創新方式 建立農業保護區制度
——訪中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英

◎ 記者/張涵 田佳奇

創新方式 建立農業保護區制度
——訪中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英

◎ 記者/張涵 田佳奇

新時期農業發展迎來新的挑戰和機遇

記者：迄今，中央一號文件已連續12年聚焦“三農”。農業要強、農村要美、農民要富成為“三農”工作根本指導思想。保障國家糧食安全，實現農業可持續發展，您認為實現這一戰略關鍵靠什么？

黨國英：保障糧食安全最重要的是農業要強，提高農業競爭力。提高農業競爭力，使我國農民在整體上由兼業小農轉變為職業大農，讓農民成為中產階級，從根本上解決城鄉分割問題，實現城鄉一體化。只有讓農民與農業經濟充分融入世界分工體系，才是建立農民富裕、農村繁榮的可靠基礎。

記者：在我國經濟發展進入新常態的背景下，您如何看待農業農村發展面臨的挑戰？

黨國英：近年來，我國農產品絕對生產能力有了大幅提高，但在國際市場開放背景下，仍存在我國自身農產品供應的相對優勢不足的問題，改變農產品國際貿易的內生條件仍需長期努力。

1.農業成本持續增加，農業競爭力相對低下影響農產品總供求動態平衡

目前我國絕大部分農產品的國內市場價格高于國際市場價格。如果按照2014年的進口數據分析，可以得出我國一部分耕地退出耕作的判斷。在國際市場的壓力下，今后可能還會有更多的土地被低效率地利用。

拋開價格比較的因素，我國居民的恩格爾系數遠高于發達國家，達到36%以上，這說明農產品價格的絕對水平已經影響到國民生活，也影響到國民消費能力與就業選擇傾向。

2.農業現代化的技術路線調整任務艱巨

我國農業技術進步模式存在重大缺陷，一是農業生產過分依賴灌溉，節水、雨養農業規模過??；二是畜牧業生產與草業的關聯度低，草原生產率極低，飼料消耗巨大；三是小規模家庭經營與社會化服務存在摩擦，降低了農業產業鏈綜合效率；四是農業的物質投入存在“水多、化肥多、農藥多”的突出問題。

記者：當前我國農村發展又面臨哪些問題呢？

黨國英：與較早時期相比，我國農村發展有了某種新的態勢。

1.農村轉移人口定居城市的藩籬難以沖破

近年來，一直保持著大規模的農民工人群在城市臨時居住，這種情形使社會分工難以深化，人力資本水平難以提升，并反制農業經營體系的現代化。城市居住形態的弊端、住房價格高企和農村土地市場不發育，是造成這一困局的主要原因。

2.農村建設面臨效率與平等的兩難選擇

我國城鎮化率達到約75%時，有望實現農民收入與市民收入的大體相等。達成這一目標不僅意味著大量現有農民進城，大量村莊消失或收縮為小型專業農戶居民點，少部分村莊演化為小城市或專業村落，還意味著當前齊頭并進地針對幾百萬個自然村進行的“新農村建設”，將是一個巨大浪費。但從另一方面看，如果完全不考慮留守村民的公共服務，也有違社會主義的國家治理原則。所以，如何順應城鎮化要求，較好兼顧效率與平等之間的關系，還需更為明智的政策創新。

3.農村社會治理面臨體制創新的選擇難題

中共十八屆三中全會提出了國家治理現代化的宏偉目標，如何推進城市與鄉村治理機制的完全統一，意味著一系列政策的系統性調整，這對決策者是一個前所未有的考驗。

記者：機遇與挑戰是并存的，在我國農業面臨一系列挑戰的同時，又有哪些機遇？

黨國英：盡管農村發展在新的臺階上進一步邁進有諸多難題，但解決難題的條件也是充分具備的。

1.決策層的思想解放為深化改革開辟更大空間

中共十八大確立了關于市場在經濟活動中發揮決定性作用的改革方針，鼓勵決策者向土地要素市場化的改革深水區進軍。中央提出的關于發展混合經濟的理念，有利于打破農村集體經濟體制的傳統固有思維，探索農民土地財產權的多種形式。

2.城市經濟的持續發展極大提高了城市吸納農村轉移勞動力的能力

我國國民經濟的就業增長彈性（就業增長率與國民收入增長率之比）較發達國家經濟快速增長時期的同一指數低了2-4倍，而按人頭計算的勞動生產率并沒有同比例高過發達國家，這說明我國城市就業潛力很大。我國人均收入水平按購買力平價作比較條件，約為美國的1/5左右，勞動力價格優勢仍然顯著。從勞動力供應看，我國農業增加值占國內生產總值的比重不到10%，而所用勞動比重（按勞動時間與技術不變假設計算）則達23%左右。動態地看，如果將農民家庭務農收入與城市家庭收入相等作約束條件，估計在2035年前后可實現這一目標，屆時我國只需要職業農戶約3000萬戶，占全國總戶數的比重約6%，農村勞動力釋放的空間還很大。

3.農業資源的綜合利用提升空間大，農業技術具有后發優勢

我國土地廣袤，利用先進農業技術進行高效開發土地資源的潛力很大。如西北地區興起的旱作農業技術革命，帶來了1∶6的投入產出效果，并引起玉米和土豆產量的巨大提升?？傮w看，與發達國家相比，我國現有耕地的平均糧食單產具有提升15%左右的空間，僅此一項，就可基本滿足未來較長時期國內對糧食的需求。

4.國家支農能力顯著增強

2011-2013年，我國中央政府投入“三農”領域資金總量約3.65萬億元人民幣，年均增長15%。目前，中央和地方對“三農”領域的投入每年在3萬億元左右。與歐盟成員國對農業與農村發展的支出相比，我國支農資金總量不算太少，只是在支農資金的結構與效率方面還有提升空間。

建立農業保護區制度，穩步擴大農區面積

記者：保量還要保質。近年來，我國耕地質量問題日益凸顯。您對此如何判斷？有何應對之策？

黨國英：我國農業經濟面對的深刻矛盾，是農業高成本所產生的農產品減產因素與國家確保農產品增產目標之間的矛盾。解決這個矛盾要立足于降低農產品成本，提高我國農產品在國際市場的競爭力。實現這個目標要克服多種困難，其中之一便是解決我國優質農地相對稀缺的問題。

1.新的農地保護制度設計要以“簡單易行，放控明確；制度統一，權力分置”為原則

農業保護區是指國家劃定的農業發展的專屬區域，它由國務院按照農業現代化的總體要求確定總規模并批準設立，由縣級人民政府直接管轄。農業保護區內禁止發展任何非農產業，可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設住宿設施。

如果實行農業保護區制度，我國土地資源總量中的農區面積會穩步擴大。我國有約60億畝的國土適合發展有競爭力的農業。若劃定25億畝農業保護區，去掉約15%的河湖、道路、小面積陡坡地、農舍以及森林占地，估計有約21億畝的可用農地。如在黃土高原地區、東北地區除上述類型占地之外，可以悉數劃為農業保護區。農業保護區之外的35億畝國土，去掉現有城市建成區、工礦區以及非保護區的村莊占地共約4億畝，再去掉河流道路占地約4億畝，考慮森林的遠景占地20億畝，還有7億畝的余量，可適度擴大城市用地、發展廣義的都市農業、安排中高端住宅用地。這樣一個土地資源使用格局，足以滿足未來國民經濟健康發展對土地的需要。

2.農業保護區制度的建立和完善需有配套改革措施

（1）下放土地管理權限。對農業保護區以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。在相關法律修改之前，中央政府可授權省級政府國土部門代行中央政府權力。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發整理應直接管控，同時對其他類型土地的利用進行“目標指導管理”。

（2）以農業保護區發展為核心，調整財政支農政策。農村土地整理資金集中投放于農業保護區。農業保護區之外的戶籍農民不再享受各類農業補貼，但暫時實際經營農業的農戶除外。允許地方政府將節約資金在農業保護區建設工作中統籌使用。

（3）建立“注冊農業經營者制度”。注冊農業經營者分為“公司法人農業經營者”、“合作社法人農業經營者”與“自然人農業經營者”，后者主要為家庭農場。支農政策對這三類應分別對待。

（4）扎實推進農村產權改革，落實中央關于農民土地承包權確權頒證的工作。

（5）國土資源部試行的“增減掛鉤”政策繼續執行，可考慮轉化為一般性政策，但具體規定應作出調整。在農業保護區內，不得建設新的集中居住社區，應允許專業農戶或家庭農場主分散居住。專業農戶需要建設生產生活相結合的農莊，只能在保護區內部的村莊占地上安排。對于自愿遷出農業保護區并將宅基地復墾的原住農戶，其出讓宅基地的補償標準，要參考城市建設用地的出讓價位。城市建設用地因增減掛鉤政策得以擴大時，應將一部分溢價收入用于農業保護區建設。

（6）試行農業經營者規模管理政策。區別不同品種、不同生產方式，確定農業經營者的最大規模，具體標準由地方政府作出規定。

（7）適當調整地方行政區劃。支持農業主產區的小縣合并為大縣，或建立專門的管理區等，以提高農業縣的財政脫困能力。

（8）在放活地方用地自主權過程中，中央政府對地方的城市建成區（包括工礦區）經濟密度進行監控，制定監控指數，建立預警信息發布機制。

培養新型職業農民，大力發展家庭農場

記者：隨著農村青壯年勞動力持續向外轉移，農業勞動力老齡化、農業副業化、農戶兼業化現象日益嚴重。您怎么看未來誰來種地的疑問？如何解決？

黨國英：不用擔心誰來種地的問題，培養新型農民，大力發展家庭農場，中青年實際上已經是并仍將是規?；r業生產的主力軍。

隨著農村勞動力非農就業比例不斷提高，對農民增收、農村發展和縮小城鄉收入差距發揮了越來越重要的作用。與此同時，農業勞動力兼職化與老齡化的趨勢愈發明顯。當前，我國絕大部分農民已經開始面對市場從事生產活動，生產的社會化服務體系已經初步形成，但由兼業小農向職業農民轉化的過程遠未完成。從體制上看，我國農產品已經高度市場化，農村生產要素市場化程度仍低，嚴重制約農業現代化水平的提高。

1.培育新型職業農民，大幅度提高種糧農民素質

（1）伴隨農業機械化快速發展，農業科技創新加快推進，農業社會化服務迅速興起，發展農業規模經營的基礎條件日趨成熟，發展家庭農場已是大勢所趨。要創造有利條件，使兼業農民逐漸轉化為職業農民，培養懂技術、會管理的職業農民成為支撐現代農業發展的主體，保證農業發展后繼有人。

（2）按照專業化、標準化、規?；图s化生產要求，率先在適度規?；a經營領域，確保農業資源由高素質農民經營。保護農民的合法權益，營造產生新型職業農民的有利環境。據我最近對江蘇鹽城的調研，在其他條件不變的情況下，僅依靠規?；洜I，小麥單產可提高20%左右，水稻單產可提高10%左右，而且成本還可以明顯下降。

（3）通過機制跟進，努力搞活勞動力市場，讓一部分農民轉出農村。農村里的農民少了，可以擴大農地經營規模，使其成為職業農民，這樣兼業化問題就不存在了。

2.降低農民變市民的門檻

加快與戶籍制度相關的配套制度改革，逐步取消農業戶口與非農業戶口的劃分，建立城鄉一體、農民自由流動、自主擇業的新戶籍制度。

■ 編輯：張涵