PPP的本質(zhì)、產(chǎn)生動因及演化發(fā)展動力機制

樊千+邱暉

摘要：PPP是公共部門和私人部門通過契約關系形成的一種半組織、半市場的混合組織；PPP存在的動因在于節(jié)約交易成本及改善公共福利，實現(xiàn)公私兩個部門的雙贏，其成功的關鍵在于有效的合同治理并輔以必要的信任機制；PPP演化的外部動力源于市場需求、政府導向和競爭機制，內(nèi)部動力源于創(chuàng)新機制和學習機制。

關鍵詞：混合組織；PPP；動力機制

中圖分類號：F0626文獻標識碼：A

PPP（Public Private Partnership）是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益。公共部門可以通過適當?shù)暮贤才盼饺瞬块T參與公共物品的提供，形成公共物品供給領域的公私合作伙伴關系。盡管PPP的應用可以追溯至幾百年前，但現(xiàn)代意義上PPP的誕生卻是近20年的事情。由于PPP能夠通過引入市場競爭機制和多元化投資有效緩解財政壓力并提高項目建設和運營的效率，在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的運用。對PPP的理論研究也呈現(xiàn)出方興未艾之勢，成果不斷涌現(xiàn)，但大多都是從項目管理的角度出發(fā)研究公私雙方在不同領域合作的路徑和策略，總結(jié)現(xiàn)實案例的成敗得失。本文對PPP理論進一步挖掘，運用混合組織理論對PPP的本質(zhì)、動因及特征深入分析，并以系統(tǒng)演化理論為基礎揭示PPP迅猛發(fā)展背后的動力機制。

一、PPP的基本理論——本質(zhì)、定義、特征

1.PPP本質(zhì)是一種混合組織。關于混合組織并不存在一個被廣泛接受的規(guī)范化定義。總體而言，對混合組織這個概念的使用可以分為三類。第一類是將其定義為介于公共組織和私人組織之間的組織類型。Emmert（1987）指出：“混合組織即部分為公，部分為私”[1]。即混合組織兼具“公”和“私”兩方面的特征，依據(jù)形成混合組織雙方地位的不同劃分為政府主導型混合組織和市場主導型混合組織，依據(jù)形成方式的不同則可以分為直接創(chuàng)辦型、公共組織轉(zhuǎn)化型和私人組織擴展型等。第二類是將其定義為介于企業(yè)科層制組織和市場組織之間的組織類型。Williamson（1985）認為企業(yè)具有較好的行政控制力和協(xié)調(diào)適應能力，但卻在激勵強度方面不夠，市場具有較高的激勵強度，自適應能力強，但在行政控制和自發(fā)適應方面顯得無能為力。混合組織是存在于企業(yè)與市場之間的“廣闊的中間地帶”[2]。根據(jù)這種定義，混合組織的大量出現(xiàn)源于企業(yè)和市場這兩種基本經(jīng)濟組織形式之間的相互滲透。混合組織帶有企業(yè)和市場兩個方面的雙重特征?！翱吹靡姷氖帧保ㄆ髽I(yè)內(nèi)部的科層制管理）與“看不見的手”（市場的價格機制）同時調(diào)節(jié)著資源的配置，是一種有組織的市場和有市場的組織。第三類是將其定義為不同機構(gòu)之間的合作。Menard（2004）將混合組織定義為法律上獨立的機構(gòu)之間開展合作，對技術、資本、產(chǎn)品和服務進行分享或交易，但沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)，相互之間的調(diào)整基本不依賴價格機制的組織[3]。這種定義將混合組織視為不同機構(gòu)之間的契約關系，合作各方承擔一定責任，對未來行為進行承諾并對利益進行分享。它強調(diào)合作各方產(chǎn)權(quán)的獨立性，并分別擁有一定的剩余索取權(quán)。

上述三個定義反映了人們在認識混合組織時視角的不同，但無論是哪一個定義，都強調(diào)混合組織是由不同的獨立經(jīng)濟組織之間通過某種合作關系形成的，都具有某些相同的特征。第一，混合組織的參與者之間要進行包括信息在內(nèi)的各種資源的共享，充分利用其它參與人所具備的某種優(yōu)勢為自身謀取利益，因此參與者之間是通過合作、協(xié)調(diào)等方式來開展活動。在這個過程中，參與者將被迫放棄一部分自主權(quán)，一個有效的合作機制有助于降低參與者的機會主義行為，提高合作的績效。其中，能夠降低參與者利用信息優(yōu)勢謀利的信息系統(tǒng)至關重要。第二，有效合作機制的建立是通過締結(jié)具有法律效力的契約來完成的。如果說降低成本獲取利潤是混合組織形成的動力，參與者各方訂立的正式合作合同就是混合組織存在的基礎。參與者各方擁有的權(quán)利和承擔的義務直接決定了參與者各方獲利的大小，這需要在合同中予以明確。由于不確定性的廣泛存在，合同往往由于不可能窮盡所有可能性或締結(jié)成本過高而需要進行不可預見的修正。因此，盡管要突出合同尤其是正式合同的基礎性地位，也不可忽視合同之外的因素如聲譽等對于混合組織治理的補充作用。第三，混合組織因為集合了參與各方的力量而具備了更加強大的市場競爭力。但不可忽視的是，混合組織并非是一體化的組織，參與各方擁有獨立的產(chǎn)權(quán)和剩余索取權(quán)。盡管參與者各方可能被混合組織的某個共同目標所統(tǒng)馭，但參與者各方之間仍然存在一種競爭的關系。有關參與者各方相互依賴的程度只能在事后而不是事前簽訂合同時就能獲知，因此事后根據(jù)實際情況進行調(diào)整時就涉及參與者各方之間的利益平衡，這往往成為參與者各方發(fā)生沖突乃至混合組織難以維系的根源。

前文指出了混合組織的三種定義。第一種定義強調(diào)混合組織兼具“公”和“私”兩個方面的特征，PPP明顯符合該種定義的要求。從廣義的角度看，PPP就是公共部門與私人部門之間某種形式的合作關系。第二種定義強調(diào)混合組織兼具“市場”和“企業(yè)”兩方面的特征，PPP也符合該種定義的要求。因為公共部門與私人部門之間的合作關系是通過技術轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營、承包等形式達成的，既不同于企業(yè)的科層制組織，也不同于純粹的市場買賣關系。第三種定義強調(diào)參與者各方之間的責任共擔、利益共享的契約關系。PPP同樣符合該種定義的要求。PPP是公共部門與私人部門就公共物品供給進行合作而采用的各種契約的總和，是雙方通過合同結(jié)成的長期穩(wěn)定的契約關系。雙方享有合同賦予的權(quán)利，也承擔合同規(guī)定的義務。由此可見，無論從哪種定義出發(fā)，PPP都可以無可置疑歸地入混合組織，具備混合組織的一般特征。

2.PPP的定義。作為一種混合組織，PPP身具組織和市場的雙重優(yōu)勢，追求社會效益和經(jīng)濟效益的雙重目標。它通過充當公共物品供給和需求的中間層來參與社會的公共管理。PPP通過將提供公共物品的任務和責任轉(zhuǎn)移至私人部門來獲得財政資金的節(jié)約和公共物品的供給效率。在PPP實施過程中，由公共部門確定公共物品的需求情況并對項目進行評估和監(jiān)督，而項目的設計、建設、運營、管理及維護等可以交由私人部門來承擔。因此，PPP的出現(xiàn)使公共部門從公共物品的供給者和所有者變成了公共物品的采購者與監(jiān)督者。

PPP的各參與方之間是一種合作的關系，依靠契約來實現(xiàn)相互之間的協(xié)調(diào)。這種契約關系不同于純粹的市場交易關系，某種程度上具有一體化的性質(zhì)，但參與者各自保持獨立的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)和剩余索取權(quán)，合作關系建立在市場關系基礎之上，并未達到真正意義上的一體化。準確地講，PPP是一種半組織、半市場的混合組織，是介于組織和市場之間的一種中間層形式。因此，從混合組織的視角出發(fā)，對PPP的定義應該突出合作、契約、雙贏等核心要素。本文基于混合組織理論，對PPP定義如下：所謂PPP，是公共部門與私人部門通過長期合作契約關系形成的混合組織。該混合組織追求的目標是在實現(xiàn)有效滿足公共服務的需要的同時保障私人部門獲得一定的利益，實現(xiàn)目標的途徑是公私雙方的資源結(jié)合和風險分擔，保障機制是以正式合同為核心、包含信任機制在內(nèi)的一系列法律和道德約束。

3.PPP的特征。

（1）資源共享能夠帶來雙贏。PPP的參與者各方通過對資源的共享能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏的局面。PPP混合組織中的私人部門參與者，擁有專業(yè)化的知識和信息，減少了公共部門的信息搜尋成本，也減少了公共部門在材料采購和委托生產(chǎn)時討價還價成本。公共部門可以充分利用私人部門在資金、技術和管理上的優(yōu)勢來提高公共物品提供的效率和質(zhì)量。公共部門還可以向私人部門轉(zhuǎn)移項目風險并通過手中的監(jiān)督權(quán)促使私人部門供給高質(zhì)量的公共物品。私人部門則可以從公共部門得到參與盈利項目建設經(jīng)營的權(quán)利，利用政府的特許或其他承諾獲取更高的租金。

（2）合同治理是PPP成功的關鍵。參與PPP的各方都是獨立主體，其個體理性與PPP混合組織的集體理性未必一致。參與PPP的各方既是合作的關系，也是競爭的關系。任何一方都會力圖承擔更小的風險并分享更大的利潤。PPP作為混合組織的一種，本質(zhì)上是一種治理結(jié)構(gòu)，其最基本的特征就是締結(jié)合約。合同風險是混合組織治理面臨的主要問題。合同風險容易引發(fā)兩類機會主義行為，一類是降低自身成本而不顧對整體收益造成的負面影響；另一類是通過對其他參與者施加約束來提高自身收益分配份額。限制上述機會主義行為的基本途徑就是進行合同治理，公共部門和私人部門在PPP下簽訂的合同是關于公共物品建設經(jīng)營的合同，這類合同的關鍵是明確以下幾個方面：產(chǎn)權(quán)及控制權(quán)；支付方案；合作持續(xù)期長度；產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量標準。擁有合理約束激勵機制的合同治理可以使PPP走出囚徒困境。

（3）信任機制是合同治理的必要補充。PPP下參與者各方是在一個充滿不確定性的動態(tài)過程中進行合作的。這個過程隨時可能出現(xiàn)預料不到的變數(shù)，試圖通過正式合同來窮盡各種可能性的想法是不切實際的。為了節(jié)約交易成本，合同治理需要依靠信任機制來加以補充。信任是PPP各參與者在面向未來不確定性時表現(xiàn)出的彼此信賴。信任往往是基于關系或聲譽而存在，能夠有效降低公共物品供給合約中的機會主義行為。

二、PPP產(chǎn)生的動因

1.節(jié)約交易成本。從某種意義上來講，混合組織理論可以視為是對交易成本理論的一種延伸和拓展。根據(jù)Coase（1937）對交易成本的節(jié)約是企業(yè)產(chǎn)生、存在及替代市場的唯一動力[4]，張五常（1983）指出，企業(yè)并不是用非市場方式替代市場方式，而是用交易費用較低的要素市場替代了交易費用較高的產(chǎn)品市場，是市場形態(tài)高級化的表現(xiàn)[5]。混合組織的出現(xiàn)，使構(gòu)成混合組織的各參與方能夠通過對信息和其他資源的共享來降低交易成本并獲得更多租金。市場交易存在著“摩擦力”，即由于搜尋、談判及信息不對稱等引發(fā)的交易成本，如果混合組織的形成導致的交易成本的降低能使經(jīng)由混合組織進行交易的收益超過直接市場買賣的收益，混合組織就一定會因為理性人對利潤最大化的追逐而出現(xiàn)。作為一種混合組織，PPP的存在以能夠有效降低交易成本為前提?？梢哉f，節(jié)約交易成本、提高公共物品的供給效率是PPP產(chǎn)生的根本動因。

如果不存在PPP，公共部門要么單獨完成對公共物品的投資管理，要么將公共物品的運營和管理交與自由市場上的私人部門。公共部門不僅承擔了建造公共物品的巨大投入，也承擔了行政管理低效或由于搜尋、談判、信息不對稱等帶來的交易成本。而PPP的出現(xiàn)，一方面意味著公共部門投入的降低，一方面意味著公共部門與私人部門通過締結(jié)長期合約實現(xiàn)了資源共享，利用了私人部門在技術和項目管理上的經(jīng)驗優(yōu)勢，降低了由搜尋、信息不對稱等原因?qū)е碌慕灰壮杀尽２粌H如此，混合組織是建立在長期合作契約之上的合作關系，這種合作關系能夠有效減少參與者各方的道德風險和機會主義行為，減輕逆向選擇的危害并降低內(nèi)部監(jiān)督的成本。

2.改善公共福利。PPP作為一種混合組織，一個重要的功能就是改變公共部門和市場之間的角色。信息技術的進步增進了政府和企業(yè)整合和運用外部資源的能力，PPP就是公共部門與私人部門之間相互滲透的結(jié)果。一般地講，PPP中的私人部門掌握著提供公共物品的核心生產(chǎn)要素，且PPP的混合組織可以通過與其他私人部門簽訂承包、分包等合同來使更多私人部門參與到公共物品的提供中來。公共物品如果不采用PPP，政府需要成立龐大的縱向一體化組織并通過市場交易行為來提供公共物品并負責公共物品的經(jīng)營管理。采用了PPP后，公共部門可以充分利用私人部門的資金、技術、信息等來完成公共物品的建造和經(jīng)營，這不僅降低了交易成本，而且還能創(chuàng)造出能夠利用技術變革和市場機會的新的交易。因此，PPP作為一種混合組織能充分利用私人部門的資源，比公共部門直接提供公共物品更能增加社會的福利。

三、PPP演化發(fā)展的動力機制

（一）系統(tǒng)演化理論

系統(tǒng)演化理論源自系統(tǒng)科學。所謂系統(tǒng)，是指處于一定的相互關系中并與環(huán)境發(fā)生聯(lián)系的各要素的集合。一個具體的系統(tǒng)必須具備三個基本條件：一是必須由兩個或兩個以上的要素組成；二是要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境之間，存在著相互作用和相互聯(lián)系；三是系統(tǒng)具有確定的功能。這三個基本條件缺一不可，否則就不能構(gòu)成一個系統(tǒng)[6]。系統(tǒng)科學主要研究系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，是一門總結(jié)復雜系統(tǒng)的演化規(guī)律，研究如何建設、管理和控制復雜系統(tǒng)的科學。

系統(tǒng)內(nèi)的各要素之間通過物質(zhì)、能量和信息的交換相互聯(lián)系在一起，構(gòu)成了一個有機整體。系統(tǒng)內(nèi)的各要素按照一定的層次和順序，在空間和時間位置上形成有序結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)的狀態(tài)是隨著時間而變化的。系統(tǒng)的動態(tài)性表現(xiàn)為兩種形式：一是平衡動態(tài)，即系統(tǒng)狀態(tài)隨時間變化但并不改變系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；二是演化動態(tài)，這時系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行為功能會發(fā)生變化，而造成系統(tǒng)狀態(tài)隨時間的變化。

狹義的系統(tǒng)演化僅指上述的演化動態(tài)，即系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或性質(zhì)發(fā)生根本性的改變。而廣義上的系統(tǒng)演化還包含了平衡動態(tài)，它包含了系統(tǒng)的任何可能性變化。因此，從廣義上講，任何一個客觀存在的系統(tǒng)都處于不斷演化之中[7]。根據(jù)系統(tǒng)演化理論，系統(tǒng)自身是一個復雜的層級結(jié)構(gòu)，又與環(huán)境之間存在著復雜的互動關系。系統(tǒng)演化的動力來自系統(tǒng)外部和系統(tǒng)內(nèi)部兩個方面。系統(tǒng)演化的外在動力源于系統(tǒng)與環(huán)境互動方式的變化。環(huán)境的變化會導致系統(tǒng)對環(huán)境的不適應并對系統(tǒng)的演化形成壓力，要素離開平衡狀態(tài)并通過與外界進行物質(zhì)、能量和信息的交換，在遠離原平衡狀態(tài)的情況下形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)一種新的平衡狀態(tài)，它比原先的平衡狀態(tài)前進了一步，即出現(xiàn)了系統(tǒng)演進。系統(tǒng)演化的內(nèi)在動力則源于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化又源于要素之間的相互作用。

（二）PPP演化的一般機制

系統(tǒng)必須能夠動態(tài)地適應環(huán)境的變化，缺乏效率的組織形式和功能會不斷被富有效率的組織形式和功能所取代。PPP系統(tǒng)與其他經(jīng)濟系統(tǒng)一樣，其演化的過程就是不斷適應新環(huán)境的過程，這個過程可以歸結(jié)為差異、選擇和維持這三個機制之間的相互作用[8]。所謂差異，是指系統(tǒng)中的亞群體在稟賦、行為模式及組織形式上的不同。形成PPP的兩個主要亞群體，即公共部門和私人部門，顯然無論在哪個方面都存在巨大的差異。公共部門擁有公權(quán)力，追求社會效益，私人部門擁有資金和技術，追求自身的利潤最大化。所謂選擇，是系統(tǒng)及系統(tǒng)中的亞群體適應環(huán)境的過程，適應環(huán)境者繼續(xù)存在并發(fā)展，不適應環(huán)境者被淘汰。PPP項目可能因為適應環(huán)境而帶來雙贏，也可能因為對市場需求、生產(chǎn)成本或市場競爭等外部環(huán)境的誤判而失敗。所謂維持，是指系統(tǒng)的存續(xù)，既包含對原有結(jié)構(gòu)的遺傳，也包含對因為知識積累帶來的成功變異的保持。維持源于慣例，即系統(tǒng)中重復且可預測的行為。慣例的存在能夠縮短公共部門和私人部門適應環(huán)境的時間，降低合作的成本。但當慣例因為環(huán)境變化而妨害了公共部門或私人部門的目標實現(xiàn)，上述的選擇過程就會發(fā)生。一旦由于選擇所導致的變異取得合法性并形成新的慣例，選擇的結(jié)果就是有效的，將被繼續(xù)維持直到新變異的發(fā)生。

對PPP演化機制的理解需要從兩個方面入手，一是PPP發(fā)展過程的描述，二是對PPP演化動力的探討。PPP系統(tǒng)是一個經(jīng)濟系統(tǒng)，其演化的路徑和動力與自然系統(tǒng)或機械系統(tǒng)有本質(zhì)區(qū)別。作為一種近20年才出現(xiàn)并被廣泛應用的新型組織系統(tǒng)，知識是其最為基礎性的要素，知識的積累、開發(fā)及應用，是決定PPP系統(tǒng)適應環(huán)境能力的基本因素。PPP系統(tǒng)的演化始于知識積累，知識積累引發(fā)系統(tǒng)的變異和選擇，并進而導致了系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷帶來知識存量的增長，使知識積累得到更新并開啟下一輪循環(huán)。PPP的各參與方存在差異，尤其是知識結(jié)構(gòu)上的差異。外部環(huán)境促使各方去積極實現(xiàn)知識共享，從而導致PPP系統(tǒng)的知識積累。環(huán)境的變化和知識的積累引發(fā)變異的出現(xiàn)，PPP面對出現(xiàn)的變異做出選擇，選擇的結(jié)果導致了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變遷，并帶來新一輪的知識積累。這時，維持機制將發(fā)揮作用，被實踐證明有效的結(jié)構(gòu)變遷將被合約固化并取得合法地位，為新知識的出現(xiàn)及變異的再次發(fā)生奠定基礎。

（三）PPP演化的動力機制

系統(tǒng)的演進是在要素的相互作用中形成和展開的。環(huán)境是系統(tǒng)存續(xù)的外部條件，環(huán)境的變化對系統(tǒng)構(gòu)成了持續(xù)的壓力，是系統(tǒng)演化的外部動力。適應環(huán)境的變化又離不開系統(tǒng)內(nèi)部要素的改變，這種改變是系統(tǒng)演化的內(nèi)部動力。PPP是一個系統(tǒng)，由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，其本身又是社會經(jīng)濟這個更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。要認識PPP演化的動力，就要將PPP置于社會經(jīng)濟這個更大的系統(tǒng)之中，通過對PPP系統(tǒng)要素之間關系以及要素與環(huán)境之間的互動尋找PPP演化發(fā)展的動力。事實上，PPP系統(tǒng)是一個復雜的自適應系統(tǒng)，要素具有適應性并與環(huán)境發(fā)生相互作用。PPP系統(tǒng)演化的過程就是該系統(tǒng)自適應的過程。在這個過程中，環(huán)境的改變構(gòu)成其外部動力，要素之間的矛盾運動構(gòu)成其內(nèi)部動力。外部動力決定著PPP系統(tǒng)長期中的漸進式變遷，內(nèi)部動力決定著PPP系統(tǒng)短期中的激進式變遷。

1.PPP演化的外部動力。

（1）市場需求。城市化可以說是人類社會發(fā)展的共同規(guī)律，隨著城市化的推進，大量人口涌入城市，對城市的公共物品產(chǎn)生了巨大的需求。而伴隨著城市化所帶來的收入水平的提高，又使得對公共物品的需求不斷強化[9]。人們對于公共物品不斷增長的需求與公共物品受客觀條件限制供給不足的矛盾是PPP演化的根本動力。這個矛盾促使人們打破舊有的供給方式并不斷嘗試新的公共物品的供給方式，它既導致了PPP的出現(xiàn)，也推動著PPP的不斷優(yōu)化和改進。隨著人們收入水平的提高，市場的范圍將擴大，對于公共物品的某些潛在需求會變成現(xiàn)實需求。PPP的演化往往是對這些需求的回應，因為只有在市場存在巨大需求潛力時，將公共物品的提供推向市場才具有可行性，私人部門的參與者才能從與公共部門的合作中得到一定的利益。

（2）政府導向。根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論，公共物品因為具有非競爭性和非排他性，導致遵循“看不見的手”指引的私人部門無法提供，這個被稱為市場失靈的現(xiàn)象為公共部門干預經(jīng)濟運行提供了充足的理由。事實上，極力倡導大市場、小政府的亞當·斯密就將提供公共物品最為政府為數(shù)不多的職能之一。問題是公共物品往往具有投資數(shù)額巨大、投資回收期長、投資回報率低等特征，僅僅依靠政府來提供會出現(xiàn)資金供給不足、資金使用效率低下等一系列問題。因此，從20世紀80年代開始，政府的導向開始發(fā)生改變，打破原有公共物品供給一元化格局，鼓勵私人資本進入公共領域，逐步形成了由公共部門和私人部門共同提供公共產(chǎn)品的多元化格局[10]。公共部門積極尋求以多種形式與私人部門進行合作，以BOT、TOT、DBFO等形式為代表的PPP得到了迅速發(fā)展?？梢哉f，政府的導向?qū)τ赑PP的演化具有重要影響，是PPP演化的重要外部動力。

（3）競爭機制。競爭是推動PPP演化的又一重要外部動力。無論是來自公共部門的參與者還是來自私人部門的參與者都面臨著激烈的競爭。對于公共部門來講，蒂伯特的“用腳投票”理論認為，個人在各管轄區(qū)之間的移動，產(chǎn)生了一個類似市場的解決公共產(chǎn)品有效供給的方法。為實現(xiàn)效用最大化目標，個人通過“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務與稅收組合的區(qū)域居住，每個人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同時，各區(qū)域之間通過相互模仿，相互學習，會實現(xiàn)社會福利的最大化[11]。這個理論表明在地方政府之間存在著競爭機制，如果某個地方政府在公共物品的供給上表現(xiàn)不力，其轄區(qū)的企業(yè)和居民會通過“用腳投票”的方式向其他城市遷移。對于私人部門來講，最終的經(jīng)營業(yè)績?nèi)Q于其在與其他私人部門競爭中的成敗。競爭中的成功者將得到超額利潤，失敗者則面臨虧損甚至是破產(chǎn)。競爭給私人部門帶來壓力，迫使它們不斷尋求降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)營效率的方法，從而推動了PPP的演化。

2.PPP演化的內(nèi)部動力。

（1）創(chuàng)新體系。PPP演化的內(nèi)部動力來自PPP系統(tǒng)所依賴的創(chuàng)新體系。該創(chuàng)新體系包含著技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩個方面，且具有特定的層次結(jié)構(gòu)。其中，技術創(chuàng)新是最為基礎也最為根本的推動力量，它的出現(xiàn)能夠誘發(fā)制度創(chuàng)新并導致系統(tǒng)狀態(tài)發(fā)生激進式的變遷。制度創(chuàng)新為系統(tǒng)提供了漸進式變遷的激勵結(jié)構(gòu)，是突變的內(nèi)生機制，保障這選擇過程的合法性[12]。

PPP存在的目的是為了有效提供公共物品。公共物品不是一成不變的，需要隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷創(chuàng)新。公共物品創(chuàng)新是指根據(jù)已有的知識產(chǎn)生關于新公共物品的構(gòu)想，經(jīng)過應用研究、技術開發(fā)、轉(zhuǎn)化應用等環(huán)節(jié)開發(fā)出新的公共物品，更好地滿足公共服務的需要。這個過程雖然不存在市場風險，但卻存在著巨大的技術風險，因為開發(fā)新的公共物品，要么需要開發(fā)新的技術，要么需要對舊技術進行新的應用。公共產(chǎn)品創(chuàng)新的過程是由信息收集與分析、評價分析與決策、研究開發(fā)和生產(chǎn)以及效益評價等環(huán)節(jié)組成的循環(huán)往復的過程。公共物品創(chuàng)新的主體可能是公共部門，也可能是私人部門，一般地講，供給者往往就是創(chuàng)新主體。

技術創(chuàng)新能夠誘發(fā)制度創(chuàng)新的出現(xiàn)。各個國家的政府在實踐中不斷探尋合適的公共物品創(chuàng)新的路徑。20世紀90年代，英國政府率先實施了現(xiàn)代意義上的PPP。起初，PPP只是為了緩解財政壓力而采用的一種融資方式，現(xiàn)在PPP已經(jīng)發(fā)展成為公共物品創(chuàng)新的主要方式。PPP的應用能夠結(jié)合參與者各方的資源，降低交易成本并提高公共物品供給的效率。PPP的一個基本特征是風險共擔、利益共享。要成功運用PPP，必須具備一定的條件：第一，清晰完善的政策法規(guī)制度。私人資本投資于公共項目，意味著資金要經(jīng)歷一段較長時間的沉淀。因為投資在短期沒有回報，所以私人部門對相關的法律制度和優(yōu)惠政策必然極其關注。為了吸引私人部門的參與，政府部門需要進行制度創(chuàng)新，明確在PPP項目實施的各個階段，公共部門和私人部門分別享有的權(quán)利和應該承擔的義務。第二，適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。公共部門在公共物品供給上的壟斷地位會帶來低效率，在引入私人部門參與公共物品供給的同時，也要通過制度創(chuàng)新來引進競爭機制，培育出產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機制的市場競爭主體，塑造適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。

（2）學習機制。PPP是一種混合組織，通過對組織內(nèi)各種資源的有效組合來實現(xiàn)其目標。正如前文指出，知識是PPP系統(tǒng)最重要的要素。知識積累是推動系統(tǒng)演化的主要內(nèi)部動力。知識的含義非常廣泛，包括各種理論、信息和技術。知識源于學習，PPP創(chuàng)新體系的主要表現(xiàn)就是系統(tǒng)內(nèi)亞群體之間的知識互動所產(chǎn)生的網(wǎng)絡式創(chuàng)新。一個PPP項目從設計論證到建造運營，除了公共部門和私人部門的參與外，往往還有一些來自行業(yè)協(xié)會、高校、科研院所、政策性銀行等機構(gòu)或?qū)＜业膮⑴c。這種創(chuàng)新模式突破了傳統(tǒng)學習的組織邊界，來自官、產(chǎn)、學、研等諸多領域的組織之間的相互學習成為創(chuàng)新的知識源泉。

學習是應對千變?nèi)f化的外部環(huán)境的根本手段，各參與主體對于自身目標的追求使得有效的跨組織學習成為可能，學習是對知識的掌握、積累和應用[13]。PPP作為一種混合組織，既是一個完整的系統(tǒng)，也是一個從事創(chuàng)新性學習的主體。對于外界知識的模仿、消化和吸收稱為知識的學習效應，運用新的知識對原有知識進行改造和創(chuàng)新并因而獲取新的知識稱為知識的積累效應，將新的知識運用到產(chǎn)品的生產(chǎn)和管理中稱為知識的滲透效應。PPP作為一個系統(tǒng)，業(yè)績決定其演化的路徑，能否取得良好的業(yè)績則取決于能夠建立起有效的學習機制并充分發(fā)揮上述三種效應。

PPP應對競爭壓力的主要途徑是參與各方之間的合作。PPP中的參與各方是一種合作伙伴關系，基于這種關系，系統(tǒng)的亞群體之間形成了相互依賴。PPP的各個參與者既是知識的需求者，也是知識的供給者。系統(tǒng)亞群體之間的這種雙向推拉，促成了系統(tǒng)內(nèi)部的知識共享。一般而言，知識可以分為一般知識、產(chǎn)業(yè)特定知識和企業(yè)專屬知識三個層面，公共部門通過PPP可以通過對企業(yè)專屬知識的共享來提高公共物品供給的效率。另外，PPP也有助于各參與者提供自身的學習能力。學習能力包含學習企圖、吸收能力和整合能力三個層次，PPP提供了組織間相互學習的平臺，參與各方能夠通過學習其他參與者的知識來提高自己的學習能力，為從事更多的PPP項目進行知識積累。

四、結(jié)語

PPP是由公共部門和私人部門通過合作形成的一種混合組織，它既有別于純粹的市場交易，也有別于一體化組織，而是兼具科層制組織和市場的雙重特征。通過PPP，公共部門可以利用私人部門的資金、技術和管理能力來提供公共物品，私人部門也可以通過對項目的經(jīng)營管理來獲利。PPP的運用能夠極大降低交易成本并提高公共物品供給的效率。公私雙方的合作建立在以正式合同為中心的一系列契約之上，有效的合同治理是PPP成功運作的關鍵環(huán)節(jié)，信任機制及對聲譽的考慮也降低了參與者的機會主義行為。PPP是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)演化理論可以成為研究PPP的一項重要工具。系統(tǒng)演化的動力來自兩個方面，一是由環(huán)境變化帶來的外部動力，二是由要素之間相互作用帶來的內(nèi)部動力。對于PPP系統(tǒng)來講，其演化的外部動力來自市場需求、政府導向以及競爭機制等外部環(huán)境的變化，其演化的內(nèi)部動力來自各參與方通過合作形式的創(chuàng)新機制和學習機制。參與方之間的差異導致了知識的共享和積累，并伴隨環(huán)境的變化出現(xiàn)變異和選擇，進而帶來PPP的結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷中的合理成分被系統(tǒng)的維持機制所承認并開啟了下一輪始于知識積累的新的循環(huán)。

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Nature， Motivation of PPP and Its Dynamic Mechanism of Evolution

and Development

FAN Qian1，QIU Hui2

（1.Harbin University， Harbin 150086， China； 2.Economics and Management

School， Harbin University， Harbin 150086， China）

Abstract：PPP is a hybrid organization formed by public and private sectors through the contractual relationship. As a kind of special hybrid organization， the motivation of its existence is to reduce transaction costs and improve public welfare， achieving the double-win to both public and private two departments. The key to success is effective contract management and trust mechanism. External power sources of the evolution of PPP are market demand， government orientation and competition mechanism， the internal power source are the innovation mechanism and learning mechanism.

Key words；hybrid organization； PPP； dynamic mechanism

（責任編輯：李江）