公共政策視角下舊城改造的思變

楊意志

摘 要：城市功能為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求離不開對舊城的改造，這其中最主要的環(huán)節(jié)之一就是房屋拆遷。如何安排與部署拆遷工作對順利完成城市功能更新有著直接的影響。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，城市功能的更新賦予舊城改造以人為本、和諧有序的發(fā)展的要求。從公共政策視角下看成都曹家巷房屋拆遷，對比新舊兩種模式，發(fā)現(xiàn)效率與公平的矛盾、法律法規(guī)的缺失使得這種新模式在實際運行中出現(xiàn)違背新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求的偏差。阿瑟·奧肯于《平等與效率》中分析了效率與公平動態(tài)平衡機制，為我們解決新模式中出現(xiàn)的矛盾提供了方向。

關(guān)鍵詞：舊城改造；房屋拆遷模式；公共政策；公眾參與

中圖分類號：F299.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0115-03

城市作為一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機，對支撐其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與建筑的需求非常之高。我們可以看到，城市的功能與更新，涉及整個城市的方方面面，要照顧不同的需求。拋開規(guī)劃、設(shè)計、建造等技術(shù)層面的關(guān)系，從組織的角度講，舊城改造就是一件關(guān)乎民生的大事。截止2014年底，中國的城鎮(zhèn)化率為53%，預(yù)計到本世紀(jì)中葉將達到75%。除了那些新建的小城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)，原來的城市也要求不斷的進行規(guī)劃與建設(shè)以適應(yīng)新的城市發(fā)展需求，這其中涉及舊城改造的方面就非常多。就我國一、二線大城市而言，其舊城區(qū)普遍顯現(xiàn)住宅狹窄、房屋失修、布局錯亂、公共設(shè)施缺乏、地下管線老化、交通線路紊亂等缺點，給舊城區(qū)居民的日常生活帶來困擾。對于居住小區(qū)而言，這其中除了合理的布局以外，房屋建筑功能的加強顯得尤為重要，這引起老百姓普遍非常關(guān)注[1]。因而老百姓參與其中保持了很高積極性。舊城改造房屋拆遷過程中，政府是必不可少的重要角色，如何利用有效的公共政策將房屋拆遷進行有利的引導(dǎo)，是值得思考的問題，下面以成都曹家巷拆遷模式為例，引出對公共視角下舊城改造房屋拆遷的思變。

一、曹家巷舊城改造中房屋拆遷現(xiàn)狀分析

曹家巷位于成都市中心北一環(huán)內(nèi)，無論是交通還是通達度，具有極佳的地理區(qū)位優(yōu)勢，占地約120畝，共3542戶家庭，約14500人生活在里面。然而多年來，曹家巷內(nèi)部的整體居住環(huán)境確令人堪憂。早在2000年初曹家巷所在區(qū)政府就組織過對片區(qū)進行系統(tǒng)改造的調(diào)研工作但由于該片區(qū)人口眾多，且需要改造的項目繁多，工程造價過高，如果投資難以回收成本，所以很多投資者都止步于此。因此，曹家巷的舊城改造一直遲遲未動，直到2012年2月，“北改”工程的啟動使得該片區(qū)的改造看到了希望。這一工程的規(guī)劃決策，全面體現(xiàn)了公眾參與的基本理念，也是全新的舊城拆遷改造運行模式，即如何改由政府制定，改不改由群眾舉手表決。這種舊城改造的模式是以群眾自治的方式進行的，我們簡稱為“自治改造”。

自治改造模式是由群眾進行前期的決策的模式，主要通過群眾內(nèi)部的宣傳協(xié)調(diào)來達到推行拆遷改造實施的目的。與單純政府、企業(yè)主導(dǎo)的拆遷模式不同，推動改造進行的主體是群眾，公眾參與的程度非常之高。與商業(yè)開發(fā)、公共服務(wù)等改造項目不同，曹家巷改造的目的主要是為了改善居住環(huán)境、提高住房質(zhì)量、完善建筑功能和增加市政實施。城市政府提供改造的規(guī)劃方案指導(dǎo)，方案的設(shè)計充分考慮群眾的意愿。這其中的信息反饋渠道是自造委，它的作用還有組織宣傳協(xié)調(diào)工作和對改造進行監(jiān)督。

總的來講，自治改造模式的實施步驟一共分為五步，第一步：曹家巷的居民以投票形式選舉出最具代表性的居民，組成曹家巷居民自治改造委員會服務(wù)于整個片區(qū)的改造工作；第二步：自改委的成員通過調(diào)研，與群眾充分溝通，得到待改造的群眾的訴求與意愿；第三步：以群眾的意愿為根據(jù)，制定拆遷、安置、返遷方案，并請有資質(zhì)的項目公司制定規(guī)劃相關(guān)方案，然后報省、市政府批準(zhǔn)；第四步：批準(zhǔn)以后，自改委必須得到與改造方案相關(guān)的每一戶的同意，即100%的住戶完全簽署以后才能組織實施改造；第五步：實施改造完成，自改委組織居民返遷新的曹家巷居住區(qū)。

二、成都曹家巷自治模擬拆遷模式問題分析

（一）曹家巷自治改造模式同政府主導(dǎo)模式的對比

曹家巷案例的實踐中可以看出，自治改造模式是以居民自愿提出房屋改造為基礎(chǔ)，政府部門在這個過程中，只是提出協(xié)助，按照居民的意愿幫助其完成改造。政府在宏觀上只是起到一個總體控制和指導(dǎo)作用，因而這種拆遷模式是能最大程度的避免因為房屋拆遷同居民的直接矛盾[2]。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求下，這種拆遷模式有值得推廣和借鑒的地方。

通過上表的對比，闡明了政府主導(dǎo)模式與曹家巷自治改造模式的不同點，如：前者中政府全程參與并起主導(dǎo)作用，后者中政府起輔助作用；前者是政府直接征收規(guī)劃土地后，對規(guī)劃范圍內(nèi)的房屋進行改造，后者是預(yù)先規(guī)劃，提出規(guī)劃遠景和實施細則，然后等待居民申請之后才加以改造；前者拆遷補償安置方案是由政府部門按照相關(guān)規(guī)定一手制定，后者體現(xiàn)公眾參與，能最大程度的滿足居民的補償需求。從上表中可以看出，無論是政府與民居角色的變化、拆遷程序、手段、運作機制、機構(gòu)還是根本原則都有很大的不同，朝著民主化的方向發(fā)展，極大程度的提高了公眾參與程度，將曹家巷被拆遷人的主導(dǎo)地位大幅提升。但由于被拆遷人是復(fù)雜群體的集合，摻雜不同的利益訴求，拆遷政策的剛性不能很好的處理這種復(fù)雜性以至于問題頗多。

（二）新模式運行中出現(xiàn)的問題

首先，被拆遷者反映不同利益訴求，達成統(tǒng)一需要自改委付出極大的協(xié)調(diào)努力。其一，被拆遷者的認知水平和利益訴求不一致，在決策過程中難以達成一致性政策，給公共政策的出臺造成很大的阻礙。有的被拆遷者認為拆遷后的房屋戶型設(shè)計不合理，提出自己的要求，比如需要從一套一的戶型改為一套二，而迫于戶型面積的大小限定無法實現(xiàn)。有一些待改善者和商品房住戶，產(chǎn)權(quán)不清或無產(chǎn)權(quán)商戶要求得到商鋪補償。有一些被拆遷者以前在路邊搭棚占地經(jīng)商，現(xiàn)在要求補償一間商鋪。其二，對于拆遷補償“一把尺子量到底”的原則，“尺子”本身并不明晰，使得不同被拆遷人理解不一。由于被拆遷者原有房屋面積不同，由小補到大的積極踴躍，而本來就很大的，卻因為沒有得到更大的房屋面積補償鬧情緒。這樣的情況，致使被拆遷者在這部補償單一化使得矛盾難以調(diào)和。加上被拆遷者的利益訴求不一致，這兩點構(gòu)成了對公共政策通過并執(zhí)行的障礙，如何突破這個障礙成為公共政策有效率地落實的關(guān)鍵[3]。

其次，群眾在協(xié)商過程中，存在違法行，商業(yè)性拆遷，問題種種，相關(guān)法律法規(guī)欠缺。自治改造模式有著不同的運作方式，但這種讓群眾去做群眾的工作過程中，在法律法規(guī)層面缺少相應(yīng)的支持，存在自改委員在做群眾工作時行為不規(guī)范的情況。協(xié)商結(jié)果滿足100%的拆遷意向，但拆遷意愿書不完全受法律保護。一旦發(fā)生糾紛，后果不堪設(shè)想。為此，國家和地方政府應(yīng)該法律層面上對自治改造中的行為規(guī)范逐步完善，特別是一些涉及公民人身安全的行為進行妥善的立法保護[4]。

最后，“雙百”原則：100%簽約，100天完成簽約，完美主義難以達成。一項公共政策的落實要兼顧效率和公平，100%簽約代表了所有被拆遷者都同意拆遷，達到最公平的效果，而規(guī)定在100天完成簽約代表了整個決策過程富有很高的效率。然而，效率與公平在決策的過程中往往是此消彼長的情況。要100%簽約，就必然要花大量的時間去協(xié)商和做被拆遷者的工作，100天的時間就難以保證；要100天完成，而時間的緊迫性難以所有的被拆遷者都達到簽約的目的。

三、完善曹家巷自治改造拆遷模式的對策

（一）完善自治改造委員會工作機制

在自治改造模式中，自改委在居民內(nèi)部負責(zé)對整個被拆遷群體進行調(diào)研，代表居民向城市人民政府傳達合理訴求，并代表居民同相關(guān)項目公司達成委托協(xié)議。自治改造委員會并非不是法人，不能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。這種一部分群眾去做另一部分群眾工作的模式雖然很多地方更容易溝通，但畢竟群眾個體之間利益不同，認知水平不一致，加上群眾之間很多行為缺乏相應(yīng)的法律和規(guī)范的約束，同時存在著一些不可避免的不良后果。比如很多居民在不愿意拆遷的時候，群眾就會找到他們?nèi)ド习嗟膯挝徽勗挕Ｔ谡勁械臅r候，逼著別人不準(zhǔn)走，必須要談出一個結(jié)果，還有強行限制他人人身自由等情況出現(xiàn)。所以自改委在做群眾工作的同時，要有一定的法律意識，需要建立一套科學(xué)合理的工作機制，規(guī)范自己的行為。因而，政府除了明確自改委相應(yīng)權(quán)利與義務(wù)，通過相關(guān)部門的指導(dǎo)幫助其制定相應(yīng)的行為準(zhǔn)則與規(guī)范[5]。

（二）健全自治改造拆遷模式的法律法規(guī)，完善拆遷配套政策

自治改造拆遷模式是以往模式上一次全新的嘗試，它在操作層面上具有很強的適用性，可是缺乏相關(guān)法規(guī)的規(guī)范與支持。一旦發(fā)生糾紛，后果不堪設(shè)想。為此，對于這種模式的立法規(guī)范與保護是下一步需要采取的措施。首先，將基于公共利益與商業(yè)利益的改造加以區(qū)分，劃定房屋拆遷的具體執(zhí)行區(qū)間[6]。這種區(qū)間的界定可以從根本上劃定國家征收的范圍。而法院在辦理這種涉及公共利益和商業(yè)利益的房屋拆遷具體審理案件時才有充分的依據(jù)。當(dāng)國家征收制度的具體涵義和操作規(guī)程明確，才有利于建立公民房屋所有的財產(chǎn)權(quán)保護制度。其次，要鮮明地劃分出政府在拆遷中的作用與角色[7]。最后，在曹家巷案例中，雖然政府幫助曹家巷的居民改善居住狀況，不能忽略確保補償標(biāo)準(zhǔn)合理性。

（三）“雙百”原則透視公共政策的效率與公平

“雙百”原則是指100%簽約，100天完成簽約。這種過于絕對的原則將效率與公平的矛盾顯化。以公共政策的角度來講，任何絕對的原則無疑是失去效率的緣由，效率與公平必須是統(tǒng)籌兼顧地統(tǒng)一于公共利益之中。強調(diào)絕對的公平，失去效率，是對公共利益的莫大損害。二者的統(tǒng)一機制需建立在動態(tài)平衡機制之上，從公共政策的角度出發(fā)，建立起一種統(tǒng)一和諧的機制才有利于解決公平和效率的矛盾[8]。這種動態(tài)平衡機制的運行如同一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，當(dāng)它旋轉(zhuǎn)則呈現(xiàn)出兩端收縮變小，中部膨脹的現(xiàn)象，這就是效率與公平的良性互動達到的平衡。這一陀螺原理解釋了正確處理公平和效率的關(guān)系是發(fā)揮公共政策的激勵、協(xié)調(diào)、約束功能的關(guān)鍵。其中，激勵功能加速旋轉(zhuǎn)提高效率，約束功能收緊兩極實現(xiàn)公平，調(diào)節(jié)功能膨脹中部實現(xiàn)平衡。因此，在曹家巷舊城改造房屋拆遷的過程中，“雙百”原則顯然不能很好的處理效率與公平的矛盾。

而事實上，到100天期滿，仍然有27戶居民不簽約。這使得簽約期被迫延長一個月之久。過后，陸續(xù)有15戶原本不肯簽約的居民改變了決定，使得99.6%的居民簽約。這說明要兼顧公平必然要以失去效率為代價，但畢竟大多數(shù)被拆遷者等待著拆遷后改善居住的愿望是強烈的，不能因為小部分不愿意拆遷的人就擱置了大部分人的需求。最后，有12戶沒有簽約，但他們都集中在馬鞍南苑的商品樓房里。為此，政府在自改委的建議下決定保留這棟樓房，從而使得其他地方的項目能夠按時開始。這樣的做法，無疑是對沒有簽約的居民個體權(quán)利的尊重，同時保證了大多數(shù)人要求改造的愿望，在堅持“一把尺子量到底”的原則下，將效率與公平合理的統(tǒng)一于公共利益之中。

四、總結(jié)

面臨舊城改造房屋拆遷的問題，公共政策視角下的公平和效率必須建立在動態(tài)平衡的基礎(chǔ)上。新的模式出現(xiàn)，伴隨的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該完善，才能使其在不背離新型城鎮(zhèn)化要求的前提下有效運行。就效率與公平這對矛盾而言，應(yīng)該統(tǒng)一于以人為本、和諧發(fā)展的原則之中。要效率還是要公平，如何兼顧二者，其前提是二者帶來的價值大小，都基于公共政策對于效率和公平的價值判斷。社會進步、經(jīng)濟發(fā)展伴隨著城市的變遷，他們也不斷豐富著效率與公平的價值內(nèi)涵。因而，公共政策的決策是一個動態(tài)的、歷史的過程，不是一蹴而就的，拆遷模式也只有基于我們從人出發(fā)的基本理念才能符合這個時代的要求。

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（責(zé)任編輯 徐陽）