完善我國“營改增”稅制改革問題探析

（山東經貿職業學院 山東濰坊261011）

一、我國“營改增”稅改試點政策迅速實現行業、區域“雙擴圍”

2012年1月1日，醞釀多年的“營改增”在上海的“1+6”行業率先試點，至此拉開了“營改增”的序幕；2012年8月1日起，北京、江蘇、安徽、福建、廈門、廣東、深圳、天津、浙江、寧波、湖北等地也相繼納入試點，“營改增”試點政策區域范圍“升級”；2013年8月1日，根據國務院部署，交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點在全國范圍內廣泛推開，同時，廣播影視作品的制作、播映、發行等，也開始納入試點，“營改增”行業范圍擴至“1+7”；2014年1月1日，“營改增”二次擴圍再推開，鐵路運輸和郵政業納入試點，這標志著交通運輸業已全部納入“營改增”范圍，其作為一個營業稅稅目的歷史使命也走到終點；2014年4月29日，財政部、國家稅務總局發布《關于將電信業納入營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅［2014］43號），決定自2014年 6月1日起，在全國范圍內開展電信業“營改增”試點，“營改增”行業范圍擴至“3+7”。

二、“營改增”在“雙擴圍”過程中引發的問題

（一）部分企業的稅負反向增加。“營改增”試點以來，一部分企業的稅負不降反增，對于交通運輸業的稅負影響最為明顯，交通運輸業不再適用過去3%的營業稅稅率，而是適用更高的11%增值稅稅率。據測算，上海啟動“營改增”試點后，物流行業的實際稅負成本增長了近一倍。由于交通運輸企業的大型運輸工具不需要每月采購，燃油費、過橋過路費等在抵扣增值稅時相對嚴格，“營改增”意味著物流企業稅收負擔上升8%左右。江蘇試點的結果是，約有近10%的企業稅負有不同程度的增長。而據武漢市國稅局介紹，試點僅一個月，物流運輸行業試點首月申報繳稅8 260萬元，平均稅負達到了5.55%，較原3%的營業稅稅率偏高。

（二）增值稅抵扣鏈條還很不完整。目前，“營改增”的區域范圍基本覆蓋全國，行業也擴展到了“3+7”，但是金融保險業、通訊業、建筑業還未被納入改征范圍。這樣就產生了增值稅的運行原理需要的廣泛性和政策制定的局部性之間的矛盾。一方面，增值稅的運行是通過本次的銷項稅減去上次的進項稅來避免重復征稅的，因此，它的運行依賴于完整的增值稅抵扣鏈條，否則無法達到避免重復征稅的初衷。另一方面，我國現有的試點政策只是允許一部分企業實行，很大一部分本應處在這個抵扣鏈條中的企業由于政策排斥而無法進入抵扣鏈條，這樣自然造成鏈條的斷裂，政策效果大打折扣。

（三）過渡性財政扶持政策設計存在缺陷。過渡性財政扶持政策是對稅改中稅負不降反增的企業實行的一種彌補性措施，這種彌補的主要方式就是財政的支持。這項政策的出發點是避免一些企業在實行新政策的過程中做出犧牲，初衷是好的，但是判斷企業稅負變化的標準卻不甚合理，從而導致該項扶持政策實施并不盡如人意。主要表現在，現有的企業稅負變化的計算是以企業的總體稅負為標準，并非是按業務類型分別計算。按照這個標準，綜合性服務企業在這項扶持政策中不能得到財政扶持，不能反映試點政策對各類業務的影響。因為在一個綜合性服務企業當中，一部分服務的稅負可能會因新政策而降低，另一部分服務可能會因新政策的出臺而升高，但是綜合來看的結果很有可能是降低的，那么按照這個結果和現有的財政支持標準來看，這個企業并不能享受到財政支持政策。從長遠來看，可能導致綜合性行業部分服務的萎縮，不利于綜合性行業的全方位發展。

三、現行稅制對試點效果的不確定性影響

（一）中央與地方財力的分配依舊是矛盾焦點。“營改增”之后，地方稅收收入將減少。為推廣“營改增”，目前的權宜之計是將營業稅改征增值稅之后的收入全部返還給地方政府，但此舉不可能長久。即使保持目前“營改增”收入全部納入地方財政籃子的格局不變，“營改增”的降稅負擔也將落到地方政府頭上。如上海2012年前11個月，“營改增”試點已經累計減稅225億元，占2011全年營業稅收入的22%左右，占地方公共財政收入的6%左右。2013年許多試點省市紛紛下調財政收入目標，為未來改革留空間。從長遠看，營業稅全部改為增值稅后，不可能保持目前的返還制度，地方與中央政府的分成比例必然會重新劃分。

（二）地方與地方之間增值稅稅源爭奪問題。各個城市的稅源矛盾一直在不斷增加，這是由增值稅的范圍不斷擴大造成的。由于我國的增值稅是在銷售地征收的，不難看出，很多擁有原材料以及最原始勞動力的落后城市，都在鏈條的最底端，會造成稅源從落后地方向發達地方轉移的結果。在這種狀態之下，不但會令地方保護勢力增加，市場格局更加惡劣，還會造成落后地區和發達地區在財政收入上的差距越來越大，也就是東西部差距越來越大。現在我國還沒有增值稅橫向的分享制度，可能在不久的將來，這種狀態會限制增值稅擴大范圍。

（三）增值稅稅率多樣化與改善社會福利目標之間的背離。在國外的經濟運行中運用的是單一稅率增值稅以及多檔稅率增值稅，兩者都能提高國家的福利水平，但單一稅率增值稅相對于多檔稅率增值稅，國家所得到的福利要有所提高。我國營業稅改征增值稅的試點方案中的有關規定是不完備的。目前改革中推行的多檔稅率設計，在一定程度上是為了使不同行業間的實際稅負趨向于公平，是平穩推進稅制改革的暫時舉措。但從長遠發展來看，這會增加政府及企業的稅收管理成本，影響增值稅制度優勢的發揮。

（四）以各種形式發布的優惠政策與增值稅擴圍目標的背離。目前我國的增值稅體制中，在法律方面，還有授權立法上都會產生許多的優惠政策。這樣的狀態持續下去，以前營業稅中的優惠政策又會卷土重來。從根本上來說，這其中的每個優惠政策都能切斷現行增值稅中的抵扣鏈條，這樣就會造成更多的逃稅行為產生。實際操作中，這些優惠政策中體現出的稅制漏洞，沒辦法因為稅務管理而得到有效的改善。

四、完善我國“營改增”稅制改革的幾點建議

（一）提供過渡性財政扶持政策。過渡性扶持政策本來希望達到一種不因新政策而導致部分服務行業犧牲的人性化目的，但是由于適用了不當的標準，實際上打擊了一些綜合性行業的積極性。可以考慮當企業每月申報納稅時，按照試點政策的增值稅稅率計算繳納的稅負超過原營業稅稅負的一定標準時，可享受一定比例的政府資金扶持，以彌補納稅支出。在實行財政扶持政策中，要考慮到各個行業的不同情況，實行有區別的核算政策，充分考慮到一些大型或特殊行業的發展方式，以進行有針對性的扶持。一些服務行業，要按照業務分類來計算稅費，將每項業務的情況分別予以列明，對于一些稅負降低的業務不予扶持，而對于稅負增加的業務，在核實情況后予以扶持，從而保護該類業務在綜合性服務企業的穩定發展，不至于因新政策的實施而剝奪了該類服務行業的發展利益。

（二）完善增值稅制度，優化稅率結構。目前增值稅共有四檔稅率，原有的17%、13%和“營改增”試點政策新增的11%、6%稅率，這是作為過渡時期的稅率政策。西方國家征收“消費型”增值稅的稅率大多設置在8%到20%之間，我國設置的法定稅率是建立在生產型增值稅基礎上的，若將其換算為消費型增值稅，實際稅負則分別為23%和18%，明顯較高。再加上試點新政策新增的兩檔稅率，可見我國增值稅稅率結構復雜，增值稅設置多檔稅率違背了其作為中性稅制的本質，破壞了增值稅的統一性和抵扣鏈條的連續性，不僅會增加稅務部門的征管難度，還給納稅人偷稅漏稅甚至騙稅提供了可乘之機，不利于增值稅的長期發展。另外相對一直實行增值稅（17%或13%的稅率）的農產品行業而言，目前試行的交通運輸業適用11%的稅率，部分現代服務業適用6%的稅率，相比稅率要低得多，形成服務業對農業的擠壓。不同行業間稅負的不公平，造成了對試點政策稅率合理性的質疑。因此在未來的稅制構建上，要充分考慮對如農產品、醫藥、圖書期刊等生活必需品或文化產業市場的扶植。

（三）合理調整增值稅占財稅收入的比重。增值稅作為主體稅種，很大程度上抑制了別的稅種作用的發揮，稅收在不平衡的狀態下發展。從經濟角度來說，稅收是商品價格的一部分，增值稅稅負如果加大，就會給物價造成很多不穩定的因素。全球許多國家的實際經驗是，把增值稅的稅收占到全部稅收的比例控制在25%以內，大致上不超出這個范圍。“營改增”試點政策推行后，增值稅“塊頭”陡增，造成了其他稅負間的失衡。作為地方主要稅種的營業稅將被增值稅逐漸取代，也影響到地方財政收入規模。而目前仍施行中央與地方財稅分權的體制，如何使地方財政收入的損失得到彌補，建立一個長期穩定的財政保障機制，對“營改增”試點政策擴圍能否成功起著決定性的影響。在地方政府財稅收入大幅減少的情況下，部分學者建議通過開征房產稅、個人所得稅等財產稅來彌補，并以此來調整稅制體系的總體格局，構建符合我國國情的直接稅體系。在此基礎上，增加直接稅的同時，相應減少間接稅在整體稅收收入中的比重，以此來實現各種稅種的均衡分布，使國家財政收入不過度依賴某一個稅種，打造一個融收入與調節、穩定功能于一身的稅制體系。因此在“營改增”實施的過程中，政府要適當減少增值稅在稅收中的比重，增加其他稅種所占的比例，減少增值稅和市場經濟的經營風險。