論“村改居”后村委會的功能嬗變

田 鵬，陳紹軍

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

一、問題的提出

隨著我國新型城鎮化進程的進一步加快，農民集中居住現象在各地頻生，引起了學術界的研究興趣，學者們從不同學科和不同視角對這一問題進行了研究,既有研究主要集中在農民集中居住區功能、農民集中居住動力機制、農民集中居住區空間布局與居住模式、農民集中居住區文化適應、農民集中居住問題及對策等方面。[1](p94-97)作為新型城鎮化實現路徑的一種新常態，農民集中居住行為必然伴隨著“農民上樓”、“撤村并居”、“村改居”、“村莊轉型”及“村落終結”等現象。上述研究主要集中在農民集中居住現象的動力機制，包括宏觀動力機制、微觀動力機制及農民集中居住區結構功能分析、社會經濟生活、身份認同、社區歸屬感、移民文化適應等，[2][3][4][5][6][7]鮮有關于農民集中居住區村民委員會轉型，即“村改居”制度變遷的運作機制及實踐邏輯研究，但作為國家—農民關系的重要載體，[8](p126-133)村民委員會如何轉型是農民集中居住問題繞不開的“檻”。有學者指出農民集中居住后村莊共同體處于瓦解之中，農村失去了承擔“撤村并居”任務的合法主體，絕大多數建立在土地集體所有制和集體經濟基礎上的村莊共同體也因集體所有制和集體經濟的瓦解而名存實亡，[2](p34)筆者將其稱之為“解體論”，該論從制度變遷和組織轉型的角度認為隨著“村落終結”和村莊解體，村民自治失去其必要的社會基礎，村民委員會必然名存實亡。也有學者認為雖然“村改居”名義上實現了村莊治理模式向社區治理模式轉型，但實踐中的“村改居”仍然按照村莊治理的核心規則——“村民自治”規則治理，因此“村改居”后相當長一段時期內繼續保持“村民自治”有其存在的必要性和合理性，[4](p110)筆者將其稱之為“延續論”，該論則從村民自治的地域范圍、自治主體、自治內容、自治資源和自治規則等角度認為，“村改居”后上述內容并未發生實質性變化，村民委員會依然具有存在的合理性和必要性，雖然仍面臨一系列制度困境和政策障礙，但短期內村莊治理模式依然發揮功能。筆者認為，無論是“解體論”還是“延續論”，都是將農民集中居住區視作一個獨立的“孤島”，一個帶有濃濃“鄉愁”、“亦城亦鄉”的特殊聚落空間，具有很強的過渡性、復雜性、可塑性等特征，但這種“孤島”分析范式切斷了農民集中居住區與其所處社會環境的聯系，如忽略了其與原村莊共同體的互動，一方面未能很好地詮釋農民集中居住區內部治理結構轉型的動力機制及社區秩序生成的行動邏輯，另一方面也未能很好地闡釋“村改居”的運作機制及“村落終結”的實踐邏輯，因此“孤島”分析范式帶有明顯的局限性。為突破該分析范式的局限性，本文以江蘇省鎮江新區平昌新城為個案，將農民集中居住進程中的“村改居”問題置于國家—農民關系范疇，采用治理理論視角，考察原村民委員會功能嬗變的實踐邏輯及“村改居”文本制度與實踐規則分離的作用機制，并回應學術界關于此問題存在的“解體論”與“延續論”之爭。

二、流動式治理：國家—農民關系的延續

“有事還得回村委”是村莊搬遷后國家—農民關系延續的真實寫照，也是“流動的村委會”存在的現實基礎。所謂流動式治理是指這樣一種狀態，即村民搬遷后村委會為繼續履行村治職能而暫不解體的治理模式。以平昌新城為例，轄內五個社區雖然均成立了社區居民委員會及社區服務中心，但所有村集體組織均未解體，成為平昌新城社區治理的重要主體。筆者根據原村民委員會辦公地點與平昌新城之間的空間關系，將村委會流動式治理模式分為原地治理、就地治理、原地治理與就地治理相結合三種類型。

（一）原地治理。

原地治理模式是指這樣一種治理狀態，即村民搬遷后，原村委會辦公地點仍保留，繼續履行集體資產管理、村級行政事務處理等法律規定的基本職責，而搬遷后的村民則通過集中居住區與原村莊的兩地流動，保持與村集體的社會聯系。以平昌新城新樂苑社區為例，因“萬頃良田工程”，2012年7月鎮江新區DL鎮ZZ村完成整村搬遷，568戶村民全部搬遷至平昌新城新樂苑社區，但ZZ村村委會辦公地點仍然保留，繼續承擔村級行政事務管理之責，如農村計劃生育、農民養老保險、農村新型合作醫療、惠農資金等。另外，2013年2月ZZ村385畝集體土地流轉用于現代花卉種植，因此作為“村莊集體利益代理人”，[9](p17)村委會仍然承擔著村集體資產管理和運營的職責。正如ZZ村村主任ZL所言，“村委會為什么不能解散？一方面雖然村民搬遷了，但很多基層事務仍然依靠村干部辦理，另外土地雖然流轉出去了，但是村委會還管理著村集體資產，村干部還是村民的大管家嘛！”

（二）就地治理。

就地治理是指“就”村民居住之“地”的一種治理模式。不同于原地治理，就地治理模式呈現另一種狀態，即村民搬遷后，部分交通不便的村莊在農民集中居住區租用辦公地點繼續履行村委會基本職責，成為“社區里的村委會”。2013年1月鎮江新區管理委員會嚴禁村民搬遷后村委會以任何名義新建辦公用房，交通不便的偏遠村莊往往選擇就地治理模式。以鎮江新區YQ鎮CM村為例，因“萬頃良田工程”的需要，2012年11月CM村完成整村搬遷，408戶村民全部搬遷至平昌新城新潤苑社區，但由于CM村離平昌新城約30公里，交通十分不便，因此CM村委會租用平昌新城鄰里中心二樓5間商鋪作為辦公地點，方便本村回遷居民與村集體保持聯系。正如CM村村民YT所言：“以前住在CM村時，去一趟村委會辦事真不容易，還要走一段爛泥路，現在搬過來方便多了，村委會就在社區里，離村民更近了，辦起事來也容易多了?！?/p>

（三）原地治理與就地治理相結合。

原地治理與就地治理相結合是指這樣一種狀態，即村委會在原址與農民集中居住區兩地輪流辦公的一種治理模式。原地治理與就地治理相結合在平昌新城也是較為常見的一種治理模式，因為村民搬遷后大部分村委會仍在原址辦公，為加強與村民之間的聯系，部分村委會在集中居住區臨時租用辦公地點，并采用村干部輪流值班的治理模式。該模式既能兼顧原村集體公共事務及未搬遷村民治理需要，又能加強與集中居住區村民之間的聯系。以鎮江新區DJ鎮HL村為例，截至2015年1月HL村因“萬頃良田工程”搬遷村民355戶至平昌新城新瑞苑社區，但仍有45戶村民未搬遷，同時村集體近300畝土地流轉給鎮江市YX有機蔬菜種植公司，因此HL村采用原地治理與就地治理相結合的模式，一方面保留原村委會辦公地點，同時，2014年2月租用新瑞苑社區5幢2單元401室作為HL村委會臨時辦公地點，每周二、周四、周六受理本村村民社會事務，如合作醫療費、養老保險費等村級行政事務。

有學者指出，“撤村并居”不只是村莊形態的變化，而是承載傳統的村落共同體的整體變革，尤其是村莊組織形式重構與治理模式變遷，加之“過疏化”村落的組織衰敗，導致政府行政規劃主導下的農民集中居住必然伴隨“村落的終結”。[10](p155-160)不同于“解體論”，“延續論”認為從社區地域范圍、社會關系、利益相關程度、社區參與意識等角度看，村民自治的實現條件并未發生實質性變化，在“路徑依賴”作用下，即使“村改居”及其外部環境發生較大變化，村民自治仍具有較強的生命力，在“村改居”后的較長段時期內實行村民自治依然有其存在的必要性和合理性。[4](p109—110)從國家—農民關系視角看，“撤村并居”變化的不僅僅是農民的居住格局和村莊的空間形態，本質上體現的是國家—農民關系變遷，即從傳統國家—農民關系向現代國家—市民關系變遷，[11]但實踐中的村委會在“村改居”后仍然扮演著國家、農民雙重代理人角色，同時由于土地集體所有制及村莊集體資產運營的需要，村民委員會及村民自治的社會基礎仍然存在，并未發生實質性改變。因此筆者認為，作為一種流動治理存在，村民委員會在村莊聚落空間消失后仍然是農民集中居住社區治理的重要主體，發揮著不可替代的作用，一方面村委會繼續發揮國家、農民代理人作用，保證國家—農民關系延續，[12](p639)因為農民居住空間的轉換并未實現國家—市民關系的現代性轉型，比如農村計劃生育、農村養老保險、新型農村合作醫療、惠農資金等基層公共行政事務仍然帶有濃厚的“鄉土氣息”，文本制度的“村改居”并未真正實現農民市民化的徹底轉型，[13](p55-61)正如YQ鎮CM村村主任YWY所言，“CM村村民的利益仍然留在村集體里，村民與村集體的關系沒有發生變化，有事還得回村委?！绷硪环矫孓r民集中居住行為本身不但沒有增強社區關聯度，反而加深了農民原子化程度，[9](p105-110)因為傳統熟人社會的認同單位是自然村落，而農民集中居住區是由若干不同行政村村民組成的“半熟人社會”，[14](p61-69)甚至是陌生人社會，缺乏現代治理規則和社區公共精神，“有事還得回村委”就成為農民集中居住區社會治理的理性選擇，因此，作為社區治理轉型的過渡模式，“流動的村委會”具有一定的合理性和必要性，既能克服當前農民市民化面臨的治理困境和制度障礙，也在一定程度上實現了國家—農民關系的延續，減輕被“拋入”陌生人社會后的原子化程度，使得農民集中居住區社會秩序得以可能。

三、“合署辦公”：一種“嵌入”式治理

如果說作為一種流動式治理存在的村民委員會是其治理功能延續的話，那么“嵌入”農民集中居住區后的“合署辦公”則是村民委員會治理功能的衍生?！昂鲜疝k公”是一種多主體協同治理模式，即在“中心社區+基層社區”的社區治理體制下，各村民委員會積極協助中心社區、物業公司實現社區秩序再造的一種特殊治理模式，一方面，改制后的社區居民委員會充分利用傳統村莊本土治理資源和內生治理規則，在“空殼化”運作的情況下實現社區秩序重建；另一方面，在缺乏現代物業意識和社區公共治理規則的農民集中居住區，社區物業公司的成功“嵌入”也離不開必要的“地方性知識”[15]及作為“小傳統”的村落習俗和農民文化。[16](p95-96)作為一種“嵌入”式治理，在平昌新城，“合署辦公”主要體現為治理主體“嵌入”與治理規則“嵌入”，即村干部與物業公司職員交叉任職的“一肩挑”治理模式，利用熟人社會的“人情法則”實現制度權威支配與日常權威支配的有效轉換。[17](p232-234)

（一）“三位一體+X”：治理主體“嵌入”。

2010年10月平昌新城管委會成立，建立了“中心社區+基層社區”社區治理體系，按照“樓棟相鄰、人員相熟、文化相近”的原則，每100戶左右設置一名網格長，每500戶左右設置1名片長，形成“三位一體+X”的區域化立體治理體系，包括“社區黨組織+社區居委會+社區物業+社區各類社會組織、駐區單位”的橫向治理機制和“社區黨組織+片區+網格+社區黨員”的縱向治理機制。平昌新城社區治理結構與村莊治理結構高度耦合，在管理幅度和崗位職責上，網格長類似于村民小組組長，片長則類似于行政村村主任，同時“樓棟相鄰、人員相熟、文化相近”的治理理念也是基于血緣、地緣等先賦性因素的村莊治理文化的延續。因此在社區治理結構和治理規則上，農民集中居住區與村莊表現出高度重合性，這就為“嵌入”社區治理的村委會提供了必要的社會基礎。2012年9月平昌新城新樂社區居民委員會成立，并按照現代社區治理規則制定了《新樂社區居民委員會工作職責》和《新樂社區居民委員會規章制度》，其中《工作職責》第四條規定：保障集體經濟組織和居民合法財產權和其他合法權利和權益；第七條規定：依法調解民間糾紛，協助維護本社區社會治安，向中心社區反映居民的意見、要求和建議。新樂苑居民TX告訴筆者：“我知道成立了新樂苑社區居委會，但是搬來兩年多了，連居委會干部都不認識，也沒去居委會辦過事，有事情還是回XM村委會，比如養老保險費和合作醫療費，還是要回村委會去繳納，實際上居委會就是個空架子?！保≒C-XLY-XM-TX-20150106）“延續論”認為，“村改居”后村民自治的社會條件和自治主體均未發生實質性變化，因此作為“亦城亦鄉”的特殊場域，[18](p17)“村改居”社區具有一定的能動性，憑借自身的特殊結構重塑該場域中各利益主體間的關系，從而在相當長的時期內保持其場域個性——“村民自治”。[4](p109—110)平昌新城新樂苑社區居民委員會成立后，并未履行其文本制度中所規定的工作職責，回遷戶雖然名義上是新樂苑社區居民，但國家—農民關系仍以村集體為紐帶，“有事還得回村委”，社區治理缺乏必要的社會基礎，因此新樂苑社區居民委員會充分利用傳統村莊治理資源和治理結構，創造出“社區黨組織+片區+網格+社區黨員”的治理體系，以村委會的“嵌入”實現社區秩序再造。

（二）“一肩挑”：治理規則“嵌入”。

2013年4月，平昌新城通過資源優化整合成立了鎮江新區RD物業管理有限公司，對轄區內五個社區物業公司實行統一管理。作為平昌新城“三位一體+X”社區治理體系的重要主體，物業公司在實現社區秩序再造中扮演著不可替代的角色，作為現代社區治理主體之一，物業公司是接受業主或業主委員會的委托，根據物業管理服務合同進行專業管理服務的企業。[19](p144-163)但不同于現代城市社區，缺乏現代物業意識的農民集中居住區中，業主委員會處于“缺位”狀態，一方面無法保障業主合法權益，如新茂苑社區居民YMZ所說：“0.32元/m2的物業費都花哪里去了？小區樓道經常有煙頭，保潔工作做得不好，而且一個大門有五六個保安，物業公司一把掃帚都一百多塊錢，物業公司人員嚴重超編，物業費浪費現象太嚴重，賬目也不對外公開，這些問題我們都沒有地方說理?！绷硪环矫嬉彩沟梦飿I公司無法正常運營，如物業費無法正常收繳或收繳比例較低。RD物業公司總經理CZQ告訴筆者：“社區里都是來自農村的農民，在農村時從沒有繳過物業費，也缺乏現代物業意識，所以我們公司經常收不到物業費，公司運營困難較大。”業主委員會的“缺位”使得居民與物業公司無法形成良性互動，無法構建現代社區治理模式，因此物業公司的日常運營就離不開社區內生治理資源和村莊治理規則。筆者以物業公司“借權”村干部為例，考察村委會“嵌入”社區治理的作用機制和實踐邏輯。面對“社區里的村民”，如何收取物業費是RD物業公司總經理CZQ首先面臨的難題，因為在缺乏現代物業理念的農民集中居住區，物業公司是“外來者”和“陌生人”。CZQ告訴筆者：“面對村民還得用土政策，我們將各村干部招聘進公司，負責本村物業費及其他社區事務，還是用村委會那套辦法管理村民，我本人也是DL鎮ZL村的村支書，負責新樂苑社區里ZL村村民的物業費收繳，這種身兼兩職的做法最大的優勢就是能幫助物業公司接近居民，提高物業費繳納比例。”（PC-RD-CZQ-20150110）村干部在物業公司兼職，這種“一肩挑”式治理模式背后的行動邏輯是將制度權威的支配轉變為日常權威的支配，即在本無日常權威關系的居民和物業公司之間建立起虛擬的權威關系，實現治理權力的再生產，即“正式權力的非正式運作”。[20]正如ZL村村民WM所言，“都是鄉里鄉親的，村主任來收物業費了，你能不給個面子嗎？再說以后還有很多事情要找村委會，你現在不繳物業費就等于為難自己，所以我家每年都主動繳納物業費，雖然我從來不認識物業公司的人?！贝甯刹坷米约旱膫€人地位成功實現了制度權威支配向日常權威支配的轉型。筆者將“一肩挑”治理模式下社區物業“借權”村干部作用機制模型化為圖1。

圖1 社區物業“借權”村干部

筆者認為，村委會在“村改居”過程中并未發生組織解體，村莊共同體也并未終結，一方面，由于國家—農民關系并未因農民生活空間轉換而徹底轉型為國家—市民關系，作為“城鄉連續統一體”（urban-rural continuum）格局下的城市新移民群體聚落空間，[21](p144-154)農民集中居住區具有明顯“亦城亦鄉”的過渡特征，帶有濃厚的“鄉土氣息”，甚至有學者將這種“新村社共同體”戲稱為“都市里的村莊”,[22]因此，國家—農民關系的延續及農民集中居住區的“鄉土氣息”為傳統村莊治理模式奠定了現實基礎。另一方面，農民集中居住區內居民面臨移民文化適應困境，如社區歸屬感不強、社區參與不足及身份認同沖突、社區文化重構困境等，短期內無法順利實現治理結構的徹底轉型，即從傳統村莊治理結構轉型為現代社區治理結構，[23]這就為物業公司“借權”村干部日常權威，實現正式權力的非正式運作提供了空間。因此，無論是“嵌入”社區治理的“合署辦公”模式還是“借權”村干部的“一肩挑”模式，都體現了村委會在農民集中居住區的功能衍生，也正是合理利用村莊本土治理規則和內生治理資源，農民集中居住區社會秩序才得以可能。

四、結論與討論

本文將農民集中居住問題置于國家—農民關系范疇內，考察“村改居”文本制度與實踐規則相分離的作用機制及村民委員會功能嬗變的實踐邏輯，回答農民集中居住區村民委員會何為及何以可能，并回應學術界關于“村改居”后村莊共同體“解體論”和“延續論”之爭。筆者認為，一方面不同于“解體論”，在國家—農民關系范疇內，農民集中居住行為本身雖然改變了傳統村莊聚落格局，物理空間意義的村莊消失了，但并未導致“村落的終結”和村莊共同體的解體，農民利益仍然“留”在村集體，與村集體的社會互動仍然是“村改居”后居民“生活世界”的重要內容，作為國家—農民關系的“橋梁”，村民委員會則以流動治理的形式保持國家—農民關系的延續；另一方面也不同于“延續論”，從社區治理視角看，“村改居”表現為治理模式的變遷，而作為一種“亦城亦鄉”的特殊場域，農民集中居住區在短期內無法完成傳統村莊治理模式向現代社區治理模式的徹底轉型，這就為村莊本土治理資源和內生治理規則提供了非正式運作空間，即“村改居”文本制度與實踐規則發生分離，村委會并非簡單延續村莊治理模式下的基本職能，而是以“嵌入”式治理實現其功能衍生，使農民集中居住區社會秩序得以可能。但應該指出的是，“村改居”文本制度與實踐規則相分離也會面臨一系列規則沖突和制度困境，如從“國家政權建設”（state building）角度而言，“正式權力的非正式運作”必然面臨國家權力邊界的困境；[24](p38-42)同時由于城鄉二元體制的運作慣性，“村改居”后的社區居委會組織建設面臨著一系列制度困境，包括居委會職能轉換及原村集體資產分配、產權改制等問題；[25](p255-267)又如“一肩挑”式的“借權”治理模式雖能在短期內解決物業公司運營困境，即憑借村干部日常權威及熟人社會的“人情困境”，提高物業費收繳比例，但并不能從根本上解決問題，也不利于培養居民作為業主的責任心和社區公共精神，從而導致社區公共事務治理“真空”，因此“借權”治理只能是傳統村莊治理向現代社區治理轉型的過渡治理模式，而不能成為農民集中居住區社會治理的最終形態。筆者認為，學術界關于“村改居”后村民委員會問題的“解體論”和“延續論”之爭是偽命題，與其糾纏于“延續”抑或“解體”，不如將研究重心轉移至如何透過“地方性知識”視角，合理利用村莊本土治理資源和內生治理規則，實現農民集中居住區社會治理模式的現代轉型。

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