論新政策下地方融資平臺的風險和轉(zhuǎn)型升級

肖海艷 陳亮

摘 要：地方融資平臺為我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了必要的資金來源，但是隨著融資規(guī)模的不斷擴大也帶來了巨大的還款壓力，增加了地方財政的金融風險、法律風險和道德風險。2015年1月1日起新《預(yù)算法》開始施行，最終明確了地方發(fā)債的相關(guān)權(quán)責。在新政策的沖擊下，地方融資平臺迫切需進行轉(zhuǎn)型升級。

關(guān)鍵詞：新政策；地方融資平臺；轉(zhuǎn)型

一、新政策出臺對地方融資平臺帶來了沖擊

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》。預(yù)算法修訂啟動于2004年，歷經(jīng)十年，經(jīng)過四次審議，最終從2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。1依據(jù)修改后的新《預(yù)算法》，地方政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行債券籌措建設(shè)資金，而在此之前，地方政府并無直接發(fā)行債券的法定權(quán)力，但出于地方經(jīng)濟建設(shè)的需要，全國各級地方政府仍然通過設(shè)立地方政府融資平臺的手段，變相非法舉借債務(wù)，比如向銀行貸款、發(fā)行城投債、信托產(chǎn)品、銀行理財產(chǎn)品等等。所以，雖然地方政府沒有舉借債務(wù)的法定權(quán)力，實際卻造成了事實上的巨額地方政府隱性債務(wù)。而允許地方政府債券自行發(fā)行債券的新《預(yù)算法》條款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是“開前門、關(guān)后門”，所謂關(guān)后門主要是指關(guān)閉以前通過“地方政府融資平臺”隱蔽舉債的門。

2014年10月2日，國務(wù)院又頒布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》來配合新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理內(nèi)容的具體實施，該意見規(guī)定：“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。2同時該意見還明確了新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理的一些模糊提法，例如它明確了公益性項目既包括無收益的純公益性項目，也包括有一定收益的準公益性項目，“沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”。3而此前在預(yù)算法修訂案中，對“公益性”的外延并沒有明確。公益性項目延及有一定收益的準公益性項目，意味著不僅原來主要為純公益性項目籌措建設(shè)資金的融資平臺將受到?jīng)_擊，而且有一定收益的準公益性融資平臺也將受到?jīng)_擊。

2014年10月28日，財政部根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，制定并頒布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，確定了將地方融資平臺存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的原則和方案。這實際上是在為地方融資平臺的后續(xù)清理整頓做前期準備。2014年12月8日，中國證券登記結(jié)算有限公司發(fā)布《關(guān)于加強企業(yè)債券回購風險管理相關(guān)措施的通知》，明確指出地方政府性債務(wù)甄別清理完成后，對于未納入地方政府一般債務(wù)與專項債務(wù)預(yù)算范圍且不符合本通知第二條規(guī)定的已入庫企業(yè)債券，將采取措施，分批分步壓縮清理出庫。毫無疑問，這實際上是對地方融資平臺所發(fā)城投債的流動性的重大阻擊，嚴重削弱了地方融資平臺的融資能力。新《預(yù)算法》及其地方債管理意見等相關(guān)配套政策法規(guī)的實施必然會對地方融資平臺的未來命運產(chǎn)生重要影響。

二、地方融資平臺存在的風險

地方融資平臺是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司（必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾）以實現(xiàn)承接各種資金的目的，進而將資金運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等。目前地方融資平臺債務(wù)作為地方政府性債務(wù)中最大的一部分，存量巨大、層級過低，且資金投向多集中于長期項目，需要持續(xù)資金投入。同時縣級平臺占絕大多數(shù)，若需舉債，只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，難免造成手續(xù)繁瑣、交易費用增加。而且地方政府尚無獨立舉債經(jīng)驗，針對地方政府債券的信用評級、發(fā)行渠道等尚未建立，制定科學的地方政府債券管理制度框架尚需時日。綜合分析看來，地方政府融資平臺存在的和可能引發(fā)一定風險。

（一）地方融資平臺存在層級低、運作不規(guī)范等風險。近年來，地方融資平臺層級逐漸下移，最開始只有省級政府設(shè)立融資平臺，緊接著，地市級政府融資平臺和縣級（含縣級市）政府融資平臺相繼成立，甚至有的集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺。截至2010年末，全國地方融資平臺有一萬余家，其中縣級平臺占到了70%。而受政府財力的約束，融資平臺層級越低，其潛在風險就越大。過低的融資平臺層級設(shè)立使得融資過于分散，負債很嚴重。部分地方政府財力有限，同一筆資金作為幾個公司的注冊資本金和項目資本金，甚至有的挪用貸款，將通過融資平臺承接的資金又轉(zhuǎn)入關(guān)聯(lián)公司作為資本金。而融資平臺的高管中以官員居多，缺乏必要的市場經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗，并且一些平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現(xiàn)象。據(jù)審計署2011年調(diào)查披露，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。

（二）商業(yè)銀行信貸資金的信用風險和流動性風險。地方融資平臺與主要資金供給者商業(yè)銀行之間存在信息不對稱，商業(yè)銀行在與地方政府的互動中處于相對劣勢的地位，地方融資平臺的融資狀況不透明，不僅商業(yè)銀行難以對融資平臺風險進行評估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融資平臺之間挪用資金、交叉擔保的具體情況。在當前財政預(yù)算體系下，銀行對地方政府融資平臺的風險管理手段難以落實，這些信貸資金存在相當?shù)男庞蔑L險。自2011年以來，個別地方融資平臺公司信用風險惡化，一些地方融資平臺相繼出現(xiàn)違約，盡管經(jīng)過當?shù)卣c銀行的協(xié)調(diào)，風險均得到化解，但是一些縣級融資平臺潛在流動性風險依然較大。從未來償債年度看，2015年、2016年和2017年到期需償還的政府負有償還責任債務(wù)分別占17.06%、11.58%和7.79%，由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與所投資項目的投資回收期不匹配，償債高峰期的到來會使部分地方政府資金面臨流動性風險。

（三）地方融資平臺的法律風險和道德風險。首先，《預(yù)算法》方面早就明確禁止地方政府發(fā)行債券，地方融資平臺的設(shè)立本身就是對《預(yù)算法》的規(guī)避。 值得注意的是，2015 年 1 月 1 日正式實施的新《預(yù)算法》更是規(guī)定地方政府的建設(shè)資金只能通過發(fā)行債券的方式籌集，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。可見，在未來融資平臺的運行和籌資渠道都需要做進一步整理和規(guī)范。其次，《擔保法》方面，地方政府及其所屬部門為融資平臺貸款提供的擔保方式主要是保證和質(zhì)押，而兩種擔保方式都存在瑕疵。《擔保法》第八條規(guī)定，國家機關(guān)、以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體等不得為保證人。當?shù)胤秸疄槿谫Y平臺的銀行貸款提供擔保的，會導致因不符合《擔保法》的規(guī)定而無效的情況。 而根據(jù)《關(guān)于適用中華人民共和國擔保法若干問題的解釋》中的相關(guān)規(guī)定，主合同有效而擔保合同無效的，如果債權(quán)人和擔保人有過錯的，擔保人應(yīng)在債務(wù)人不能清償債務(wù)金額的二分之一范圍內(nèi)承擔責任。就質(zhì)押的種類來說，地方融資平臺由于有地方政府支持，主要以收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)等提供質(zhì)押。上述權(quán)利質(zhì)押中，“公路收費權(quán)”和“農(nóng)村電網(wǎng)收費權(quán)”因符合《物權(quán)法》和《擔保法》的要求，可以作為質(zhì)押標的，但是其他諸如“車輛通行收費權(quán)”“特許經(jīng)營權(quán)”等，相關(guān)立法沒有明確規(guī)定。事實上，當上述權(quán)利難以變現(xiàn)的情況下，最終還款還是來源于地方政府財政。再次，公司法》方面，由于地方融資平臺大多以國有獨資公司的方式存在， 而國有獨資公司不設(shè)股東會，設(shè)立董事會，實踐中大多是行政官員來擔任公司董事，負責公司籌資經(jīng)營活動。行政官員擔任融地方融資平臺存在道德風險，地方政府的努力程度和自然狀態(tài)是無法觀測的，但是上馬大型項目的產(chǎn)出水平是顯而易見的，因而支持地方融資平臺擴張是地方政府當然的選擇。為了在經(jīng)濟競爭中獲得有利地位以增加政治晉升的機會，地方官員會動用一切政策手段（包括財政和金融工具）支持企業(yè)和其他商業(yè)擴張，這種只重數(shù)量而非質(zhì)量的擴張很容易形成企業(yè)經(jīng)營績效低下和政府財政赤字與負債。

三、地方融資平臺未來的轉(zhuǎn)型升級

根據(jù)新《預(yù)算法》及其相關(guān)政策的規(guī)定，地方融資平臺未來的轉(zhuǎn)型升級應(yīng)按照分類解決的原則來進行。根據(jù)融資平臺承建項目的特點和還貸的來源及其收益回報情況，通常將地方融資平臺的經(jīng)營項目分為三類：一類為完全覆蓋型的融資平臺；第二類為半覆蓋型的融資平臺，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或收益的公益性、半公益性融資項目。第三為完全無覆蓋的公益性投融資項目。

首先，對于完全覆蓋型融資平臺，應(yīng)該通過混合所有制改革或者直接私有化將它改制為普通公司。因為對競爭性項目的經(jīng)營，國有企業(yè)并不具備競爭優(yōu)勢，也不利于經(jīng)營效率的提高，更不用說由沒有企業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗且不關(guān)注企業(yè)經(jīng)營效率的政府官員來經(jīng)營了。其次，對于半覆蓋型準公益融資平臺可以轉(zhuǎn)型成類似西方國家隸屬于地方政府的地方公營機構(gòu)或者我國國家發(fā)改委在其《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》里所稱的項目實施機構(gòu)，在吸納民間資本入股的同時，克服官員控制經(jīng)營的各種非市場化弊端，降低經(jīng)營成本，提升經(jīng)營效率。地方公營機構(gòu)或項目實施機構(gòu)實行市場化、專業(yè)化運作。轉(zhuǎn)型后的地方公營機構(gòu)或項目實施機構(gòu)在接受政府特許經(jīng)營、財政補貼、稅收減免或政府付費的情況下主要負責以BOT、BOO、BOOT、委托運營、政府購買方式等PPP模式承接有一定項目收益的地方公共設(shè)施建設(shè)項目，或者接受政府授權(quán)發(fā)行收益型地方政府債券。地方公營機構(gòu)或項目實施機構(gòu)的政府委派管理人員參照公務(wù)員管理。半覆蓋型準公益融資平臺向有社會資本參與的地方公營機構(gòu)或項目實施機構(gòu)的轉(zhuǎn)型有助于該種融資平臺的經(jīng)營效率的提高，同時由于其明確為政府所屬融資平臺或公共設(shè)施建設(shè)平臺，還可以大幅度改善財務(wù)環(huán)境，降低融資成本。最后，對于完全無覆蓋融資平臺，建議撤銷或納入政府機構(gòu)，作為公益性政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門，如《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》中所稱的行業(yè)管理部門。

參考文獻：

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