透視城鄉統籌下放活農村土地經營權

張能坤

透視城鄉統籌下放活農村土地經營權

張能坤

放活農村土地經營權，實質是農村土地資源通過市場機制重新優化配置，需要從農村內外進行體制創新，統籌新型城鎮化和新農村建設政策。既要解決好新型經營主體進入農業的“入口”問題，更要解決好流出土地經營權農民的“出口”問題；既要解決好一部分農村人口愿意留下來變新型農民的問題，更要解決好一部分農村人口愿意走出去變市民的問題；既要推進農業現代化，更要讓農民同步過上全面小康生活。

放活農村土地經營權，是農村土地“三權分置”制度下，在農戶對集體土地清晰穩定的承包經營權基礎上，健全農村產權市場，嚴格耕地保護利用制度，通過發揮市場機制作用，發展適度規模經營，實現農戶土地承包經營權價值和農業現代化水平同步提升。這個過程，既有農村人口的就業轉移和身份轉變，又有城市資本的進入參與，是農村土地資源重新優化配置的過程。參加現代農業班學習以來，對此有一些思考和感受。這里從城鄉統籌的角度，試分析放活農村土地經營權面臨的制約因素，并提出對策建議。

Part 1放活農村土地經營權的關聯因素

——從農戶角度看，流出土地經營權意愿主要取決于農民對土地的依賴程度和流出收益。隨著經濟社會的發展，農民分化為三個群體：一是務農的農民，二是農民工，三是帶著土地經營權的市民。三個群體對土地經營權的依賴程度不同，流出土地經營權的意愿也不同。一般來說，農民工高于務農的農民，轉變為市民的又高于一般農民工。惠農政策也影響農民流出土地經營權意愿，如糧食直補按照承包地面積發放，不種田也可得補貼，一些農民寧愿撂荒，也不流出土地經營權。

——從新型經營主體角度看，流入土地經營權的意愿主要取決于農業經營效益。

在廣安調研了解到，影響農業經營效益至少有六個因素：一是土地質量，二是生產生活設施（新農村）配套水平，三是企業經營能力，四是企業及產業的抗風險能力，五是農業社會化服務水平，六是土地經營權流轉費用。

——從農村土地經營權市場看，放活土地經營權主要取決于交易成本。作為農村產權市場的重要部分，農村土地經營權市場包含一般市場所具有的信息引導、價格競爭、市場調節、收入分配等功能。更為重要的是，土地經營權市場有利于供求雙方信息對稱和價格公平，有利于降低交易成本。完善的市場體系，需要政府加強監督、管理和服務。

Part 2放活農村土地經營權的困難分析

——人口城鎮化滯后。我省非農業戶籍人口占戶籍總人口的28.8%，比城鎮化率低16.1個百分點。這部分人口主要是統計為城鎮人口的農民工。由于城鎮難以提供住房、教育、醫療、社保等公共產品和服務，他們不愿進城落戶，流出土地經營權的意愿不強。

——農村產權市場發育滯后。在土地經營權流轉上，還缺乏面向城鄉的方便、開放、迅捷的信息平臺和溝通網絡，城鄉之間、農戶與新型經營主體之間信息互通困難。產權交易監管和服務還很薄弱，土地經營權流轉一般是熟人介紹、政府介入、村組動員，流轉程序、合同文本等不規范，流出方和流入方都存在風險。

——城市工商資本進入農業缺乏準入制度。在廣安市了解到，城市工商資本進入農業，看重的是基礎設施配套和項目資金支持。城市工商資本主要進入特色產業和農產品加工業，專門做農產品品牌和市場營銷的不多。由于種糧效益低，企業經營的非糧化傾向比較突出。在具體實踐中，一些地方發生過投資農業失敗、老板跑路的情況。

——農村集體土地承包經營缺乏約束機制。現行《農村土地承包法》規定承包方承擔下列義務：“（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設；（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律、行政法規規定的其他義務。”其中對承包方土地撂荒行為沒有做出明確規定。發包方對承包方在土地的保護利用、承包方轉出經營權后的土地保護利用，缺乏有效制約。

——農業支持保護政策不完善。專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體并不是平行關系，一些地方針對不同主體的分類支持政策，導致一些農民合作社改名為家庭農場，政策存在顧此失彼的情況。同時，農民自己組建的新型經營主體，由于經營規模較小，得到政府支持較少。大宗農產品需求彈性小，市場和自然風險較大，保險體系不健全，政策支持保護力度不夠。

Part 3放活農村土地經營權的對策建議

——統籌新型城鎮化和幸福美麗新村建設。城鎮化帶來三個明顯的變化：一是部分農民帶著土地經營權等權益進城成為市民；二是部分傳統村落消失，農村聚居度提高，新型農村社區加快發展；三是農村土地經營權向適度規模經營流轉。應著眼于解決“一部分農村人口愿意走出去變市民”的問題，大力支持人口城鎮化。把支持農民在城鎮買房落戶和在農村新型社區建房的政策統籌起來，避免重復建設和資源浪費。幸福美麗新村布局在城鎮周邊、輻射帶動作用明顯的農村區域中心。在農村腹地，主要確定有保護和開發價值的傳統村落，進行改造提升。

——支持種養能手發展成為新型經營主體。隨著傳統農民的分化，一部分種養能手領辦新型農業經營主體成為新的趨勢。應著眼于解決“一部分農村人口愿意留下來變新型農民”的問題，支持種養能手發展。他們對農業最有感情、最執著、經驗最豐富，但他們經營規模普遍較小，缺乏技術和資金支持，在市場競爭中處于不利地位。因此，應制定政策、安排專門資金支持種養能手發展適度規模經營，支持他們成為專業大戶，興辦家庭農場，領辦農民合作社。

——加強農村產權市場建設。具體到農村土地經營權市場，有兩個關鍵環節：一是土地經營權流轉中的評估、登記、監管等服務，二是開放互通互動的土地經營權信息平臺。當務之急是加強農村土地經營權流轉監管和服務，突出耕地保護、污染防治、利益分配等重點環節，加強過程監管、動態監管，推動依法管理、依法服務。綜合農村各類產權及農產品、鄉村旅游產品等，按照便利化、大眾化的原則，以企業為主體，在互聯網等新媒體建設綜合性農村市場信息平臺。

——加快建立工商資本進入農業的準入制度。建立準入制度，不是限制，而是規范。制度應該包括：工商資本進入農業的資質認定，土地經營權取得的程序、方式、年限，取得土地經營權后的權利和責任，耕地保護、生態環境保護義務，責任追究等方面內容。制度規定應既不增加農業經營負擔、又不帶來“圈地”和破壞耕地，符合保障糧食安全、增加農民收入和發展現代農業的要求。

——規范農村集體土地承包行為。《農村土地承包法》明確規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；（發包方）監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；制止承包方損害承包地和農業資源的行為”。在現有法律基礎上，落實集體所有權還有許多“實功”可做。今后隨著有關法律修改完善，對于家庭承包和經營權流轉后出現的土地撂荒、耕地破壞、環境污染等行為，村集體經濟組織或村委會、政府有關部門要依法行使權利。

——強化農業支持保護政策。調整產業支持政策，規模經營的支持不是規模越大支持越大，應注重對中小規模經營主體的保護和支持。建立大宗農產品目標價格補貼制度，對大宗農產品生產經營主體給予傾斜。支持耕地保護、生態環境保護、農村污染治理。整合部門項目管理權限，推進行業單項項目向片區化、綜合性項目轉變，嚴格項目責任制、責任追究制，完善項目規劃群眾參與機制，讓項目規劃接地氣、建成后效果更好。

（作者系四川省委農工委綜合處處長）