由明朝“考成法”談起

張小昆

（河南大學 河南 開封 475000）

由明朝“考成法”談起

張小昆

（河南大學 河南 開封 475000）

從歷史上看，治國有三個核心內容:任人、信賞、必罰，其實就是講的吏治問題，吏治在歷史上便是評價一個君主是否有作為，是否能夠治理好國家的重要標準。治吏之重在于考課——把握績效評估的關鍵，可以說每個朝代的治吏之道都是重視對官吏的政績進行考核。本文嘗試以明朝考成制度為例探索中國古代職官考課制度的沿革及其現代啟示的內在規律性，從而發掘對當今地方政府績效評估制度的啟示。

京察；考成法；績效評估

一、明代考成法形成的歷史背景由來及內容

（一）“京察”與“外察”

按明制，京官每六年考察一次，叫做“京察”，管理京察的，是六部尚書之首的吏部尚書會同都察院（主掌監察、彈劾及建議）左都御史共同負責。地方官每三年考察一次，是為“外察”以“四格”、“八法”為升降標準。

“四格”為：守、政、才、年。每格按其成績列為稱職、勤職、供職三等。列一等者記名，得有升任外官的優先權。

“八法”為：貪、酷、無為、不謹、年老、有疾、浮躁、才弱。考察之后將官吏分為稱職、平常、不稱職三等，對不稱職者予以精神、物質或行政等方面的懲戒或處分。可以說，“京察”與“外察”明確規定了考察的具體方式方法，官員考察遂制度化和定型化;考察的查處標準和辦法以及考察責任、程序等由不明確到明確；對官吏的考察制度得到了比較有力的實施，也取得了比較良好的效果。

作為為明朝職官考課制的基礎，“京察”與“外察”也存在著很大缺陷，沒有制度秩序的保障;再者就是古代對官員的考核任用上有許多分類，以貴賤區分為基礎的階級分類，以區域優劣為前提的區域分類，以出身和資歷為基礎的等級分類，以籍貫和親屬為區別的嫡親分類等等，反映了濃厚的封建意識，使很多優秀的官吏被壓制甚至埋沒，而有些“庸才”卻被重用。

（二）考成法

萬歷元年六月，內閣首輔張居正，針對考察官吏制度混亂不堪、弊端叢生的現象在上《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，提出：論述推行考成法的必要性[1]“蓋天下之事，不難于立法，而難干法之必行，不難于聽言，而難于言之必效。若詢事而不考其終，興事而不加屢省，上無綜核之明，人懷茍且之念，雖使堯舜為君，禹皋為佐，亦恐難以底績而有成也。臣等竊見近年以來，章奏繁多，各衙門題復，殆無虛日。然敷奏雖勤，而實效蓋鮮”并請行稍查章奏隨事考成的辦法，即張居正的考成法。[2]

其內容可概括為兩條：

其一是六部和都察院要把所屬官員應辦之事，酌盤道路遠近，事情緩急，規定出完成期限。然后分別登記在三個帳薄上，一本由部、院留做底薄，一本送六科，一本送內閣。

其二是六部和都察院分別按照底簿登記，對所屬官員承辦之事，逐月檢查，完成一件，注銷一件。如未按期完成，必須如實申報，否則以違制罪論處。六科根據帳薄登記，稽查六部的執行情況，驚半年上報一次，并對違限事例進行議處。內閣亦根據帳簿登記，稽查六科，井對欺除事例進行懲處。這樣，月有考，歲有稽，內閣總其成。“致理之要，無逾于此。”

二、考成法的意義及對明代的影響

考成法的實施，建立以內閣領導六科、再以六科監督六部，并以六部統率文武百官及地方撫按的新體制。所謂“內閣集權”，就是使內閣成為整個國家的政治中樞，由內閣首輔來指揮整個國家機器的運行。破除了嘉、隆以來“紀綱不肅，法度不行，上下務為姑息，百事悉從委拘”的狀況。創行考成祛是為了對各級官員實行“詢事考言，以言核事，以事核功，的考核，做到“用人必考其終，授任必求其當，誦舍進退，一以功實為準”“致理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在于核吏治”，只有整頓好吏治，才能有行法之人，所以張居正的改革從整頓吏治入手。而“稽察吏治，貴清其本源”，只有整頓好這些關鍵的領導機構，方能形成改革的突破口。

張居正憑借考成法所建立的以內閣為首的組織系統和統治體系實行內閣集權，首輔執政”明確規定由內閣控制六科并進而控制部、院乃至撫按等地方長官，建立了中央對地方政府的直線績效評估機制。加強了官吏的督促與考核，然后下令裁減從中央到地方各級行政部門的冗官，從而提高官吏的素質和行政效率。獲取了一個素質和效率較高的行政體系。這說明重政績考核，憑政績用人，是各個朝代獎勤罰懶、選賢用能、整飭社會、改善吏治的重要措施和共同特點，也足見政績對官員升遷和吏治建設的重要作用，是古代官僚政治得以良好運行的重要保證，只有對官吏進行嚴格而又有效的考核，可以使官吏盡忠職守，提高效率。[3]可以對官員發揮監督，約束、鞭策與激勵的作用，可以說對官員清廉、百姓樂作，乃至國力的強盛都發揮了巨大的功能。

三、考成法對我國現行績效評估機制的啟示

（一）我國現行政府績效評估估機制的由來與引入

政府績效評估強調以結果為本;評估活動過程謀求信息溝通機制在政府部門之間、政府部門與公眾之間的建立與完善;評估結果的使用謀求政府責任實現機制的加強與完善;評估標準包含效率、行政能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的績效要求;評估目的就是要規范行政行為，提高行政效能，使政府部門在管理公共事務、提供公共服務和改善公眾生活質量等方面具有競爭力。

績效評估真正運用到政府公共管理中來，則是始于20世紀50年代美國的績效預算制度（Performance Budgets）。自20世紀70年代以來，政府績效評估作為西方發達國家政府再造的重要內容和根本性措施在財政預算、政府人力資源管理等方面得到了廣泛運用。在“新公共管理”理論的影響下，我國學者乃至實踐家們深感西方國家政府績效評估措施的有效性和創新性，為了急于解決我國政府公共管理面臨的效率問題、服務質量問題和公眾滿意度問題，在已有考核制度與措施中引入了政府績效評估

改革開放以來，為建立“辦事高效，運轉協調，行為規范的行政管理體系”，我國進行了行政管理體制的持續改革。在變革觀念，轉變職能，調整組織結構，改革行為方式的同時，借鑒和引進國際流行的新的管理機制，管理技術和工具，努力提高政府的效能。而在西方國家政府績效評估理論于實踐的影響下，自20世紀90年代以來，中國政府對績效評估日益關注，并以多種多樣的方式來推行這一實踐，中國各級地方政府更是對這一領域進行了探索實踐，走出了一條具有中國地方特色的政府績效評估道路。[4]

（二）考成法對政府績效評估的借鑒

考成法的為政方針是“尊主權，課吏職，行賞罰，一號令”。而封建王朝的官府本為一體，《尉繚子·武議》中對官府有著這樣的概述：“農不離其田業，賈不離其肆宅，士大夫不離其官府。”可見在封建王朝中官與府的絕對統一，因此考成法中嚴格對各級官吏貫徹朝廷詔旨情況的考察亦可理解為對封建地方國家行政機關的考核。

加強中央政府垂直領導在行政的系統內部建立自上而下的嚴格的績效評估制度，通過對對地方政府進行有效的監控，以梯次分明、分工明確、有序契合、運轉有序的考課制度，行之有效促進和鞏固中央政府相關精神與政策的普遍推行。從而避免地方政府根據自己先前的經驗或者教訓來投機取巧，以損害國家政治安全的方式來賺取績效評估中的高評價。并在加強垂直監控的同時學習明代以內閣控制六科，六科督察六部，六部督察地方藩、臬等司及撫按官，再以兩司督察府州縣官注重上下級相互監督，完善層層督察與監察制度。

通過對當前地方政府績效評估內容的補充和完備不斷的變革和創新，靈活而嚴謹的績效評估方法和具體而明確的績效評估內容相得益彰，使得地方政府績效評估制度在內容和形式上能更好地服務于人民大眾、維護社會穩定。[5]在績效評估時間周期化，時間上相對集中，績效評估定期化專門機構的設置為績效評估的有序運轉提供了組織保證，同時也促進績效評估的制度化和法制化有了時間、機構、程序和措施的保證，使我國績效評估制度像是一部受到嚴格控制的機器，有效運轉，被自然地納入與社會治理一體化的運行軌道之中，實現人民新的政治和諧進步、經濟和諧發展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態和諧自然。

[1]孟昭信：《試論張居正的“考成法”》，吉林大學社會科學學報1993年第5期

[2]戴冬冬：《中國文化對績效評估的影響分析》，東北大學學報(社會科學版)2004年9月第5期

[3]藍志勇胡稅根：《中國政府績效評估:理論與實踐藍志勇》，《政治學研究》2008年03期

[4]尚虎平：《我國地方政府績效評估悖論:高績效下的政治安全隱患》，管理世界2008年4期

[5]蔡永紅1，林崇德2：《績效評估研究的現狀及其反思》，北京師范大學學報(人文社會科學版)2001年第4期