“8·12”事故暴露的監管難題

趙原

2015年8月12日，位于天津濱海新區塘沽開發區的天津東疆保稅港區瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫發生爆炸。截至9月11日，已發現遇難者165人，失聯8人。“8·12”事故引起了全社會對危化品倉儲安全的廣泛關注。

南京大學-ISC環境、健康和安全中心（以下簡稱“EHS中心”），是南京大學和美國可持續發展社區協會（ISC）在江蘇省合作成立的EHS培訓中心，旨在為長三角地區及華中和華北地區中國工業與供應鏈企業提供環境、健康和安全（EHS）等各個方面的培訓和能力建設。該中心副主任王仕在環境管理、環境政策與法律、氣候變化及溫室氣體核算等方面有著豐富的研究和管理經驗，承擔和參與了數十項國家、省市與地方科研及咨詢項目。

為深刻吸取“8·12”天津港特別重大火災爆炸事故教訓，并探究事故背后深層次的問題，本刊記者對南京大學EHS中心副主任王仕進行了專訪。

動態監管的缺失

提到“8·12”事故暴露出的危化品倉儲監管問題，王仕認為，首要的一點就是動態監管的缺失。而這一點是建立在危化品整個產業鏈的基礎之上的，不應該把危化品倉儲行業從這一產業鏈中剝離開來。

“目前危化品管理是一個相對獨立的話題，而倉儲是其中的一個環節。實際上，危化品的生產、物流、倉儲、銷售、使用等一系列的環節都存在危險。幾乎所有環節都涉及缺乏動態監管的問題。”王仕說，具體到倉儲環節，主要表現在重審批輕監管。“在審批過程中，通常是在建設前和建設過程中進行監管，而審批通過后，使用環節存在的違反設計規范和設計要求的問題，監管部門并沒有很好地監管到位。”

此外，對于人員方面的動態監管同樣不到位。“危化品倉儲行業普遍存在專業技術人員不足的問題。”王仕告訴記者，根據新修訂的《安全生產法》第二十四條規定，危險物品的生產、儲存單位以及礦山、金屬冶煉單位應當有注冊安全工程師從事安全生產管理工作。“但是在實際生產經營中，這一條落實得并不是很到位。通常有幾種情況，一是企業中有資質的人員配備不全;二是檢查不到位，存在人員掛靠的情況。比如有些倉庫在申請的時候聘請了有注安師資格的人員，僅僅用以應付審批，但是審批通過之后，倉庫里并沒有這個人。而后期運營過程中聘請的安保人員，就只起到了‘保安的作用，只承擔一些諸如防盜、防火的職責，并沒有危化品安全管理相關的資質和能力。這也是因為監管人員沒有對實際運營的人員進一步檢查，缺乏動態監管而導致企業鉆了管理的漏洞。而我們的危化品倉儲企業，往往將自己定位于物流、倉儲行業中的一員，而不是危化品行業中的一員，導致他們意識不到自身的風險，才敢于‘鋌而走險。所以，在加強動態監管的同時，還應加強對危化品倉儲企業管理人員的培訓，提高他們對自身行業的危險認知，減少‘無知者無畏的僥幸心理。”

“多頭管理”與信息“孤島”

造成這一現象的原因是多方面的，其中一個重要原因是危化品倉儲行業多頭管理的現狀。

王仕告訴記者，《危險化學品安全管理條例》中，對危險化學品在生產、儲存、使用、經營、運輸等5個環節，明確了環保、安監、公安、交通運輸等8個國家職能部門各自的職責和權限。但部門管理之間并沒有互聯互通，信息沒有交換，人員沒有配合，也沒有一個統一的管理平臺，造成了這中間有很多缺失和漏洞。

“新化學品登記管理在環保部門，進出口管理在海關部門，日常使用監管在安監部門，運輸管理在交通部門，化學品使用或存儲資質審批是在公安部門……權限劃分過于明確，但是沒有一個對危化品生命周期的統一管理。看起來是各司其職，但由于之間沒有信息互通，所以造成了信息孤島的現象。”王仕認為，這也涉及動態監管的問題，“比如一個危化品生產和運輸之后，應該儲存在哪里，實際儲存在哪里，儲存量是多少，儲存時間是多長，如果這些信息都能夠上傳到一個統一的動態監管平臺，讓每一個相關管理部門都能夠獲取，就很容易從上一個管理環節傳遞到下一個管理環節，讓監管部門了解到倉庫里危化品的來龍去脈。這樣的管理平臺工具從技術上很容易實現，但需要各個部門能夠打破監管壁壘，進行相互合作。”

降低危化品倉儲和運輸的

守法成本

王仕分析，危化品倉儲能力的分布與危化品使用需求之間的不匹配，也是造成危化品物流、存儲不規范的一個因素。由于目前我國危化品使用比較集中的地區是一些發達地區，如東部沿海等地。這些地區通常土地成本、人工成本、建設成本都比較高，使得危化品倉庫的建設成本過高，難以建成，即使建成了也在比較偏僻的地方，導致物流成本、時間成本提高。

另一方面，危化品倉儲缺乏精細化、分類分級管理，“同樣是危化品，有不同的種類，也有不同倉儲的數量和容量。但現在的危化品倉儲管理都是按照危化品性質來劃分的，無論數量大小，倉儲成本都十分高昂。”王仕說，“再加上監管力度不足，使得很多企業習慣于不使用正規的危化品倉庫。因為沒有受到處罰，就僥幸地繼續使用下去，于是正規危化品倉庫的生存就更加困難，從而形成一個惡性循環。”

“所以我認為，危化品倉儲應當形成不同級別的要求。比如倉儲和運輸的數量和容量很小，危害性不是那么大，或者容易消除的，應該有分類、分級的管理措施，這就需要危化品監管部門去做一些研究，降低危化品倉儲和運輸的守法成本。”王仕建議。

安評機制的漏洞

安全風險評價不到位，是“8·12”事故中暴露出的另一個問題。“我們國家對于危化品存儲企業都有一個項目建設前的預評價、建設完成時的驗收評價和之后每3年一次的現狀評價，看起來是對整個流程都進行了把控，但目前的安全評價基本上是流于形式。有兩點因素，一方面，由于缺乏足夠的動態監管，如果這家企業沒有出事，3年一次的現狀評價就相對比較簡單，通常很容易就通過了。而另外一方面，企業數量遠遠超過了監管部門的能力，在危化品集中的發達地區，可能有上千家的危化品企業需要進行監管，而一個地區的安監部門的人手有限，造成監管力量比較薄弱，所以也是心有余而力不足。”

王仕認為，依托第三方的力量來對危化品倉儲企業進行安全評價，以達到監管的目的，是一個正確的思路，但是我國目前安全評價的程序存在一定的問題。由于危化品倉儲企業在項目建設前，必須拿到安評才能通過政府的審核，企業是作為客戶的身份去找第三方的安評機構，目的就是通過審核，而不是客觀地評價項目的安全風險，“這個導向就導致了很多安評機構不得不為客戶考慮，想方設法拿到政府的批文。”

相對于我國的安全評價機制，其他國家又是怎樣做的呢？王仕告訴記者，以美國為例，由于其有很強大的社區民間自治力量，更多的是把評價報告通過與否的權利，交到公眾的手上，將評價報告公開，接受來自社會公眾的評判。如果公眾存在疑問，安評機構必須負責進行解釋。這樣一來，評價會相對更加客觀、公正。

如何確定“安全距離”

王仕提出，危化品倉儲另一個比較實際的問題就是規劃不斷調整，造成化工圍城現象比較突出。2006年，國家環保總局開展了一次化工項目風險排查，統計表明，全國7 500多個化工項目中，駐設于居民區附近或人口稠密區的有2 500多個，“這個比例達到了30%以上，現在就更加嚴重了。”王仕說。

《危險化學品安全管理條例》第十九條明確了構成重大危險源的危險化學品儲存設施與居民區、學校等八大類場所、設施、區域的距離應當符合國家有關規定。具體的要求，一般參照GB 50016-2014《建筑設計防火規范》及GB 50160-2008《石油化工企業設計防火規范》執行。而在GB 18265-2000《危險化學品經營企業開業條件和技術要求》第6條中，對于這一距離作出了更具體的規定：大中型危險化學品倉庫應與周圍公共建筑物、交通干線（公路、鐵路、水路）、工礦企業等距離至少保持1 km。“但這其中考慮更多的是防火間距，而不是考慮發生爆炸事故時對周邊的影響。這種防火間距與爆炸沖擊波和化學品泄漏、擴散的危險影響完全不是一個概念，實際上這個距離是遠遠不夠的。”王仕指出。

王仕告訴記者，在美國和歐盟一些國家，對于危化品儲存設施與居民區的安全距離是需要經過非常詳細的測算與模擬實驗的。“這種測算不僅僅考慮到防火間距，還要考慮到危化品爆炸、泄漏、擴散等產生的次生危害影響，所以計算出來的結果會更科學。這對于評價機構的專業性要求更高，但關鍵還是需要在法律法規上作出要求。”

編輯 ? 趙 原