不能帶著原罪干安監

侯占杰+徐建軍

天津港“8·12” 瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故問責安監部門之后，坊間出現不少反思的文章，有探討企業和安監部門責任邊界的，有討論綜合監管的，有研究行政審批與行政問責關聯度的。所有討論的核心，還是那個苦惱了安監人多少年的老大難問題：怎么干，才能不必為事故埋單？

干什么工作都不能回避責任，失職、瀆職、不盡職，還有現在廣受關注的惰政、懶政、不作為，這些都須追責。從安全監管領域看，上述行為大多要在發生事故后進行逆追查來判定。而此時，上級嚴令、輿論壓力、社會聲討、民訴民怨、為亡者討說法等諸多因素雜糅在一起。從百姓視角看，能關聯上的部門、能沾上邊的公職人員都有錯、都有罪、都該抓、都該罰！這是一種社會道德審判，不需證據、事實、調查。

說到此，完全沒有質疑事故追責準確性的意思。但安監部門在追責問題上確實存在三方面的困惑。第一，監管如何到位。以發生安全事故必然是監管不到位的邏輯進行逆推理，在任何事故面前，安監部門都無法擺脫被追責命運，包括自然災害和意外事件，因為任何事故都能找到點兒人為因素，有人的因素必定有管理或監管問題，有問題自然昭示監管不到位！第二，該執法還是不該執法。如去檢查未發現隱患有責任、發現隱患未處置妥當有責任、發現A隱患而未發現B隱患有責任，總之，去檢查就有責任。不檢查，為什么不檢查？必然有責任。第三，是否所有安全事故都與安監部門有關？安監局綜合監管的內涵外延誰也說不清。新《安全生產法》規定，有關法律、法規對消防安全……特種設備安全另有規定的，適用其規定。消防安全和特種設備安全根本不適用新《安全生產法》，卻適用新《安全生產法》規定的綜合監管！現實中，安監部門干了多少消防安全、特種設備安全的事兒，很多工作有越俎代庖之嫌。綜合監管最大的問題就是模糊了安監局與其他監管部門之間的責任邊界，泛化了責任，哪個行業出了事故，安監局都脫不了干系。面對事故，安監局幾乎無法證明監管到位和執法到位，而綜合監管沒有到位與不到位，有事故必有責任，這可能就是安監的原罪。

追究責任總要依法。司法部分暫不說，就說安全生產系列法律法規當中，對于追究責任是怎么規定的。

首先是新《安全生產法》：

第87條 負有安全生產監督管理職責部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分;構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任：

（一）對不符合法定安全生產條件的涉及安全生產的事項予以批準或者驗收通過的;

（二）發現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的;

（三）對已經依法取得批準的單位不履行監督管理職責，發現其不再具備安全生產條件而不撤銷原批準或者發現安全生產違法行為不予查處的;

（四）在監督檢查中發現重大事故隱患，不依法及時處理的。

負有安全生產監督管理職責部門的工作人員有前款規定以外的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分;構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

第106條 有關地方人民政府、負有安全生產監督管理職責的部門，對生產安全事故隱瞞不報、謊報或者遲報的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。

其次是《安全生產許可證條例》：

第18條 安全生產許可證頒發管理機關工作人員有下列行為之一的，給予降級或者撤職的行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）向不符合本條例規定的安全生產條件的企業頒發安全生產許可證的;

（二）發現企業未依法取得安全生產許可證擅自從事生產活動，不依法處理的;

（三）發現取得安全生產許可證的企業不再具備本條例規定的安全生產條件，不依法處理的;

（四）接到對違反本條例規定行為的舉報后，不及時處理的;

（五）在安全生產許可證頒發、管理和監督檢查工作中，索取或者接受企業的財物，或者謀取其他利益的。

看了這些規定可歸納三點：一是行政許可中有主觀過錯的要追責;二是違紀行為要追責;三是發現或知道隱患、違法行為的存在，而未采取有效措施要追責。前兩點無異議，問題在于第三點，追責前提是發現或知道安全隱患和違法行為存在而未處置，但如未發現或不知道則不應在追責情形之內。當然，這里存在一個主觀上無明顯過錯和過失問題，如規定的檢查重點和內容未有效實施，檢查一個?；菲髽I，不查倉庫、車間，非要去職工食堂檢查，以避重就輕的方式規避責任，將難辭其咎。同理可推，在沒有接到舉報，未得到其他部門提供案件線索，沒有執法計劃執行瑕疵的情況下，任何企業發生安全事故，不應追究監管責任。

重大事故發生后，媒體和社會公眾常質問，為何隱患未提前發現？對于這樣的質問，我們也可反問：下一起事故會發生在哪？哪個隱患會引起下一個轟動全國的安全事故？恐怕誰也不敢說。安全領域所有的監管和執法都是在降低事故概率，壓低風險系數，精準預防實在是做不到。說到此，可總結一句話，即安監部門及任何監管部門沒有必須發現特定隱患的義務和發現所有隱患的能力，但有發現隱患必須合法有效處置的責任。如這句話得到廣泛認同，安監一半以上的原罪就得到救贖了。

有人會問，如果此邏輯成立，所有安監部門不就不用執法了嗎？不去發現隱患不就有效規避責任了嗎？會否出現懶政、不作為呢？其實不然，新《安全生產法》要求各級安監部門制定執法計劃，對年度執法檢查的數量是有要求的，檢查的內容是有規定的，而且要經本級人民政府批準執行。國家安全監管總局24號令有明確規定，不制定計劃，不開展執法檢查是要承擔責任的。筆者認為，如為了規避責任，制定的執法計劃明顯不合理也應承擔責任。如一個100人的安監局，要是制定一個檢查10家企業的年度執法計劃，出了事故，必然要追責。有了制約，自然不敢不作為。

《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的規定》第20條，規定了安監局不必承擔責任的10種情形，這些條款應認真研究解讀落實。只是不知國家安全監管總局的部門規章在事故責任追究中的法律效力地位有多高？

再說說什么是綜合監管。新《安全生產法》頒布實施以后，實質意義的綜合監管已不存在了。綜合監管存在的基礎，無非是行業部門的安全監管責任無法落地，缺乏有效監管手段，且部門之間需進行大量協調工作。監管責任無法落地，缺乏監管手段，無非就是執法權的問題。新《安全生產法》第110條規定已解決了這一問題。如這一條款得到貫徹，將改變目前安全生產執法機制，推動齊抓共管格局的形成。如何理解這一條款，著重在兩個層面：一是新《安全生產法》向所有行業監管部門賦權，所有行業部門都具有了安全生產上的執法權。過去很多部門強調沒有執法權而無法落實安全監管的局面，已在理論和法律支持層面得到解決。二是安監局執法空間被壓縮。新《安全生產法》出來之前，安監局可對所有生產經營單位進行執法檢查，且可實施行政處罰。原因在于，原《安全生產法》針對所有生產經營單位，其規定的行政處罰條款當然適用于所有生產經營單位，而安監局是執法主體，自然可就依法規定事項對所有生產經營單位實施處罰。而新《安全生產法》改變了這一情況。如商業企業未按規定設立安全管理機構這一問題，過去只能由安監局實施處罰。按新《安全生產法》卻需由商業主管部門來實施處罰，安監局反而不能，或說安監局在這樣有明確主管部門的領域，已喪失了執法權。新《安全生產法》實施快一年了，許多安監部門還在按照慣性，對不同行業領域的生產經營單位進行執法檢查和處罰，是否涉及越權執法？期待法制部門盡快明確。此外，還有一處不明確的是，新《安全生產法》總則第九條第三款規定，安全生產監督管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。按說，在后面的所有條文中統一使用“負有安全生產監督管理職責的部門”表述即可。但在第62條、110條卻使用了“安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門”的描述，寓意不詳。難道安監局和行業部門可按新《安全生產法》進行重疊執法？難道同一個違法行為，安監局可處罰、行業部門也可處罰，誰先發現誰處罰？

大家都有執法權了，安監局實施綜合監管的意義就沒有了。落實綜合監管，說到底就兩種方式。一是對某行業領域的企業進行執法檢查或監察，帶著發現的問題督促行業監管部門落實責任?，F在安監局在其他行業領域的執法權沒有了，檢查權又不明確，這種方式已不宜使用了。二是《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的規定》規定：“縣級以上人民政府安全生產監督管理部門依法對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理，指導協調和監督檢查本級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責……”。此條款規定以監督檢查其他行業部門的方式落實綜合監管，作為安監部門規章，對其他同級部門有法律約束力嗎？恐怕值得商榷。另外，新《安全生產法》第68條規定，監察機關依照《行政監察法》規定，對負有安全生產監管職責的部門及其工作人員履行安全生產監督管理職責實施監察。這一規定與上述的“監督檢查”是什么關系？目標是否一致？監察部門可問責，安監局監督檢查后能干什么？綜上，安監局按照過去兩種方式實施綜合監管既沒有必要，也不再具有法律基礎。

還需說明一點即關于協調。如協調是綜合監管的核心內容，可協調恰恰不是安監局的職能，而是安委會或安委辦的職能。有人說，安監局就是安委辦。問題在于，綜合監管是安監局的法定職責，安委辦開會、發文件能否替代安監局履行法定職責，最好還要有明確的權威說法。

盡管新《安全生產法》第9條規定，國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理;縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。可未就綜合監管的方式、措施、手段、責任權限、部門關系作出明確規定，老路堵死了，新路又沒找到，要依法還要強調責任，安監局境遇比原來還尷尬。綜合監管到了不得不說清楚的時候了。

綜上，安監的原罪在于干了安監這一行，對自己的職業未來感到恐懼焦慮，充滿不確定性，干安全的反而無安全感。而這恰恰不是努力工作能夠改變的，相反干得多，可能會更糟。要盡職履責就要明確盡什么職，履什么責，權責清晰透明、對等、可公正評價。無論發生多么重大的事故，每個干安監的人心里敞亮，根據自己干了什么，沒干什么，可準確預判將要面對什么，只要自己做到位了，到哪都硬氣，心里有底氣。“不作為”可能也就是個行政處分，“作為”可能會失去自由，長此以往，將毀掉整個安監行業。責任追究是要通過懲罰措施來保障監管責任落實，而不是作為某種迎合和妥協的手段。依法治安，不但對生產經營單位要依法監管，也要對安監工作者依法監督和依法保護。

（本文轉自“安監站”公眾號;作者單位：北京市安全生產監督管理局）

編輯 ? 邊 安