深化民營老年護養機構改革

■金 健

（作者為江蘇金健老齡科學研究有限公司董事長、江蘇南京金康天地護養院理事長）

●公辦老年護養機構沒有經營壓力，不愿意接收失能、半失能老人，這些老人入住民辦老年護養機構幾乎成為唯一選擇。

●按衛生服務站收入的10%左右，以適當方式補貼民辦老年護養機構護理配合費，也可用支付衛生服務站固定房租的辦法給予專項補貼。

●制定產業發展政策和規劃，允許民辦老年護養機構投資營利，將社會托底與產業發展分開管理，通過深化改革加大優惠政策扶持力度，吸引更多民間和海外資本發展養老服務業。

我國民辦老年護養機構進入快速發展階段。但由于經濟水平、民眾思想觀念以及政府政策等多方面原因，民營老年護養機構在發展過程中受到制約。

民營老年護養機構發展難題

第一，社會資本辦機構積極性低。現行老年護養機構主要是二種體制并存，一種是全額撥款的公辦養老院，另一種是民辦養老“非營利社會福利機構”。根據國務院和民政部有關規定，目前我國民辦養老機構一般只能在民政部門登記為“民辦非企業單位”。這種身份讓民辦養老機構陷入兩難境地：登記為民辦非企業單位，雖然從理論上可以享受免稅等優惠政策，卻意味著投資者實際上難以融資，不能分紅，甚至連自己投資建設的設施都不能歸己，極大地限制了民辦養老事業的熱情。由于養老服務業屬于微利行業或社會福利，加之規模偏小無法形成規模效益，投資回收周期長，再加上缺少必要扶持，導致民辦養老機構因陋就簡，服務單一，入住率低又很難盈利，缺失發展的源動力；而公辦老年護養機構收費少、設施好，但是排隊進不來。另外，政府部門關卡多難倒民辦老年護養機構投資者。嚴重挫傷民辦老年護養機構投資者的投資信心。

第二，護養失能老人生存質量差。養老中僅兩成老人能自理，其他都需要醫療護理服務。大多數公立老年護養機構、特別是市區內公立老年護養機構都明確表示，不接收不能自理的老人。公辦老年護養機構沒有經營壓力，自然不愿意接收失能、半失能老人，因為護理成本太大。這些老人入住民辦老年護養機構幾乎成為唯一選擇。沒有常規醫療護理與養老生活的有效結合，老人難以擁有最起碼的生存質量，更不要說幸福感。

第三，追求床位指標資金浪費大。為破解老年護養機構床位難題，從國家到各級地方政府，層層下達老年護養機構床位任務硬性考核指標。老年護養機構在入住率低的同時，各級政府要完成統一的硬性老年護養機構床位考核指標，各級財政紛紛拋出餡餅誘導民間資本進入完成床位指標。位于南京市中心城區的僑馨老年公寓，投資2億多元人民幣，是目前南京市規模最大的老年公寓，有460張養老床位。2012年1月開業到2013年僅入住78名老人，一直負收益營運，造成投資極大浪費。

民營老年護養機構如何發展

以購買服務直接恵民為主導，大幅度減少政府對資源直接配置為前提，推進公平競爭以實現效益最大化和效率最優化為目標。通過充分發揮市場無形手和政府調節有形手，促進民營老年護養機構持續發展。

第一，改革補貼模式，“托底”到人。改革機構劃分，公平市場求發展。1.改包攬式財政補貼為購買服務。政府購買服務按實際入住人數買單，讓政府購買服務的老年護養機構取消或大幅度減少床位費，讓低收入群體得實惠。2.改事前招標為流程監管，放低準入門檻。規范投資老年護養機構流程，履行政府市場監控職能，驗收合格再補貼到人，并與實際入住人數及時間掛鉤，補貼已耗用房租。空閑未用房屋不予補貼。3.改統一計費為分類托底。根據老年護養機構的支出成本及各類入住老人差異，進行評估，實行分類“托底”標準。可分三類：一類為全托底人員，對無收入、無勞動能力、無贍養人和撫養人、失能半失能等生活困難老年人提供無償托底服務；二類為半托底人員，即對低保戶及收入在平均水平以下入住老人提供半托底服務；三類為一般補助人員，凡老年市民，本人收入不超過平均水平一倍的，給予一般性入住補貼。

第二，改革部門切塊分治，實行分管合營。政府對社區衛生服務中心下達硬性指標，每個中心選擇一到兩個具備開設衛生服務站條件規模的養老服務機構，設立“社區衛生服務中心老年護養機構衛生服務站”。社區衛生服務機構設置規劃經同級政府批準，報衛生行政部門備案即可；社區衛生服務中心對下設社區衛生老年護養機構服務站實行一體化管理；根據社區衛生服務的需要，二級以上醫療衛生機構衛生技術人員（含符合條件的退休衛生技術人員），符合省級衛生行政部門有關規定，經縣、區級衛生行政部門備案，即可到社區衛生服務機構從事臨床診療和預防保健服務。基本設施由社區衛生服務中心負責，房屋布局由老年護養機構負責，人員由區編辦、人社部門及衛生部門核定配備，醫療業務及收支情況由社區衛生服務中心負責，老人護理工作由老年護養機構負責。衛生服務站為社區衛生服務中心的派出機構，開通醫保定點資格和實行醫保定點刷卡結算。小病不出老年護養機構，大病馬上送到醫院。政府可按衛生服務站收入的10%左右，以適當方式補貼老年護養機構護理配合費，也可用支付衛生服務站固定房租的辦法給予老年護養機構專項補貼。

第三，改革床位指標考核、經營儲備長效短益。單純以床位數考核政績，忽視老年護養機構入住率的做法是片面的。民政部《關于開展公辦老年護養機構改革試點工作的通知》指出，提倡大中城市優先開展公辦老年護養機構改革試點，并要求公辦老年護養機構明確職能定位，優先保障孤老優撫對象、經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人服務需求，充分發揮托底作用。改革床位考核，在調研基礎上，制定考核入住率的辦法，制定不同性質老年護養機構床位宏觀指導計劃。按入住率分類指導，將硬性考核指標變為宏觀指導指標，各級政府根據管轄區域老年護養機構入住率因地制宜分類指導新增床位。上級政府根據民營老年護養機構與公有老年護養機構不同狀況及不同入住率，提出符合實際需求的新增床位指導計劃。各級政府根據本地區各老年護養機構的入住率和條件，制定完成上級政府宏觀指導指標的具體措施。分別提出老年護養機構新增床位的指導性建議，對執行政府新增床位指導性建議并經民政部門認可的社會中介機構驗收合格的，給予新建、改建、擴建床位補貼。通過充分發揮市場無形手和政府調節有形手促進老年護養機構持續發展。

改革機構性質劃分，允許營利，公平市場

由社會力量出資興辦養老服務機構，實際上是一種市場行為，倘若純粹依靠做公益“行善積德”鼓勵民間資本投資養老服務業，是無法解決目前養老服務供不應求的現實矛盾，畢竟在市場經濟背景下，獲取利潤是多數經營者的驅動力。

第一，允許民營老年護養機構投資營利。政府制定統一的產業發展政策和規劃，允許民辦老年護養機構投資營利，將社會托底與產業發展分開管理，通過深化改革加大優惠政策扶持力度，吸引更多的民間財力和國外資本發展養老服務業。

第二，促進老年護養機構市場化。取消老年護養機構“非營利福利機構”定位，引導社會力量出資興辦養老服務機構，在市場化體制下進行公平競爭，促進養老產業快速發展。

第三，改革民辦老年護養機構考核辦法。將其所享受的財政資金額換算成完成服務的貨幣指標來考核，進行機制改革。為公平市場，對公建公營養老機構進行體制機制改革，在明確養老機構性質基礎上進行體制機制改革，確保為行政區域內無收入、無勞動能力、無贍養人和撫養人、失能半失能等生活困難老年人，提供無償托底服務。

第四，全面落實民政部《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》提及的地價、用水、用電、電信業務全部享受政府優惠的政策，特別對各種政府指定的中介機構收費，一律由指定者買單，或只收工本費。

第五，政府民政部門回歸非營利本位，負責救助困難群體到具體人。養老機構及養老服務，劃歸政府產業部門進行宏觀指導。