檢察機關提起民事公益訴訟需注意的關鍵問題

曾茜

內容摘要：檢察機關提起民事公益訴訟是維護國家和社會公共利益的重要方式，在提起民事公益訴訟的過程中，應當重點注意三個問題：一是明確檢察機關“履行職責”應包括接受控告、舉報、申訴等活動以及其它業務活動。二是明確檢察機關有權收集相關證據以提起民事公益訴訟。三是設立防范檢察機關濫用民事公益訴訟自由裁量權的機制。本文認為處理好這三個關鍵問題，有利于更好地實現民事公益訴訟的目的，即維護國家和社會公共利益。

關鍵詞：檢察機關 民事公益訴訟 訴前程序 法律監督

檢察機關提起民事公益訴訟是檢察機關立足法律監督職能，強化對民事公共利益保護的一種有效途徑。近年來，檢察機關提起民事公益訴訟的實踐開始朝規范化的方向邁進，但是從具體實踐情況來看，檢察機關提起民事公益訴訟時尚有許多問題有待進一步明確和細化。

一、檢察機關在履行職責中發現民事公益訴訟案件線索的情形

中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱為《試點方案》）將檢察機關提起公益訴訟的線索限定在“履行職責過程中發現”，但對于何為“履行職責”，上述《試點方案》并未作出明確解釋。

實踐中，檢察機關很難通過履行職責的行為第一時間獲得有關侵害國家和社會公共利益案件的線索與信息。這是因為：一方面，由于檢察機關不能廣泛地參與各類民事經濟活動和行政執法活動，顯然無法及時掌握有關各類生態環境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件的信息；另一方面，檢察機關履行職責的活動也大體局限于刑事追訴和對民事行政案件進行再審審查等，這些活動與生態環境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件也缺乏直接聯系。因此有必要從寬界定“履行職責”的內涵，適度擴大其范圍。最高人民檢察院正式印發實施的《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》（以下簡稱《意見》）對“履行職責”做了較為廣泛的界定。《意見》提出，履行職責是指檢察機關履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。從檢察機關履行各項職能的實踐來看，在控告申訴檢察環節，檢察機關有可能通過受理有關公民、法人或者其他組織的申訴、控告和舉報，了解并掌握有關各類生態環境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益事件的線索和信息。這種方式既遵循了規范保護理論又是對《憲法》授予公民申訴權的保障。除此之外，新聞媒體曝光的案件因可能涉及瀆職問題，檢察機關通過自偵權進行調查時，若發現相關線索，可由反貪反瀆部門向民事行政檢察部門進行案件線索移送。調查處理國家權力機關交辦、轉辦的案件也是檢察機關履行法律監督職能必須承擔的任務。檢察機關應建立案件線索的歸口機制，將控告檢察部門、案件管理部門或者反貪反瀆部門發現的線索及時移送給民事行政檢察部門受理。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的調查取證權

最高人民法院在《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條和《關于民事訴訟證據的若干規定》中就環境污染侵權訴訟證明責任的分配確定為舉證責任倒置規則，即原告只要舉證證明存在環境污染侵權事實存在，被告則需要舉證證明其行為與損害后果不存在因果關系。這一規則運用到民事公益訴訟中，要求檢察機關在民事公益訴訟中承擔有關社會公共利益受到損害的證明責任，即檢察機關在民事公益訴訟中應當提供有關社會公共利益受到損害的初步證據。這就意味著，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，必須經過相應的調查取證行為收集有關社會公共利益受到損害的證據。但是，目前無論是有關公益訴訟的改革決定，還是相關司法解釋，都尚未確定檢察機關的調查取證權。

實踐中，民事公益訴訟案件往往主體特殊、案情復雜、證據審核認定難度較大，在目前信息公開制度并不樂觀的情況下，檢察機關如果沒有調查取證權就難以收集充分的證據，自然也就無法證明自己的訴訟主張，無法完成維護國家和社會公共利益的使命。因此，為確保實現公益訴訟制度的預期目標，應當進一步明確檢察機關在民事公益訴訟中享有相應的調查取證權。事實上，賦予檢察機關在民事公益訴訟中的調查取證權是確立民事公益訴訟制度的國家所通行的做法，例如美國許多州的立法都規定，檢察總長為了維護公共利益，有權進行廣泛的調查取證活動以確保公益訴訟的順利進行。從實際需求來看，應當明確檢察機關為提起民事公益訴訟的需要，可以使用必要的調查手段來搜集證據，具體包括詢問當事人、證人，搜集書證、物證以及對有關證據進行鑒定、勘驗等。但是，需要特別明確的是，檢察機關的這種調查取證活動應當遵循民事訴訟的基本理念和一般規則，而不應將其理解為單純的刑事偵查活動。檢察機關在此過程中所享有的訴訟權利、承擔的訴訟義務與一般民事訴訟當事人無異。因此，檢察機關在行使調查取證權的過程中，絕對不能把民事公益訴訟的被告當作犯罪嫌疑人來對待，例如通過采取強制措施等限制人身自由的方式來調查取證。為了防止公權力對民事領域的不當干預，維持民事公益訴訟中的平衡機制，檢察機關應合理調查取證。

三、防范檢察機關選擇性提起民事公益訴訟的機制

《試點方案》規定，經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。這一規定意味著檢察機關在是否提起民事公益訴訟的問題上享有自由裁量權。即便經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關也可以因為證據收集不夠充分等各種因素而決定不提起民事公益訴訟。這與設定公益訴訟制度的預期目標是背道而馳的。因此，應對檢察機關在提起民事公益訴訟的自由裁量權施加適當的限制，防止其有意識地選擇性執法。

（一）建立檢察機關民事公益訴訟案件線索處理結果公開機制

應當建立檢察機關民事公益訴訟案件線索處理結果公開機制，從而防止可能出現的檢察機關提起民事公益訴訟時濫用自由裁量權、選擇性地提起民事公益訴訟的情形。一是應當考慮借用檢務公開機制，公開檢察機關所受理的有關民事公益訴訟案件的線索或信息的最終處理結果。二是承辦人員應當公布作出該結果所依據的證據及其論證過程，通過確保公眾的知情權的行使來監督檢察機關依法處理并嚴格按照有關規定提起民事公益訴訟。此外，從更進一步強化制約的角度考慮，在檢察機關公布有關民事公益訴訟案件線索的處理結果之后，還可以嘗試允許民事公益訴訟案件的有關利害關系人，如申訴人、控告人、舉報人、公益侵權行為利益受損人、以及不服檢察機關決定不提起民事公益訴訟的處理結果的，可以申請由上一級檢察機關復議。處理結果及其依據公開制度以及不服不提起民事公益訴訟申請復議機制的建立，使檢察機關從受理民事公益訴訟案件線索到作出最終處理決定的整個過程都處于公眾的監督之下，最大限度地減少了檢察機關濫用自由裁量權而有選擇性地提起民事公益訴訟的可能，有利于確保檢察機關依據有關規定，忠實地履行起通過提起民事公益訴訟保障國家和社會公共利益的職責。

（二）法院應以判決方式駁回檢察機關提起民事公益訴訟的訴訟請求

在民事公益訴訟中，檢察機關是國家和社會公共利益的代言人和維護者，有權提出其認為能夠彌補或恢復國家和社會公共利益的訴訟請求。法院經審理，認為檢察機關所提出的訴訟請求達不到合理標準或者不足以保護國家利益和社會公共利益的，應當向檢察機關說明情況，并建議檢察機關變更或者增加相應的訴訟請求；認為檢察機關的訴訟請求不成立的，應當以駁回訴訟請求的方式作出判決。這種裁判方式既能很好地維護檢察機關的權威，也可以更加明確具體地防止檢察機關濫用相關權力。

（三）確立檢察機關在民事公益訴訟中的賠償責任

檢察機關提起民事公益訴訟后，為防止國家利益和社會公共利益損害發生或者擴大，可以申請人民法院裁定采取保全措施。人民法院對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成國家利益或社會公共利益損失的案件，有權裁定保全或者責令被告作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在這一過程中，如果采取保全措施造成利害關系人現實、直接的損害，而且檢察機關的申請確有錯誤的，檢察機關其應賠償被申請人或者利害關系人的損失。要求檢察機關對其在民事公益訴訟中提出的錯誤保全行為承擔賠償責任體現了民事公益訴訟重點保護公共利益但也依法保護私人利益的精神。這項制度設定使檢察機關必須慎重行使自由裁量權并對其訴訟行為保持審慎，實際上是一種通過責任機制約束其自由裁量權行使的設計。這種機制的存在，意味著檢察機關必須對是否提起民事公益訴訟以及提起民事公益訴訟后如何通過法庭審判實現維護公共利益的目的作出周到考慮，盡量壓縮其自由裁量權可能被濫用的風險，從而確保檢察機關提起

民事公益訴訟的活動始終保持正確方向。