主任檢察官與檢察委員會(huì)之權(quán)力劃分

于緒芬

內(nèi)容摘要：主任檢察官制作為檢察官辦案責(zé)任制改革的主要內(nèi)容，是對(duì)原有檢察權(quán)的重新配置，必然會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分產(chǎn)生重要影響。處于最高決策機(jī)構(gòu)地位的檢察委員會(huì)，在實(shí)施主任檢察官制的框架下，如何實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)銜接成為亟需解決的問(wèn)題。本文在認(rèn)真總結(jié)分析當(dāng)前辦案責(zé)任制和檢察委員會(huì)在責(zé)權(quán)厘清方面存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，借鑒上海等地主任檢察官試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，提出主任檢察官與檢察委員會(huì)之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：主任檢察官 檢察委員會(huì) 銜接

黨的十八屆三中全會(huì)明確將主任檢察官制為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革作為司法管理體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上提出完善主任檢察官辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)的舉措，將主任檢察官制改革進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。檢察委員會(huì)作為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容，具有科學(xué)民主決策、加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督三大功能，對(duì)于保證案件質(zhì)量、維護(hù)司法公正具有顯著作用。抓好檢察委員會(huì)工作是抓好檢察機(jī)關(guān)中心工作的重要途徑和方式。而檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)，如何在檢察官辦案責(zé)任制改革中，實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)力的合理劃分至關(guān)重要。

一、主任檢察官與檢察委員會(huì)之權(quán)力劃分的核心問(wèn)題

強(qiáng)化檢察官在司法工作中的主體地位，依法賦予其執(zhí)法辦案的相應(yīng)決定權(quán)，是檢察權(quán)司法屬性的內(nèi)在要求。長(zhǎng)期的檢察實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)的是檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)作為主體，代表檢察機(jī)關(guān)對(duì)外行使權(quán)利，以司法屬性比較典型的審查批捕職能為例，一般采取承辦人—科長(zhǎng)（處長(zhǎng)）—檢察長(zhǎng)的行政化審批模式。如遇重大案件，按照《刑事訴訟法》規(guī)定，應(yīng)由檢察委員會(huì)決定。檢察官作為辦案者處于審而不決的地位，違反了刑事訴訟的直接言辭原則，影響了檢察權(quán)的內(nèi)部獨(dú)立。而檢察官辦案責(zé)任制，是以主任檢察官為主體的辦案組織享有一定范圍的辦案決定權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并受到監(jiān)督制約和職業(yè)保障的檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制。具體而言，是在檢察業(yè)務(wù)部門設(shè)置若干主任檢察官，以其為辦案組織的負(fù)責(zé)人并對(duì)案件辦理負(fù)主要責(zé)任的制度。主任檢察官制的核心內(nèi)容在于對(duì)主任檢察官的“放權(quán)”，或者“還權(quán)”，也就是說(shuō)要加大檢察官在行使諸如審查逮捕、公訴等具有司法屬性的檢察職能的獨(dú)立決定權(quán)。

主任檢察官制度在本質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有檢察權(quán)的重新配置，其良好運(yùn)行，離不開(kāi)科學(xué)合理的權(quán)力劃分和規(guī)范的程序制約?！度嗣駲z察院組織法》第3條規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題?！睓z察官辦案責(zé)任制中檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的要求，與檢察委員會(huì)民主決策的規(guī)定存在一定沖突。同時(shí)，當(dāng)前的檢察委員會(huì)工作也存在許多不容回避的問(wèn)題，如：檢察委員會(huì)決策程序的行政色彩濃重、委員素質(zhì)參差不齊、責(zé)任追究及考評(píng)機(jī)制不健全、缺乏有力的外部監(jiān)督。在這種情況下，通過(guò)改革和完善檢察委員會(huì)工作，以程序制約權(quán)力，合理約束主任檢察官的自由裁量權(quán)限，是保證主任檢察官制真正實(shí)現(xiàn)司法公正和效率的必然要求。換言之，檢察官辦案責(zé)任制改革，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)主任檢察官合理“放權(quán)”和利用檢察委員會(huì)嚴(yán)格“限權(quán)”，是處理好檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)銜接的核心問(wèn)題。

二、主任檢察官與檢察委員會(huì)之權(quán)力劃分的具體構(gòu)想

（一）依法、合理、逐步“放權(quán)”，循序培養(yǎng)主任檢察官司法的獨(dú)立人格

1.“放權(quán)”應(yīng)依法。依據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)是作為代表行使檢察權(quán)的主體。隨著法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，和司法體制改革的深入推進(jìn)，1979年制定的《人民檢察院組織法》在許多方面已不能適應(yīng)檢察工作發(fā)展的需要。但對(duì)于主任檢察官的“放權(quán)”范圍，必須具有足夠的法律支撐。在相關(guān)法律修改之前，主任檢察官獨(dú)立行使案件決定權(quán)的范圍，必須以檢察長(zhǎng)授權(quán)為前提。同時(shí)，法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員行使的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使。

2.“放權(quán)”應(yīng)合理。雖然目前很多實(shí)行主任檢察官制的國(guó)家，對(duì)于主任檢察官放權(quán)范圍廣泛，有的甚至擴(kuò)大到所有案件的決定權(quán)，但司法體制改革應(yīng)立足于本國(guó)具體國(guó)情，因地制宜。由于幾千年的傳統(tǒng)積淀，加之西方文化的不斷交融，形成了中國(guó)特色的法制體系。雖然我國(guó)的檢察官隊(duì)伍水平在逐年提高，司法環(huán)境也不斷改善，但不容否認(rèn)的是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距。深刻的歷史、政治、文化影響，時(shí)至今日，社會(huì)關(guān)系的“人情”味道仍比較濃重，主任檢察官身處這樣的整體環(huán)境中，難免不受影響。因此，目前強(qiáng)調(diào)檢察官完全獨(dú)立辦案為時(shí)尚早。

3.“放權(quán)”應(yīng)逐步。對(duì)主任檢察官的放權(quán)可以分為三個(gè)階段。第一階段是：檢察長(zhǎng)給主任檢察官對(duì)一般刑事案件的的決定權(quán)，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)提交檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。此階段，對(duì)案件辦理實(shí)行檢察官辦理——主任檢察官?zèng)Q定和主任檢察官（可在普通檢察官的協(xié)助下）辦理——檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定的雙重辦案模式。第二階段是：除特別重大、疑難、復(fù)雜案件提交檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定外，賦予主任檢察官絕大部分案件的最終決定權(quán)。為增加實(shí)踐中的可操作性，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)主任檢察官獨(dú)立決定的案件設(shè)置不低于80%的比例限制。第三階段是：待體制、機(jī)制、檢察人員素質(zhì)等各方面條件完全成熟時(shí)，賦予主任檢察官對(duì)其辦理的所有案件的最終決定權(quán)，完全確立其獨(dú)立辦案的主體資格。

司法體制改革不可能一蹴而就，主任檢察官的獨(dú)立司法人格也需要循序培養(yǎng)?！胺艡?quán)”只有合理、逐步推進(jìn)，并在實(shí)踐中不斷探索修正，才能最終實(shí)現(xiàn)司法公正、效率的目標(biāo)。

（二）建立案件分類的剛性標(biāo)準(zhǔn)，以檢察委員會(huì)制衡主任檢察官的自由裁量權(quán)

由于法律對(duì)應(yīng)提交檢察委員會(huì)討論的重大、疑難、復(fù)雜案件沒(méi)有明確界定，在以往的檢察工作實(shí)踐中，基層檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)的做法是，當(dāng)案件在事實(shí)認(rèn)定、法律適用上分歧較大，出現(xiàn)疑難復(fù)雜情形時(shí)，往往會(huì)選擇向具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級(jí)檢察院相關(guān)部門請(qǐng)示匯報(bào)，得到明確答復(fù)后依照?qǐng)?zhí)行。如果案件本身不存在難以解決的法律問(wèn)題，但是對(duì)案件的處理結(jié)果有可能引起當(dāng)事人自殺、上訪等比較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，案件往往會(huì)提交實(shí)行“集體責(zé)任制”的檢察委員會(huì)討論，由檢察委員會(huì)最終決定處理結(jié)果。檢察委員會(huì)在決定某些重大、疑難、敏感案件時(shí)，并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成了“承擔(dān)責(zé)任”的代名詞。

根據(jù)文章的構(gòu)想，目前主任檢察官制處于案件分流的第一階段，即雙重模式并行階段。推行檢察官辦案責(zé)任制后，為避免主任檢察官出現(xiàn)上述為推卸責(zé)任把案件報(bào)送檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)審批，使改革流于形式，無(wú)法提升司法質(zhì)量和效率的現(xiàn)象；同時(shí)避免主任檢察官權(quán)力的不恰當(dāng)擴(kuò)張和濫用，損害案件質(zhì)量，產(chǎn)生司法腐敗的情況，需要根據(jù)審查批捕、公訴等不同檢察職能特點(diǎn)和要求，通過(guò)建立等級(jí)劃分的剛性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于哪些案件屬于主任檢察官?zèng)Q定權(quán)限范圍，哪些案件仍應(yīng)采取三級(jí)審批制，盡最大可能的進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

在此問(wèn)題上，上海、湖北等地主任檢察官制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前具有一定借鑒意義。在賦予主任檢察官對(duì)一般低風(fēng)險(xiǎn)案件處理的最終決定權(quán)，同時(shí)規(guī)定對(duì)重大、疑難、復(fù)雜高風(fēng)險(xiǎn)案件應(yīng)由主任檢察官親自辦理，最終決定權(quán)仍由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)行使的前提下，為案件設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。通過(guò)對(duì)案件性質(zhì)、宣告刑期、證據(jù)復(fù)雜程度、社會(huì)影響大小等情況綜合進(jìn)行評(píng)定，根據(jù)綜合風(fēng)險(xiǎn)高低，共分為若干等級(jí)。從而確定重大、疑難、復(fù)雜案件范圍。本文認(rèn)為，為有效的加強(qiáng)對(duì)主任檢察官制的內(nèi)部監(jiān)督和制約，在有了明確的剛性標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定劃分的工作應(yīng)交給案件管理部門進(jìn)行。當(dāng)然，對(duì)于主任檢察官在接到案件后，經(jīng)過(guò)詳細(xì)審查，認(rèn)為案件確屬應(yīng)當(dāng)提交檢察長(zhǎng)決定的，經(jīng)檢察長(zhǎng)同意也可以提交。對(duì)于提交檢察委員會(huì)討論決定的案件的程序，設(shè)定為由主任檢察官提出建議，應(yīng)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，可以提交。

（三）加強(qiáng)檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

主任檢察官制強(qiáng)調(diào)的是改變以往案件行政化審批的模式，賦予主任檢察官作為獨(dú)立個(gè)體對(duì)案件的最終決定權(quán)。對(duì)于辦案人員在處理案件權(quán)力上的擴(kuò)大，必然要求建立健全相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，而加強(qiáng)檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)對(duì)主任檢察官制下執(zhí)法辦案活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督是必要環(huán)節(jié)。

1.應(yīng)當(dāng)明確主任檢察官與檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的關(guān)系。主任檢察官依據(jù)檢察長(zhǎng)授權(quán)，作為檢察辦案組織的主體，依法獨(dú)立行使辦案職權(quán)。但因其授權(quán)源于檢察長(zhǎng)，必須服從檢察長(zhǎng)的指揮、決定和命令。檢察長(zhǎng)作為最高長(zhǎng)官，檢察委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，主任檢察官對(duì)于應(yīng)當(dāng)提交其討論的案件，必須依法提交不能擅自決斷，并對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，對(duì)于檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)對(duì)案件做出的最終決定，必須嚴(yán)格依照?qǐng)?zhí)行。

2.檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，及時(shí)總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，通過(guò)調(diào)查評(píng)估、梳理總結(jié)案件辦理情況，依據(jù)法律規(guī)定，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以此指導(dǎo)主任檢察官辦案工作，彌補(bǔ)檢察官自身辦案水平的不足，同時(shí)防范自由裁量權(quán)的濫用。

（四）必須實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的“案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定了作為承辦人員的檢察官、部門負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)以及檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情況劃分，責(zé)任形式。由于責(zé)任追究過(guò)于泛化，實(shí)際操作性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，要協(xié)調(diào)銜接檢察官辦案責(zé)任制和檢察委員會(huì)兩者的關(guān)系，建立明確的責(zé)任追究機(jī)制是必不可少的環(huán)節(jié)。

1.明確責(zé)任劃分。由主任檢察官行使的權(quán)力，其對(duì)該決定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)行使的權(quán)力，此時(shí)負(fù)責(zé)辦案的主任檢察官只對(duì)呈報(bào)審批的案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，對(duì)最終的決定不承擔(dān)責(zé)任；

需要明確的是：對(duì)于認(rèn)定事實(shí)、適用法律沒(méi)有問(wèn)題，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大的案件，承辦人不但會(huì)面臨當(dāng)事人上訪、纏訴等多重壓力，而且會(huì)更顧慮處理不當(dāng)后責(zé)任追究的問(wèn)題。對(duì)于此類案件的處理，本文認(rèn)為只要主任檢察官是在進(jìn)行了必要的釋法說(shuō)理和勸解工作的前提下，嚴(yán)格根據(jù)案件事實(shí)，尊重法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理，即時(shí)造成了現(xiàn)實(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后果，也不應(yīng)對(duì)主任檢察官追究任何形式上的責(zé)任。唯有如此，才有助于培養(yǎng)主任檢察官司法的獨(dú)立人格，同時(shí)避免因“維穩(wěn)”而放棄法律原則，造成“鬧訪”和不良效應(yīng)。

2.改革檢察委員會(huì)責(zé)任追究形式。由于檢察委員會(huì)的集體責(zé)任制，致使經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論的案件，即便產(chǎn)生了法律錯(cuò)誤，由于檢察委員會(huì)對(duì)案子的處理決定實(shí)行的是集體責(zé)任制，也難以將錯(cuò)誤歸結(jié)于具體的檢察委員會(huì)委員。正因如此難免造成個(gè)別委員責(zé)任心不強(qiáng)，不注重提高業(yè)務(wù)水平，在發(fā)表意見(jiàn)時(shí)，人云亦云。甚至在處理個(gè)別案件時(shí)，由于種種原因，發(fā)表了背離法律的意見(jiàn)。要改變檢察委員會(huì)“集體責(zé)任”等于“無(wú)責(zé)任”的傳統(tǒng)，對(duì)外實(shí)行集體決定集體責(zé)任制的同時(shí)，制定詳細(xì)的內(nèi)部追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檢察委員會(huì)委員進(jìn)行有效的制約。

3.完善追責(zé)考核制度。確立執(zhí)法責(zé)任終身制，同時(shí)明確追責(zé)情況：一是顯有疏失，二是故意為之。根據(jù)責(zé)任程度，分別承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任。為避免損害司法獨(dú)立人格之培養(yǎng)，判斷有異不應(yīng)屬于追責(zé)范疇。設(shè)立主任檢察官和檢察委員會(huì)委員考核檔案。對(duì)應(yīng)當(dāng)追責(zé)的情形和判斷有異的，均應(yīng)計(jì)入檔案，扣減相應(yīng)等級(jí)的分?jǐn)?shù)。考核可以3年為限。扣減分?jǐn)?shù)達(dá)到一定數(shù)量的，應(yīng)當(dāng)取消主任檢察官或檢察委員會(huì)委員資格。

4.實(shí)現(xiàn)主任檢察官和檢察委員會(huì)委員權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，與此相適應(yīng)的，應(yīng)探索主任檢察官、檢察委員會(huì)委員職業(yè)保障機(jī)制，提高其政治待遇，設(shè)定特殊職務(wù)津貼，在暢通晉級(jí)渠道等方面給予相當(dāng)待遇。

主任檢察官制是檢察機(jī)關(guān)管理構(gòu)架由行政化、層級(jí)化向扁平化、專業(yè)化的重要轉(zhuǎn)變。突出了主任檢察官獨(dú)立辦案的地位，適應(yīng)了司法工作規(guī)律，有利于實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的內(nèi)部獨(dú)立。該制度的實(shí)行，是一項(xiàng)涉及檢察工作諸多方面的系統(tǒng)工程。除本文闡述的四個(gè)方面以外，在檢察官辦案責(zé)任制與檢察委員會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)銜接問(wèn)題上，還需以實(shí)行主任檢察官、檢察委員會(huì)委員嚴(yán)格的任免準(zhǔn)入制度為前提，健全對(duì)檢察官的專業(yè)化、精英化培訓(xùn)體系，對(duì)主任檢察官制的組織形式以及檢察委員會(huì)工作不斷進(jìn)行規(guī)范。