

續表

（一）“十二五”規劃總體實施情況良好，“十二五”期間可在經濟發展方式轉變上取得顯著成效

科學發展的主要表現是經濟社會發展“又好又快”，經濟發展方式的轉變是“由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變”②。因此，無論是在經濟增長、產業結構調整，還是教育科技水平進步、城鄉居民收入增長、基本公共服務水平提高等方面，“十二五”規劃的實施均取得了較好的成績；即使是表現未達預期的節能減排和環境保護等領域，也有若干指標超出了規劃的預定進度甚至是提前達到規劃目標。從《十二五規劃綱要》所定的28個指標僅有3個指標進展未達到預期來看，“十二五規劃”總體實施狀況良好，我國在經濟發展方式轉變上所取得的成績是實實在在、有目共睹的（參見表2）。

“十二五”規劃的實施之所以能夠取得明顯的成就，既有客觀的原因，也有主觀的努力。

在客觀方面，伴隨著國內外環境的一系列變化，包括資源環境約束加強、人口紅利減弱、人均收入進入到中高水平、技術模仿空間縮小、產業結構變化等種種因素，我國的經濟增長告別過去10%以上的高速增長時期，逐漸進入到由高速增長階段向中高速增長階段的過渡期，這一增長階段的變化對我國經濟社會發展的影響將是全方位和極其深遠的。反映在“十二五”規劃的執行過程中，經濟增長速度的放緩客觀上將減少對于資源要素投入和相應的污染排放，從而緩解節能減排和環境保護的壓力，有助于加快經濟發展方式的轉變；但與此同時，經濟增長速度的下降也會導致財政收入的下降、居民收入持續增長的壓力、各項公共服務投入的不足，從而可能導致在這些領域的指標表現惡化。總體來看，增長階段轉換所導致的GDP潛在增速下降，在客觀上有利于經濟發展方式的轉變，有助于“十二五”規劃的順利實施。

在主觀方面，我國“十二五”規劃中相關指標的設置以及相應的監督考核，也促進了各級政府官員觀念的有效轉變，約束并引導了他們的行為，使他們的主觀愿望和具體行為更多地轉到推動經濟發展方式轉變的各項工作上來。與此同時，經濟增長潛在速度的下降，也在一定程度上糾正了各地一味追求GDP增長的錯誤傾向，緩解了各級政府在“GDP至上”競爭中的巨大壓力，使得他們可以更從容地對待本地經濟增長的表現，將更多的精力放到推動產業轉型、技術創新、公共服務和環境保護等領域上來。

總體來看，在“十二五”規劃執行前三年，我國在經濟發展方式轉變的眾多領域已經取得了扎實的進展，在經濟增長速度放緩的大背景下，預計整個“十二五”期間，我國在經濟發展方式轉變上所取得的成績將更為突出。

（二）“十二五”期間我國經濟社會發展依舊運行在新舊階段的轉軌期，離“十二五”規劃所要求的“轉變經濟發展方式取得實質性進展”目標仍有一定的距離

盡管“十二五”期間我國在經濟發展方式轉變上取得了積極的成效，然而離“十二五”規劃所要求的根本目標，即“轉變經濟發展方式取得實質性進展”，尚有相當的距離。之所以有這樣的判斷，主要是因為：

首先，在具體指標表現上，節能減排、環境保護等領域依舊面臨著嚴峻的形勢。根據以上分析可知，所有未能達到預期的指標，即“非化石能源所占比重”“單位生產總值能源消耗”“氮氧化物排放”，均在能源和環境領域；再加上隨著環境形勢的變化，一些重點領域如霧霾、土壤污染等領域還沒有選擇合適的指標加以顯現，所以我國面臨的節能減排和環境污染形勢要比“十二五”規劃中指標的表現更為惡劣。此外，在產業升級、技術進步、城鄉和區域協調發展、社會治理、財政金融風險防范等方面，依然存在著各種嚴峻的挑戰，其具體表現仍有待實質性的改善。

其次，各種指標的具體表現是相應體制機制下的執行結果，換言之，正是一定的制度環境決定著各項指標的實際表現。從這個角度來看，要實現“轉變經濟發展方式取得實質性進展”，關鍵是要看“相關的體制機制是否取得了實質性的變革”。而在“十二五”時期，盡管黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經吹響了全面深化改革的總號角，但一些決定著經濟發展方式轉變的重大體制機制改革，例如財稅體制改革、土地制度改革、基本公共服務制度改革、戶籍制度改革、國有企業改革、能源體制改革等，不是剛剛破題，就是仍在討論研究改革方案中，尚未啟動，“十二五”時期已經僅剩下一年的時間，預計在上述重大體制機制改革方面，很難取得實質性的突破。

總體來看，與經濟增長潛在速度換擋階段的情況相類似，“十二五”期間，我國在制度環境上仍然處在新舊體制的變革期。可以說，目前傳統的經濟發展模式仍然具有很大的慣性，依舊在很大程度上主宰著我國經濟社會發展的方方面面；但與此同時，一些新的變化正在產生，一些新的制度正在探索，一些新的勢力正在形成，這些新變化將會真正引導我國經濟社會發展進入新的時期、邁上新的軌道，而我國在“十三五”乃至更長時間內是否能夠真正實現“發展方式的實質性轉變”，將取決于上述變化能否不斷持續、擴展和深化到經濟社會發展的各個方面，從而啟動相關體制的全面改革。

三、“十二五”規劃制定和執行中的經驗教訓以及對“十三五”規劃制定的啟示

根據以上對“十二五”規劃實施情況的分析，可以從“規劃指標目標值的確定”“規劃指標的選擇”“規劃的執行”和“規劃思路的調整”等四個方面來考察“十二五”規劃制定和執行過程中的經驗教訓，并給出對“十三五”規劃制定的啟示。

（一）在設定指標目標值時，建議根據不同指標的性質區分“實然”和“應然”，“約束性指標”的目標設定體現“應然要求”，“預期性指標”則按照“實然狀況”確定目標值

在“十二五”規劃中將GDP增長速度定在7%，并將其設為預期性指標。這樣做的目的顯然是希望淡化“唯GDP論”的導向，促使各級政府更多地將工作重點轉向“促進經濟發展方式轉變”方面，因此設定一個較低的GDP增速，從這個角度而言也無可厚非。

然而，GDP是一個牽一發而動全身的指標，后面的能耗強度、碳強度、服務業比重等各項指標都與其有密切關系。由于GDP的規劃指標值一向定得過低，“九五”“十五”“十一五”規劃中均是如此，最終實際表現值遠高于設定的目標值。GDP增長目標的制定長期脫離實際，一方面使得各級政府部門無法以嚴肅認真的態度對待國家五年規劃中的GDP目標，難以有效發揮五年規劃中這個最重要指標的作用；另一方面也容易造成各個相關指標的扭曲和失真，給其他指標目標值的合理確定和實施帶來困難。

之所以會產生上述困擾，某種程度上是因為在“十二五”規劃設定具體指標的目標值時，混淆了“實然”和“應然”目標。所謂“實然”，就是按照最有可能發生的狀況設定指標目標值，而“應然”則是按照設想需要發生的狀況設定目標值。一方面將GDP設為預期性指標，是想表明政府對其已無強制要求，是一種該怎樣就怎樣的“實然”狀態；另一方面又有意低估GDP增速目標，暗含著防止“唯GDP論”的“應然”愿望，所以才會在GDP指標目標設置上進退失據。

因此，在“十三五”規劃中，建議根據不同指標的性質區分各項指標的目標值，確定“實然”和“應然”性指標。如果是“預期性”指標，表明對此指標的表現并無強制性的要求，所以應該按照最有可能發生的“實然狀態”設置指標值，例如GDP增速，如果將其設定為“預期性”的，其目標設定最好根據經濟實際發展的趨勢來決定。而對于“約束性”指標，體現的是政府的承諾和強制達到的要求，可以按照“應然”的標準對目標值加以設定。

（二）應根據經濟社會發展形勢的變化和實際需要合理增減指標，“十三五”規劃應更加注重選擇反映質量變化（尤其是制度質量變化）而非簡單數量變化的指標

《十二五規劃綱要》中的28個指標，除指標目標值設置的不合理外，更為嚴重的問題是，指標選擇的不合理，主要體現在以下方面：

一是該選的指標沒有選上。例如前面所說的環境污染中，盡管四項指標中有三項執行情況好于預期，但與現實中日益嚴峻的環境形勢形成反差，這反映出一些本應納入的重要指標，例如PM2.5、土壤的重金屬污染等，并沒有納入，從而導致指標表現與現實情況的不符，所以在“十三五”規劃中，必須根據形勢的變化和實際需要增加相應的指標。

二是不該選的指標選上了。例如，城鎮登記失業率指標，由于該指標目前存在缺陷，在就業形勢分析中，很少有人會將其作為一項有效指標來對待。事實上，它在“十二五”前三年均保持在同一個數值，故難以真正反映我國就業形勢的變化。

三是過多選擇了數量指標。目前《十二五規劃綱要》中的絕大多數指標都是數量型的，例如就業增加多少人，入學率增加多少，參保率增加多少，保障房開工多少，然而，對于質量進行考察的指標卻非常缺乏。

在“十三五”期間，質量型的指標將會占據越來越重要的地位。這一方面是因為單純依靠數量型指標，已經難以考察實際改善的余地，參保率、升學率到了100%就不可能再往上升了；另一方面是因為，質量型指標才能更好地反映相關領域的變化，例如在教育領域，人們不僅希望了解孩子是否進入學校，更希望了解是進入到怎樣的學校，這些學校具有怎樣的教學條件和教學水平。更為重要的是，如前所述“十三五”時期將真正進入到全面深化改革階段，對于制度和質量變化的考察將成為這個時期的重點，正是這些改革的推行是否順利、制度的改善是否到位將決定著我國經濟社會發展的整體狀況，所以如何合理選擇恰當的制度質量指標并設定相應的目標值，應是“十三五”規劃制定所需要考慮的重要內容。

（三）在規劃執行過程中，對相關指標的實施，在強化上級部門監督考察的同時，要充分調動社會和民眾的積極性，將群眾參與和滿意度評價作為規劃指標執行的重要內容

目前在五年規劃各項指標的執行過程中，尤其是約束性指標，許多都是依靠各級政府部門層層分解指標并加以監督考核的方式而落實下去的，伴隨著指標越來越多、越來越復雜，這套主要依賴行政手段推行規劃實施的方式必須加以變革和完善，才能有效保證規劃執行的實際效果。

首先，由于上下級政府之間存在著信息不對稱和激勵不相容的問題，一般情況下，上級部門往往通過指標設定、統計、檢查、審查、評估等各種手段來進行規劃指標的實施。每一類指標的考核實施，幾乎都需要花費大量的時間、人力和物力。而就目前政府的能力來看，尤其是相對薄弱的統計監測能力，很難保障許多考核的有效性。例如碳強度指標，由于全國大部分地區的二氧化碳統計監測體系尚在建立完善過程中，就很容易使相應的考核流于形式。所以，規劃設置的指標越多，所需要的人力、物力也就越多。如果一味地想通過大量行政投入來大幅提高考核能力，從而消除上下級政府的信息不對稱和激勵不相容的問題，在現實中也很難行得通（成本過高以至于沒有可行性）。

其次，如果想通過大幅提高懲戒的力度來有效提高考核的作用（例如，采用一票否決、下級政府在完不成相關指標考核時，其直接上級領導也擔負連帶責任等），其效果也是有限的。過于嚴苛的懲罰措施可能會產生“物極必反”的效果，反而容易導致“目標替代”效應（即下級政府會將更多的精力用于如何應付上級部門的考核，而非真正完成工作上任務）和“政府間的共謀行為”的現象（即不同層級政府串通合謀來共同應對更上一級部門的考核）。所以，在“十三五”規劃中，一方面，鑒于形勢的變化和實際的需要，必然還要設置一定的指標，尤其是約束性指標；另一方面，各級政府的資源和能力又是有限的，在這種情況下，要充分發揮社會和普通民眾的力量，調動相關各方的積極性。因為解決各級政府間信息不對稱和激勵不相容問題的有效辦法不是一味地加強“從上到下”的管理，而是要轉換思路，充分發揮“從下到上”的評價監督作用。因為事實表明，干部做得好不好，群眾最有發言權。

在“十三五”規劃實施過程中，可以考慮充分利用“群眾滿意度”評價等各種機制，擴大參與“群眾滿意度”的范圍，完善相關程序，發揮社會和群眾的監督評價作用，從而有效解決規劃指標執行過程中存在的信息不對稱和激勵不相容的問題。

（四）在未來五年乃至更長的時間內，重新思考“十三五”規劃制定的理論范式、根本邏輯和話語體系，并選擇合理的方向和目標，可以考慮圍繞全面深化改革、完善中國特色社會主義制度的邏輯展開，重點關注“國家治理體系和治理能力的現代化”所涉及的各個領域

可以看到，“十二五”規劃與“十一五”規劃基本上都秉持著“發展方式轉變”的一貫邏輯，希望實現“又好又快”科學發展的要求，事實上，早在“九五”（1996—2000年）計劃中，已經提出了“積極推進經濟增長方式轉變”的要求③。因此，“發展方式轉變”的理論范式和話語體系一直貫穿著從“九五”計劃到“十二五”規劃，整整持續了20年。那么，在“十三五”規劃的制定和實施中，是否還需要秉持同樣的邏輯、范式和話語體系呢。

事實上，從“十三五”開始，“發展方式轉變”支配下的邏輯、范式和話語體系可能會越來越不適應我國經濟社會發展的變化和要求。這個判斷基于以下理由：

首先，如前所述，我國的經濟增長潛在速度已經逐漸在下降，經濟社會發展將進入到一個全新的階段。在這個階段中，隨著潛在經濟增速下滑和經濟結構的調整，整個經濟社會發展將迎來全面深刻的變化，其中的一個可能變化就是“發展方式轉變”的話語體系將越來越難以描述經濟社會發展所面臨的主要矛盾。前面已經提及經濟增速的下降、經濟結構的調整和技術的進步在客觀上會緩解目前經濟運行所面臨的資源環境壓力，有利于加快經濟發展方式的轉變。

其次，如前所述，制度環境是決定經濟社會表現的根本因素，經濟發展方式只是“果”，特定的制度環境才是“因”。在重視“果”的同時，更需要進一步對“因”進行關注。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革”的號召，事實上也是要對制度環境這個經濟社會表現的“因”做文章。在“十三五”乃至更長一段時間內，是否能順利地推進改革，實現“國家治理體系和治理能力現代化、完善中國特色社會主義制度”的總目標，不僅關系到改革本身的成敗，更影響著經濟社會發展能否繼續保持健康穩定地運行，也是經濟發展方式能否真正實現實質性轉變的關鍵。

有鑒于此，在“十三五”時期乃至更長一段時間內，能否適應經濟社會發展形勢的變化和需要，適時堅決地推進改革，以實現相關制度的根本性改變，將可能是我國經濟社會發展長期面臨的主要矛盾。所以，在“十三五”規劃的制定和實施中，可以考慮圍繞“全面深化改革，完善中國特色社會主義制度”的邏輯展開，重點關注“國家治理體系和治理能力的現代化”所涉及的各個領域，包括從中央到地方關系制度建設、法治建設、公共服務制度建設等一系列重大制度的調整和完善，并從中選擇相應的合適指標和目標值。

注釋

①以下簡稱《十二五規劃綱要》，由于我國的“十二五”規劃是一個相當復雜的規劃體系，它不僅包括國家層面的規劃，也包括省、市、縣等各級行政區域的規劃；不僅包括經濟社會的整體規劃，也包括能源、交通、農業等各具體領域的專業規劃，其中《十二五規劃綱要》是站在國家層面對全國未來五年的經濟社會發展做出總體布局，是整個“十二五”規劃體系的總綱。有鑒于此，本文的分析將不會涉及地方和專業的規劃，而是主要圍繞《十二五規劃綱要》展開討論。②參見胡錦濤：《在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。③參見李鵬：《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》，第八屆全國人民代表大會第四次會議，1996年3月5日。

［1］國務院.關于《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》實施中期評估報告［R］.第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議，2013-12-25，中國人大網.

［2］“十一五”規劃綱要實施情況中期評估報告［R］.國務院發展研究中心產業經濟研究部，2008，（7）.

［3］宣曉偉.“十二五”期間節能形勢展望［R］.國務院發展研究中心調研報告，第108號（總3863號），2011-06-15.