清末新政中的內(nèi)蒙古地區(qū)

郝曉梅

（內(nèi)蒙古自治區(qū)將軍衙署博物院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020）

一、“新政”背景

蒙古部族因其民族的特殊性，被清政府視為“藩部”，因此在蒙古地區(qū)的統(tǒng)治形式也不同于其他地區(qū)。在中央政府由理藩院管轄，在地方設將軍、都統(tǒng)等直接治理，以盟、旗作為基層單位，賦予蒙古王公地方管轄權(quán)。鴉片戰(zhàn)爭后，清王朝面對日益交困的社會矛盾及蒙古社會危機的加劇，清政府不得不考慮新的政策來應付種種危機，“新政”應用而生。光緒二十七年（1901年）十二月十日，清政府頒布新政上諭，“各就現(xiàn)在情弊，參酌中西政治，舉凡朝章國政，吏治民生、學校科舉、軍制財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月內(nèi)，詳悉條議以聞”。此上諭為清末“新政”之濫觴。

清末，巨額的戰(zhàn)爭賠款，導致的國庫空虛，財政危機，是“新政”的直接原因。為了擺脫財政危機，清政府除了通過印花稅、果稅、落地稅、彩票捐等名目繁雜的苛捐雜稅勒索人民外，同時“方今民生困窮，商業(yè)凋敝……久已竭澤而漁……雖勉強搜羅，斷難如數(shù)”。蒙地開墾一直都是朝議的話題，面對如此社會危機，清政府需要有所打算。恰好山西巡撫岑春煊在奏折中陳列了蒙地開墾利與弊，使得清政府決定對蒙地“下手”?！俺季S現(xiàn)在時局艱難，度支竭蹶，兵費賠款之巨，實為歷來所未有……。其言救貧者，則或議裁節(jié)餉費，或擬振興工商，然汰兵省官，所節(jié)無幾，礦路制造，效難驟求，以縻財河沙之時，而規(guī)取錙銖之入，是雖理財之常理，仍無應急也……今已鄂爾多斯、近晉各旗論之，即可得三四倍……何可勝言，是利于國也?！贝俗嗾塾狭饲逋醭瘧{借開放蒙地解決財政危機的打算，于是光緒帝很快接受了這些建議。光緒二十八年（1902）一月，貽谷被任命為督辦蒙旗墾務大臣表明清政府的治蒙政策做了劃時代的轉(zhuǎn)變，意味著長達二百余年的“封禁”政策取消，在全國暢行“新政”的同時，在蒙古部族地區(qū)推行“移民實邊”“蒙地放墾”及“籌蒙改制”等措施。

二、具體措施及過程

（一）“移民實邊”的實行

清政府實行“移民實邊”的本意是通過遷移內(nèi)地破產(chǎn)流亡農(nóng)民和手工業(yè)者，來蒙地邊疆地區(qū)開墾定居，以此緩和內(nèi)地日益加深的階級矛盾，同時也有利于充實邊疆，加強邊疆地區(qū)的防務力量，更重要的是帶動邊疆地區(qū)的社會、經(jīng)濟的發(fā)展，增加財政收入。值得注意的是，在清政府實行“移民實邊”之前，蒙古王公貴族曾將土地私下租給流入當?shù)氐臐h族農(nóng)民耕種，收取一定數(shù)額的租金，不向清政府繳納賦稅?！耙泼駥嵾叀闭邔嵭泻螅逭ㄟ^政策控制實現(xiàn)圈墾牧場和丈放農(nóng)田，控制了對蒙旗土地的最高所有權(quán)。加之各級墾務官吏乘機大肆漁利，把清政府所下達的負擔全部轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)牧民身上。當時到內(nèi)蒙古東部地區(qū)進行實地考察的姚錫光曾說：“東西放荒辦法，率從已墾之田；墾收押荒……是佃戶，先已納價一次于蒙民，而又需繳納一次于官吏，則佃民吃虧甚大。其在蒙民，則未經(jīng)收價之田，收租必多，而一繳押荒，則租入須減，是蒙民折耗亦巨?！鼻逭透骷墘▌展俨挥嫼蠊恼ト〔粌H對農(nóng)牧民生產(chǎn)和生活造成了極大的危害，更威脅到蒙古王公貴族的利益，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的反放墾運動。

（二）蒙地放墾

蒙地放墾是在內(nèi)蒙古地區(qū)實現(xiàn)“新政”最為基礎但也是收效最大的措施。蒙地放墾主要是由綏遠城將軍貽谷主持，“籌蒙旗生計，裕國家餉需，上之以固邊防，下之以擴農(nóng)務。”貽谷因地制宜的制定了急東緩西策略，雖然在實施的過程中遭到了蒙古王公貴族的強烈的抵制，但是在清政府的支持下，到光緒三十四年（1908），在察哈爾左、右共放地258 456余頃，西盟24 550余頃等。

光緒二十八年（1902），貽谷就任“督辦蒙旗墾務大臣”一職，在與山西巡撫岑春煊以及綏遠城將軍信恪籌議之后，在綏遠城設立“督辦蒙旗墾務總局”并決定“先從近晉烏拉特各旗入手”。但是卻遭到了伊克昭盟普遍抵制。貽谷只能改以察哈爾地區(qū)開始墾務。貽谷采取威脅、利誘等手段，承諾“押慌一半歸蒙，升科地租全歸蒙旗”，最終于光緒二十九年（1903），伊克昭盟的一些蒙旗準備報墾，杭錦旗、達拉特旗等先后同意報墾。即使在伊克昭盟盟長阿爾賓巴雅爾一再反對的情況下，也無法阻擋報墾、開墾的事實。在清政府高壓之下，阿爾賓巴雅爾被革除盟長職務，掃去了貽谷墾務活動的障礙。在推行蒙墾的過程中，各級墾務機構(gòu)紛紛成立。光緒二十九年（1903），貽谷在包頭創(chuàng)立烏伊兩盟墾務局，姚學鏡為該局總辦。但是大部分的墾務機構(gòu)都是官商合辦，名義上是為了避免地商的操縱、漁利，但實際上卻從事著先收地價，再繳押荒銀，轉(zhuǎn)放土地時加收地價，攫取其中的巨額差價。貽谷墾務活動中存在的種種弊端及遺留問題，最終于光緒三十四年（1908）爆發(fā)，貽谷因文哲琿事件，被革職查辦，蒙地開墾隨之進入低谷。

（三）“籌蒙改制”的探討

“籌蒙改制”是一個很大的議題，而不是指某一項具體的措施。光緒三十四（1906）內(nèi)閣中暑鐘鏞提出“蒙古事宜十四條”，涉及設議會，移建理藩院，變通理藩院官制，行殖民策，移八旗兵餉于蒙古，復圍獵之制，借債筑路，設銀行，鑄造銀銅元，興礦產(chǎn)之利、屯墾之利、畜牧之利、森林之利、榷鹽之利。光緒三十四年(1908)，內(nèi)蒙古卓索圖盟喀喇沁扎薩克多羅都楞郡王貢桑諾爾布提出八條具體措施，包括設立銀行，速修鐵路，開采礦山，整頓農(nóng)工商，普及教育，趕練新軍，創(chuàng)辦巡警等內(nèi)容等。在部院大臣、封疆大吏等人的上述中提及的一系列措施，有的實施了，有的因為具體的實際未能實現(xiàn)，但是“籌蒙改制”在一定意義上對內(nèi)蒙古地區(qū)社會、經(jīng)濟等方面的發(fā)展起到了一定的作用。尤其是順應歷史發(fā)展的潮流，于光緒三十二年（1906），將理藩院改為理藩部，這一措施不僅加強了和中央各機構(gòu)的聯(lián)系，尤其在維系蒙古王公和清朝中央政府關(guān)系方面起了重要作用，這對于處于風雨飄搖的清王朝而言，穩(wěn)定邊疆對其內(nèi)政有著深遠的影響。

“籌蒙改制”不僅在部院方面進行了調(diào)整，更在蒙古地區(qū)設立府、州、縣。經(jīng)過“籌蒙改制”具體的落實使內(nèi)蒙古地區(qū)的行政建置就由原來的盟旗制而逐漸改變?yōu)槊似熘坪椭菘h制并存。

三、新政對內(nèi)蒙古地區(qū)的影響

清末“新政”中對內(nèi)蒙古地區(qū)采取的措施，對本地區(qū)社會經(jīng)濟有著深遠的影響。首先，他改變了本地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。蒙古地區(qū)從之前的單一的游牧經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為以農(nóng)業(yè)比重增加的多種經(jīng)濟模式，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人及其方法也有了較大的進步，并以此推動了商業(yè)和手工業(yè)的發(fā)展。隨著商業(yè)的發(fā)展，內(nèi)蒙古地區(qū)出現(xiàn)了金融機構(gòu)，一些商人通過銀行、錢莊發(fā)放貨幣高利貸索取本地區(qū)的農(nóng)牧產(chǎn)品，造成大量農(nóng)、牧民破產(chǎn)。有些破產(chǎn)的蒙古人“以干粗活、乞討和劫掠為生”，激化了階級和民族矛盾，對社會造成了極大的危害。

其次，隨著“移民實邊”及“蒙地開墾”的擴展，租佃關(guān)系和土地變相買賣關(guān)系迅速發(fā)展起來，改變了原有的封建領主制經(jīng)濟。蒙古封建王公雖然從放墾土地中得到了一些利益，但他們面對的卻是世襲領地日益減少，各項封建特權(quán)和利益削弱。

最后，墾務運動對內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)造成了不可估量的破壞。清末的集中大面開墾，是沙漠化面積急劇擴大，對現(xiàn)世也有影響。

[1]朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，4601-4602頁

[2]故宮博物院明清檔案部編：《義和團檔案史料》下冊，1335頁

[3]《光緒諭折匯存》：岑春煊奏折，光緒二十七年十一月二十六日（朱批）

[4]姚錫光：《籌蒙芻議》（上卷），查復東部內(nèi)蒙古情形說帖

[5][7][8]貽谷：墾務奏議

6貽谷：蒙情續(xù)供，[M].臺灣：文海出版社

[9][10]《清德宗實錄》：卷555，光緒三十二年二月庚子，卷586，光緒三十四年正月癸卯

[11]黑龍：《試述清朝對蒙政策的轉(zhuǎn)變》，內(nèi)蒙古師范大學學報，1994（1）