檢察建議適用的再認識

劉天堯

內容摘要：檢察建議制度經歷了特殊的發展歷程，逐步成為了當前檢察機關履行法律監督職能、參與社會治理，服務大局、保障民生，提升社會影響力的重要途徑。近年來修改的《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等均涉及到檢察建議的內容，該制度目前尚在探索階段，理論上存在不同認識，實踐中不夠被重視。文章從檢察建議的功適用范圍方面提出問題，從完善檢察建議制度的法制化和規范化角度展開論述，提出建議。

關鍵詞：檢察建議 適用 范圍 再認識

近年來檢察機關以檢察建議的形式預防違法犯罪特別是職務犯罪在檢察工作中被廣泛應用，檢察建議的訴訟監督功能加強，并有擴大發展趨勢。檢察建議與其他檢察行為相比，在很大程度上尚處于探索階段，檢察建議制度本身始終存在法律依據和定位模糊，效力不確定、配套管理規定不足等缺陷，致使該制度一直存在理論質疑和實務爭議，影響檢察建議效果。筆者認為，在理論及實務中必須澄清檢察建議的范圍是至關重要的。

一、依據：適用檢察建議的規定

2009年11月，最高人民檢察院制定頒布《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《規定》），明確了檢察建議的提出原則、發送對象、主要內容、適用范圍、制發主體和程序、審批程序、備案管理以及跟蹤落實等相關要求?！兑幎ā分械臋z察建議屬于非訴訟法律活動，主要是建議有關單位完善制度，加強管理，堵塞漏洞；應用于執法、司法機關時，則是建議其解決執法、司法活動中的傾向性、苗頭性的一類問題?！兑幎ā穼z察建議的適用范圍概括為六個類型：預防違法犯罪、督促改進管理監督工作、調節疏導民間糾紛、對相關人員給予表彰或處分、司法、執法機關改進工作規范性問題及其他檢察建議。這種分類是以檢察建議所起到的社會作用為標準，將糾正違法通知、檢察意見以及檢察機關發出的其他建議排除在檢察建議之外。

從當前檢察建議在實踐中涉及的范圍看，包括刑事立案、偵查、審判監督、刑罰執行和監管活動監督、民事行政審判監督，以及預防職務犯罪、參與社會治理等方面，對應的部門分別為偵監、公訴、監所、民行、反貪、反瀆、預防、控申等。[1]依據檢察機關工作職能的不同可以將檢察建議分為履行法律監督職能的檢察建議和履行綜合治理的檢察建議。我國檢察機關的法律監督職能，主要是訴訟法律監督，監督的范圍主要限于刑法、民法和訴訟法等法律，法律監督類檢察建議在訴訟活動外應用的情況，尚缺乏具體的法律條文依據，目前主要表現為監督行政執法活動的檢察建議。法律監督類檢察建議主要包括履行偵查監督類、履行審判監督類和履行刑罰執行監督類檢察建議。對這一類訴訟過程檢察機關一般通過法律明確規定的特定建議書、糾正違法通知書、檢察意見的方式進行監督。

檢察建議是檢察機關擴大辦案效果的一種形式，不是辦案活動本身。如檢察機關履行刑的事訴訟監督不包括審查逮捕、審查起訴工作本身，也不包括對訴訟活動之外實施的職務犯罪的偵查，所以審查逮捕、審查起訴、職務犯罪偵查活動本身不屬于檢察建議的范圍。

檢察機關發出的其他建議，如建議適用簡易程序、建議延期審理等，是法律明確規定的特定建議，大都有特定的適用條件、適用程序、法律后果以及專門的法律文書，如“適用簡易程序建議書”、“延期審理建議書”等，在名稱上并不叫“檢察建議書”。[2]修改后的《刑事訴訟法》第198條規定的因補充偵查延期審理、第208條規定的適用簡易程序建議再次規定了這種特定的建議方式。

糾正違法通知書又稱糾正違法意見，是2008年《全國檢察機關貫徹民事訴訟法座談會紀要》中明確的監督方式，是人民檢察院根據訴訟法的明確規定，對立案、偵查、審判、執行等活動中發生的具體違法行為提出的糾正意見。發糾正違法通知書屬于訴訟監督活動，只能在訴訟程序中對偵查、審判、執行等機關適用，糾正違法通知書具有明確的法律效力。修改后的《刑事訴訟法》第115條規定了檢察機關在行使偵查監督權時，對不嚴格執行羈押期限的五種違法行為可以提出糾正違法意見；第47條規定了辯護人、訴訟代表人認為司法人員阻礙其依法行使訴訟權利提出申訴或控告的，檢察院經審查情況屬實，應當通知有關機關予以糾正；第55條規定了檢察機關對偵查人員以非法方法收集證據的行為可以進行調查核實，對于確有以非法方法收集證據情況的，應當提出糾正意見；第263條規定了人民檢察院對減刑或假釋裁定不當的有權提出書面糾正意見，人民法院應當在收到糾正意見后1個月以內重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定；第203條規定了對審理活動中的違法行為有權提出糾正意見；第265條規定了對刑罰執行中的違法行為有權提出糾正違法通知等。

檢察意見在《刑事訴訟法》修訂前是第142條第3款明確規定的一種形式，修改的《刑事訴訟法》修訂在第173條，對不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或沒收違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，這是《刑事訴訟法》修改前法學界認同的并用于作唯一例舉說明的檢察意見，修改后又出現了多條檢察意見。如第240條規定的最高人民檢察院可以對最高人民法院復核死刑案件發表監督意見；第255條規定的對監獄、看守所提出暫予監外執行的同步監督書面意見；第256條規定的對暫予監外執行決定不當的有權提出書面意見；第262條規定的對執行機關提出的減刑、假釋建議書，人民檢察院可以向人民法院提出書面意見。檢察意見的制作依據與檢察建議不同，修改后的《刑事訴訟法》以及人民檢察院關于制作和使用的內部規定作了不同表述，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本（2013版）》中也對檢察意見適用的格式和內容作了專門規定。

二、問題：檢察建議的混淆適用

隨著《規定》的出臺，最高人民檢察院對正確適用檢察建議與糾正違法通知、檢察意見以及檢察機關發出的其他種類的建議作了指導性回答，但在實踐中檢察建議在適用范圍上與糾正違法、檢察意見、法律明確規定的特許建議等監督手段有混同的現象，仍存在名稱或適用上的重合。

一是與檢察意見易混淆。修改后的《刑事訴訟法》第173條規定的人民檢察院對被不起訴人提出行政處罰、行政處分等的檢察意見，也屬于《規定》中在辦案過程中發現應對有關人員或行為給予處分、行政處罰的檢察建議的情形。同樣是沒收非法所得，《刑事訴訟法》規定適用的是檢察意見，而《人民檢察院刑事訴訟規則》規定的是適用檢察建議。

二是與糾正違法易混淆。對偵查和審判活動中的違法行為，應當用糾正違法的手段予以監督，但檢察機關在實踐中也經常采用檢察建議的方式。修改的《民事訟訴法》規定的工作檢察建議，對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，檢察機關有權提出檢察建議，而不是糾正違法。

三是與特別建議易混淆。檢察建議與法律規定的檢察機關的特別建議在名稱上有重疊，不易區分。就如“適用簡易程序建議書”、“延期審理建議書”因在司法實踐中大量、經常運用，而被固定為專門名稱和格式，但本質上就是檢察機關在偵查監督、審判監督中提出的建議，與其他監督類建議有一致性。修改后的《刑事訴訟法》中還有多條增加和修改涉及到這些監督手段的運用，如新增加的第93條規定了在羈押必要性審查中，檢察機關對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人不是非要繼續羈押的，應當建議釋放或變更強制措施，繼而檢察系統形成了“繼續羈押必要性審查意見書”、“羈押必要性審查建議書”的文書格式；第279條規定了對達成和解協議的可以建議法院從寬處罰的建議，這一建議權的使用尚未規定專門的文書格式，只是在檢察機關的量刑建議中發表，這類建議與適用簡易程序等檢察機關特定建議尚有不同。

四是檢察意見與糾正違法意見易混淆。修改后的《刑事訴訟法》吸收了司法改革的內容，明確了檢察機關對減刑、假釋裁定意見書的效力，要求執行機關將減刑、假釋建議書副本抄送人民檢察院；第262條規定人民檢察院對減刑、假釋建議書可以向人民法院提出書面意見；第263條規定人民檢察院對減刑或假釋裁定不當的有權提出書面糾正意見。

三、改進：檢察建議的區分適用

為了發揮檢察建議的積極作用，在實踐中易于操作，筆者建議重新界定檢察建議的范圍，將法律特別規定的檢察機關的建議、檢察意見、糾正違法通知、綜合治理的檢察建議進行重新分類，將檢察建議按照履行法律監督職能的檢察建議與履行綜合治理的檢察建議進行整合，將特別建議和糾正違法通知、檢察意見的監督類建議統一定位于檢察建議，統稱檢察建議；將綜合治理的建議定位于檢察意見。這樣區分具有以下理由和優勢：

一是有利于檢察建議性質和內涵的統一界定?！兑幎ā返?條將檢察建議定位于檢察機關參與社會治理的形式和手段。而修訂的《民事訴訟法》又將檢察建議作為檢察機關法律監督權的表現形式，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》還詳細規定了再審檢察建議書、監督審判人員違法行為用檢察建議書、監督執行活動用檢察建議書、建議改進工作用檢察建議書四種文書類型以及適用的情形和程序。無疑，重新分類整合促進了檢察建議在民事、刑事等領域性質的統一。

二是可增強檢察建議作為法律監督方式的一致性、可操作性和容納力。檢察機關適用特別建議和監督類建議在性質和法律效果上是一致的，僅以適用范圍和發送對象不同劃分為不同稱謂的監督方式沒有實質性的意義，還會造成適用上的困擾。就以修改后的《刑事訴訟法》針對訴訟監督制度的司法改革進行的立法修改為例，每一新增法條都有特定意義和目的，有的法條的增加兼具多種意義，如第55條、第255條、第256條增加了檢察機關訴訟監督的手段；第93條明確了訴訟監督的效力；第115條首次建立了對各種違法行為監督處理機制；第47條完善了檢察機關訴訟監督特別是偵查監督的程序，第93條、第256條既增加了訴訟監督的手段，又明確了效力。這些都是發生在偵查、審判和刑罰執行監督過程中，均具有監督建議的性質，但法條字面顯示有的屬于法律特別規定，有的適用糾正違法意見，有的適用檢察意見，刻意分類適用不同的監督文書沒有必要，所以，在整合中可均統稱為檢察建議書，取消糾正違法通知書。

三是實現名稱和內容的統一。糾正違法通知書從字面上講就是檢察機關針對違法行為提出的意見，從根本上說具有檢察建議的性質。修改后的《刑事訴訟法》第240條、第255條、第256條、第262條增加了檢察意見可以作為檢察機關對死刑復核案件、對確認暫予監外執行決定或批準和減刑、假釋裁定意見書的效力的監督方式，將這種數量有限的檢察意見合并同類項到檢察建議中更能體現科學分類。

四是從立法技術上看，事實行為千頭萬緒、適用情形復雜多樣，立法上無力做到一一描述，還存在法律沒有明確可以適用糾正違法、檢察意見的空白地帶，例如《刑事訴訟法》修改雖然完善了檢察機關的訴訟監督制度，但是對有些問題的修改還較為原則，訴訟監督范圍還不能覆蓋全部訴訟活動，對有些訴訟活動缺乏具體的監督手段，有待進一步細化和完善。況且法律很難將司法實踐中需要的監督形式列舉窮盡，還可能出現新的監督類型。通過整合不需要對現行立法進行大量調整，根據立法的目的和宗旨就可以達到充分履行檢察職責的效果，并為監督類立法的發展預留空間。

五是將綜合治理的建議定位于檢察意見。一方面將檢察機關的監督權和建議權依行使職權加以明確區分，簡單易行，既方便了實務操作，又避免了理論上對現行檢察建議性質上的爭議；另一方面調整后的檢察意見作為檢察機關服務社會的形式，決定了其適用范圍的廣泛性和內容的靈活性，不需要立法逐一例舉進行確認，可有效體現效率和效果的有機結合。

六是可以統一設計一致的后置程序。后置程序的設計要體現一定的執行力，體現所有檢察建議必須達到的效果。檢察建議根據其功能的不同也有強弱之分，比如綜合治理類的建議效果相對較弱，糾正違法類的建議就屬于強勢監督。從檢察建議的制約效果來看，整合后看起來是將剛性監督的糾正違法合并到了柔性監督，但實際上剛性與柔性的區別主要在于法律如何規定其執行力，這也是我們在下文要討論的問題。實踐中的所謂的剛性糾正違法，法律也沒有對法律后果作出明確規定，大多限制為檢察機關提出的糾正意見不被接受的，應當向上一級檢察機關報告，并抄報上一級被建議機關。建議效果大多取決于被建議單位是否自愿接受，實踐中重復以糾正違法的形式要求違法單位就同一問題進行糾正的現象并不少見，剛性與柔性監督之間沒有明確的界限。[3]《規定》第7條明確了檢察建議書應當報上一級人民檢察院備案，同時抄送被建議單位的上級主管機關。進行整合后，所有檢察建議的審批程序一致，恰恰與整體檢察建議期待的效果不謀而合。因此，迫不及待要解決的是增強檢察建議整體效力。

注釋：

[1]參見孫旭：《檢察工作與社會管理創新理論與實踐》，中國檢察出版社2013年版，第261頁。

[2]陳國慶：《<人民檢察院檢察建議工作規定（試行）>解讀》，http：//www.docin.com/p-126140656.html，訪問日期：2015年6月5日。

[3]參見楊翠華、姜仙德：《檢察建議的分類與整合》，載《人民檢察》2012第22期。