論我國出口管制法律體系的重構(gòu)

韓永紅

摘要：我國為保護(hù)稀土等自然資源而采取的出口限制措施，在WTO體制下面臨困境。為滿足國家利益的剛性需求，我國應(yīng)跳出利用WTO例外條款進(jìn)行抗辯的法律困局，改變制度依賴路徑，在履行國際法律義務(wù)的同時(shí)以國家安全為立法目標(biāo)，重構(gòu)出口管制法律體系，包括：制定《出口管制法》，整合出口管制清單、提升其全面性和技術(shù)性，加強(qiáng)促進(jìn)出口管制遵守的制度建設(shè)，以及謀求加入多邊出口管制機(jī)制，以推動區(qū)域性出口管制機(jī)制的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 出口管制；國家安全；WTO例外條款；許可證管理

中圖分類號：DF41文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

WTO體制下的“稀土案”凸顯中國的自然資源出口限制措施和現(xiàn)行國際貿(mào)易法律機(jī)制間的沖突與困境。一方面，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)裁定，我國對稀土、鎢、鉬實(shí)施的出口關(guān)稅、出口配額和對企業(yè)出口權(quán)限制的管理措施與WTO相關(guān)規(guī)則不符①。另一方面，通過限制出口，保護(hù)稀土等可用竭的自然資源，捍衛(wèi)國家利益已成為我國的剛性需求。“稀土案”再次表明可用竭的自然資源已成為國家間競爭的利益焦點(diǎn)。在此情形下，我們需思考如何在不違背國際法律義務(wù)的前提下，通過構(gòu)建更為精巧、扎實(shí)的國內(nèi)法律制度為國家利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)謀求制度空間。本文認(rèn)為，我國應(yīng)跳出利用WTO例外條款進(jìn)行抗辯的法律困局，轉(zhuǎn)而著力于重構(gòu)我國的出口管制法律體系。通過這一法律體系，將對稀土等戰(zhàn)略性優(yōu)勢自然資源和技術(shù)的保護(hù)化整為零，融入以國家安全為主要立法目標(biāo)的國內(nèi)出口管制法，通過實(shí)施清單控制和許可證管理制度，使我國在履行國際法律義務(wù)的同時(shí)保有必需的自由裁量權(quán)。本文將在梳理出口管制的法律依據(jù)，分析我國出口管制措施在WTO體制下所臨困境的基礎(chǔ)上，檢視我國的現(xiàn)行出口管理體系；并結(jié)合美國出口管制改革的最新進(jìn)展，提出重構(gòu)我國出口管制法律體系的具體建議。

一、出口管制的法律依據(jù)

國家對出口實(shí)施管制既有國際法基礎(chǔ)也有國內(nèi)法依據(jù)。從根本上而言，國家實(shí)施出口管制的合法性來自國家主權(quán)。《聯(lián)合國憲章》第2條確立了國家主權(quán)平等的原則，而其后的若干重要國際法律文件均確認(rèn)國家對本國財(cái)富和自然資源享有主權(quán)。如1962年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》承認(rèn)各國享有根據(jù)本國國家利益自由處置本國自然財(cái)富和自然資源的不可剝奪的權(quán)利，各民族和各國家對本國的自然財(cái)富和自然資源行使永久主權(quán)時(shí)，必須為各自國家的發(fā)展著想，為各自國家的人民的福利著想②。1974年的《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》強(qiáng)調(diào)每一個(gè)國家對本國的自然資源以及一切經(jīng)濟(jì)活動擁有完整的、永久的主權(quán)。為了保護(hù)這些資源，各國都有權(quán)采取適合本國情況的各種措施，對本國的資源及其開發(fā)事宜加以有效的控制管理，包括有權(quán)實(shí)行國有化或把所有權(quán)轉(zhuǎn)移給本國國民③。1974年的《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》也規(guī)定，各國對其財(cái)富、自然資源和經(jīng)濟(jì)活動享有充分的永久主權(quán)包括占有、使用和處置，并得自由行使此項(xiàng)主權(quán)④。就貿(mào)易限制權(quán)而言，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第41條的規(guī)定，安全理事會有權(quán)決定采取除武力以外的辦法，以實(shí)施其決議。這些辦法包括“經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。”結(jié)合《聯(lián)合國憲章》第25條的規(guī)定，“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議”，可以推知，在安理會做出“經(jīng)濟(jì)關(guān)系之局部或全部禁止”的情況下，國家對貿(mào)易的限制也將是履行《聯(lián)合國憲章》義務(wù)的一部分。

國家實(shí)施出口管制的具體國際法依據(jù)主要見于防擴(kuò)散國際條約和WTO體制下多邊貿(mào)易協(xié)議中的例外條款。防擴(kuò)散領(lǐng)域的主要國際條約包括：《不擴(kuò)散核武器條約》（簡稱NPT），規(guī)定有核國家不得向任何無核國家直接或間接轉(zhuǎn)讓核武器或核爆炸裝置，不幫助無核國家制造核武器；《禁止化學(xué)武器公約》（簡稱CWC），主要內(nèi)容是簽約國將禁止使用、生產(chǎn)、購買、儲存和轉(zhuǎn)移各類化學(xué)武器；《禁止生物武器條約》（簡稱BWC），要求成員國不轉(zhuǎn)讓，或以任何方式援助、鼓勵(lì)、誘使其他國家取得或持有生物武器；《全面禁止核試驗(yàn)條約》（簡稱CTBT），主要內(nèi)容為締約國承諾不進(jìn)行、導(dǎo)致、鼓勵(lì)或以任何方式參與進(jìn)行任何核武器試驗(yàn)爆炸或任何其他核爆炸，并承諾在其管轄或控制下的任何地方禁止和防止任何此種核爆炸⑤。此外，在國際層面還存在以共識和自愿遵守為基礎(chǔ)的四個(gè)多邊出口管制機(jī)制，包括《瓦森納安排》（簡稱The Wassenaar Arrangement）、核供應(yīng)國集團(tuán)（簡稱 NSG）、澳大利亞集團(tuán)（簡稱AG）和導(dǎo)彈及其技術(shù)控制機(jī)制（簡稱MTCR）。這四個(gè)出口管制機(jī)制在尊重成員國出口控制自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，通過制定控制清單、控制標(biāo)準(zhǔn)、信息交換等方式協(xié)調(diào)成員國對核、導(dǎo)彈、生化武器、常規(guī)武器、兩用物品和技術(shù)的出口管制政策。

WTO系列條約中的一般例外條款和國家安全例外條款則為各成員國實(shí)施貿(mào)易限制（出口和進(jìn)口）提供了可能依據(jù)⑥。根據(jù)GATT 第20條，WTO成員采取的貿(mào)易限制措施如符合其規(guī)定的10項(xiàng)例外條款之一，可不受WTO規(guī)則及該成員承諾的約束。若要成功援引這些條款，成員需首先證明其貿(mào)易限制措施屬于10個(gè)條款規(guī)定的情形之一，而后還要證明該措施的實(shí)施符合第20條引言的規(guī)定，即“不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制的要求”。這一分析邏輯已為“海龜—海蝦案”和“美國汽油標(biāo)準(zhǔn)案”等裁決確認(rèn)，并在“稀土案”中再次得到應(yīng)用。在“稀土案”中，我國援引第20條（g）款作為實(shí)施出口配額措施的抗辯理由。專家組在審理過程中，要求證明出口配額措施與保護(hù)可用竭自然資源之間存在“密切的”和“真實(shí)的”關(guān)系，還要求證明出口配額與國內(nèi)限制生產(chǎn)和消費(fèi)的措施相配合，以對國內(nèi)生產(chǎn)商和國外生產(chǎn)商“一碗水端平”（even-handedness）的方式予以實(shí)施⑦。

GATT第21條規(guī)定了國家安全例外條款。允許成員在3種情況下，可以采取貿(mào)易限制措施，如對某些特定成員限制或禁止產(chǎn)品和技術(shù)的進(jìn)出口，以及解除與其他成員的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這3種情況為：（1）為了保護(hù)國家基本安全利益不能公布的信息；（2）為保護(hù)國家基本安全利益采取必要的行動，以裂變材料或提煉裂變材料的原料，與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動，在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系的其他緊急情況下采取的行動；（3）維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的行動。與GATT第20條一般例外條款的適用不同，在上述3種情況下，成員只要基于國家安全目的，制定相關(guān)法律、行政法規(guī)，公布后即可實(shí)施。在符合第21條援引條件的情況下，成員方可以采取包括相同情況下，對不同國家采取“任意的或不合理歧視的手段”以及“構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制”等在內(nèi)的一切行動。

在上述國際條約簽訂之前，很多國家出于國家安全、實(shí)施外交政策等目標(biāo)也制定了出口管制國內(nèi)法，建立了出口管制體系。例如美國自20世紀(jì)初即開始建立以《與敵國貿(mào)易法》（1917）和《中立法》（1935）為基礎(chǔ)的出口管制法律體系。之后以防擴(kuò)散國際條約為基礎(chǔ)，為捍衛(wèi)國家安全利益、推行外交政策和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的需要，美國又先后制定了《核不擴(kuò)散法》（1978）、《原子能法》（1954）、《化學(xué)武器公約實(shí)施法》（1988）、《國家安全法》（1947）、《反恐怖主義法》 （2001）、《國防授權(quán)法》（2014）等法律。其中與出口管制直接相關(guān)的專門性法規(guī)主要是《武器出口管制法》（1976）和《出口管理法》（1979）以及美國商務(wù)部根據(jù)該法所制定的《出口管理?xiàng)l例》（簡稱EAR）。《出口管理?xiàng)l例》被列入美國聯(lián)邦法典第15 條第730-774 部分。該條例詳細(xì)規(guī)定了立法目的、管制權(quán)限、商品控制清單（Commercial Control List）、國家控制圖表（Commerce Country Chart）、許可申請程序、許可例外、最終使用者和最終用途的控制政策、禁運(yùn)和其他特殊控制、伊拉克重建許可證、特殊綜合許可證、短缺供應(yīng)控制、行政復(fù)議、行政執(zhí)行程序、執(zhí)法和保護(hù)措施、外國可及性（Foreign Availability）的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序、術(shù)語的界定與解釋等。條例的核心內(nèi)容是控制美國兩用物項(xiàng)的出口行為，并對“出口”的含義做了非常寬泛的界定，包括了“出口”、“再出口”、“轉(zhuǎn)運(yùn)”、“視同出口”以及美國境外的某些交易⑧。以這些法律為依據(jù)，美國國務(wù)院、商務(wù)部、國防部、能源部、國土安全部等多部門負(fù)責(zé)實(shí)施對軍品和軍民兩用物項(xiàng)的出口審批和執(zhí)法工作。這些制度共同構(gòu)成美國復(fù)雜而嚴(yán)密的出口管制體系。

二、我國出口管制措施在WTO體制下的困境

在“稀土案”中，我國政府援引GATT第20 條b項(xiàng) “為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”為出口關(guān)稅措施做出抗辯，援引第20條g項(xiàng)“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施”為出口配額措施做出抗辯。但專家組認(rèn)為，《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡稱《議定書》）第113段承諾取消除附件6項(xiàng)下列明的產(chǎn)品外的其他一切出口關(guān)稅，因此對稀土、鎢、鉬征收出口關(guān)稅措施與上述義務(wù)不符，而且征收出口關(guān)稅并不是保障人類和動植物生命或健康的必需措施⑨。出口配額措施未能與國內(nèi)限制生產(chǎn)和消費(fèi)的措施相配合，未能以“一碗水端平”的方式實(shí)施，因此也不符合第20條g項(xiàng)及第20條序言的規(guī)定⑩。

在本案中，還出現(xiàn)了另外一個(gè)具爭議性的法律問題：中國就其承擔(dān)的“超WTO”義務(wù)是否有權(quán)援引GATT第20條？結(jié)合之前的“出版物案”和“原材料案”的裁決，我們可以看到WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的前后裁決并不一致，似乎采取了一種對涉案條款的個(gè)案分析路徑。在2009年的“出版物案”中，上訴機(jī)構(gòu)裁決中國可以根據(jù)《議定書》第51段引言而援引第20條a項(xiàng)“為保護(hù)公共道德所必需的措施”作為抗辯理由，依據(jù)是在51段中有如下表述：“在不損害中國以與符合《WTO協(xié)定》的方式管理貿(mào)易的權(quán)利的情況”B11。但在2012年的“原材料案”中，上訴機(jī)構(gòu)否認(rèn)了中國援引GATT第20條對原材料征收出口關(guān)稅措施予以抗辯的權(quán)利。理由是該案所涉《議定書》第113段與其第51段不同，在第113段中不存在“管理貿(mào)易的權(quán)利”（right to regulate）表述，因此缺乏援引GATT第20條的依據(jù)B12。而在2013年的“稀土案”中，對于中國能否援引GATT第20條相關(guān)條款，專家組內(nèi)部出現(xiàn)意見分歧。其中一位專家組成員認(rèn)為WTO協(xié)定及其組成部分，包括成員的加入議定書是一個(gè)整體，應(yīng)做整體性解釋。鑒于《議定書》第113段與GATT第2條和第11條之間的密切關(guān)系，其中關(guān)于“超WTO”義務(wù)的規(guī)定中國有權(quán)援引GATT中的條款予以抗辯。只有當(dāng)《議定書》中有明確的不可援引的表述時(shí)，才可否決中國的援引權(quán)利B13。但專家組最終并未采納這一意見，仍認(rèn)定GATT第20條不適用于《議定書》第113段。

2014年4月17日，我國向WTO的上訴機(jī)構(gòu)提交了上訴通知，就專家組報(bào)告中對出口配額與保護(hù)自然資源之間的關(guān)系的認(rèn)定、對《WTO協(xié)議》第121條和《議定書》第12段的法律解釋提出上訴。我國提出《WTO協(xié)議》第121條和《議定書》第12段的規(guī)定之間存在本質(zhì)聯(lián)系，《議定書》的每一個(gè)條款均應(yīng)視為《WTO協(xié)議》的組成部分B14。WTO上訴機(jī)構(gòu)審理后認(rèn)為，《議定書》第12段中“議定書應(yīng)為《WTO協(xié)議》的一個(gè)組成部分”的表述將《議定書》和《WTO協(xié)議》連接為一個(gè)權(quán)利和義務(wù)體，對兩者的條款應(yīng)予以整體性解讀。但由于《WTO協(xié)議》第121條僅就加入WTO規(guī)定了一般性規(guī)則，并未就《議定書》的單個(gè)條款與《WTO協(xié)議》下的權(quán)利、義務(wù)條款之間的關(guān)系做出具體的規(guī)定，因此上述解釋本身并不能回答《議定書》單個(gè)條款與《WTO協(xié)議》現(xiàn)存義務(wù)之間是否存在客觀聯(lián)系。由此可見，我國援引GATT第20條對出口管制措施進(jìn)行抗辯面臨三個(gè)法律上的挑戰(zhàn)：就中國承擔(dān)的“超WTO”義務(wù)，需確立有權(quán)援引GATT第20條予以抗辯的權(quán)利；需證明采取措施的目的為10種情形中的一種；需證明措施的實(shí)施方式符合序言的規(guī)定。從以上“稀土案”、“原材料”案和“出版物案”的裁決來看，克服以上三個(gè)挑戰(zhàn)困難重重。欲在上述三個(gè)法律問題上取得逆轉(zhuǎn)性突破將是一個(gè)長期的角力過程。

鑒于此種情況，我國有學(xué)者轉(zhuǎn)而開始探討援引GATT第21條國家安全例外來對稀土出口管制措施予以抗辯的可能性，認(rèn)為可以將稀土解釋為GATT第21條（a）款中的“為了保護(hù)國家基本安全利益不能公布的信息”和GATT第21條（b）款中“為保護(hù)國家基本安全利益采取必要的行動：以裂變材料或提煉裂變材料的原料，與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動”[1]。這一觀點(diǎn)在法理上基本具有可行性，但此種可行性很大程度上建立在對“國家基本安全利益”、“信息”和“行動”等概念的合理解釋之上。對于上述概念，現(xiàn)行WTO協(xié)議并未做出界定。雖然有學(xué)者認(rèn)為，安全例外條款是WTO其他條款所包含的實(shí)體法義務(wù)的有限度和有條件的例外， 其解釋權(quán)和審查權(quán)歸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)[2]。但無論在GATT時(shí)期還是在WTO時(shí)期，爭端解決機(jī)構(gòu)并未對任何援引安全例外條款的爭端做出實(shí)質(zhì)性裁決。對上述概念的學(xué)理解釋能否為爭端解決機(jī)構(gòu)專家組或上訴機(jī)構(gòu)采納尚不得而知。即使稀土得以確認(rèn)為第21條（a）款中的“信息”或第21條（b）款 中的“行動”，要想最終成功援引還存在一個(gè)問題——需就國家采取的貿(mào)易限制行動和國家安全之間的關(guān)系提供充分的證據(jù)。如果僅主張稀土元素與國家安全有關(guān)聯(lián)，而不能提出充分的證據(jù)予以佐證，此種主張仍難以獲得DSB的支持。由此可見，在WTO體制下對我國的出口管制措施進(jìn)行抗辯正面臨多種法律上的挑戰(zhàn)和困境。在此種情形下，我們需跳出WTO體制的局限，為我國出口管制措施的正當(dāng)性謀求新的制度體系。

三、重構(gòu)我國的出口管制法律體系

國家實(shí)施出口管制既有國際法上也有國內(nèi)法上的依據(jù)，WTO多邊貿(mào)易協(xié)議中的例外條款僅構(gòu)成其中部分依據(jù)B15。在我國出口管制措施于WTO體制下面臨多重法律挑戰(zhàn)的情況下，我們可以轉(zhuǎn)而思考基于國家主權(quán)和防擴(kuò)散的系列國際條約，通過完善國內(nèi)法為我國的出口管制提供法律依據(jù)。

（一）我國現(xiàn)行出口管制法律體系的檢視

目前，我國與出口管制相關(guān)的法規(guī)較為分散，見于防擴(kuò)散、外貿(mào)和執(zhí)法等不同領(lǐng)域。在防擴(kuò)散領(lǐng)域，我國已加入所有主要的防擴(kuò)散國際條約，相應(yīng)地，我國在核、化學(xué)品、生物制品、導(dǎo)彈和軍品領(lǐng)域均頒布了相應(yīng)的管制條例和管制清單。在外貿(mào)領(lǐng)域，《對外貿(mào)易法》第十六條、十七條和十八條為我國的外貿(mào)管制（出口和進(jìn)口）提供了基礎(chǔ)性依據(jù)。《技術(shù)進(jìn)出口條例》則在《對外貿(mào)易法》的基礎(chǔ)上，確立了對限制進(jìn)出口的技術(shù)實(shí)施許可證管理的制度（第33條）。而基于上述法規(guī)和《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口管理辦法》，制定的《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》為許可證管理提供了操作性規(guī)則。在執(zhí)法領(lǐng)域，《海關(guān)法》、《刑法》、《行政處罰法》及《出境入境邊防檢查條例》則為違反進(jìn)出口管制的一般性違法行為提供了法律責(zé)任條款。關(guān)于上述法規(guī)的具體情況，參見表1B16。

由表1可見，我國在出口管制領(lǐng)域已建立起包括法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)的法律框架，確立了與國際基本接軌的許可證管理制度、清單控制制度、出口經(jīng)營登記制度以及提供最終用戶和最終用途證明制度B17，并建立了涉及多部門合作的行政管理和執(zhí)法體系。但從維護(hù)國家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)，提高行政管理效率的角度檢視，我國現(xiàn)有的出口管制法律體系尚未能達(dá)至上述政策目標(biāo)，也難以為限制優(yōu)勢戰(zhàn)略自然資源的出口提供充足的法律依據(jù)。

首先，我國現(xiàn)行的出口管制體系缺少一部專門的上位法。雖然《對外貿(mào)易法》第十六條、第十七條和第十八條是為我國的出口管制制度提供了主要法律依據(jù)。但《對外貿(mào)易法》的立法目標(biāo)與出口管制法存在差別。出口管制法需要更多地從國家安全利益的角度出發(fā)，要在維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)上，解決國家安全利益與經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突，實(shí)現(xiàn)兩種利益相對的平衡。而《對外貿(mào)易法》更多的從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)維護(hù)對外貿(mào)易秩序的同時(shí)，鼓勵(lì)擴(kuò)大和發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易。簡言之，出口管制法以國家安全目標(biāo)優(yōu)先為導(dǎo)向，而《對外貿(mào)易法》以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先為導(dǎo)向。此外，《對外貿(mào)易法》一并規(guī)制進(jìn)出口貿(mào)易管制，不利于出口管制政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。出口管制雖然屬于貿(mào)易管制的一部分，但與進(jìn)口管制在管制目的和管制對象方面均存在很大不同。在管制的目的上，進(jìn)口管制通常是出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，而出口管制往往是出于國家安全、外交政策等非經(jīng)濟(jì)利益的考慮。在管制的對象上，進(jìn)口管制以外國商品、外國商人為管制對象，而出口管制則以本國商品和商人為管制對象。因此，出口管制的依據(jù)更為依賴國內(nèi)法。更為重要的是，我國的現(xiàn)行出口管理法規(guī)基本屬回應(yīng)性和被動性立法。例如主要出于履行防擴(kuò)散國際條約義務(wù)的需要，而頒布了對應(yīng)領(lǐng)域的相關(guān)國內(nèi)法。加入WTO后，出于履行WTO相關(guān)協(xié)議及《議定書》義務(wù)的需要，而修訂《對外貿(mào)易法》、《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等。回應(yīng)性、被動性的立法不僅導(dǎo)致法規(guī)分散、體系不嚴(yán)謹(jǐn)，而且影響對國家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益的整體性權(quán)衡和協(xié)調(diào)。

其次，出口管制行政管理部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的分工與合作需進(jìn)一步明確和協(xié)調(diào)。目前我國負(fù)有出口管制職責(zé)的行政部門包括商務(wù)部、外交部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家能源局、國家國防科技工業(yè)局、總后勤部、總裝備部等多個(gè)部門。其中兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制以商務(wù)部為主管部門，實(shí)行中央、地方兩級管理模式，其中許可申請受理、初審工作委托省級商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。若出口的敏感物項(xiàng)及相關(guān)設(shè)備和技術(shù)涉及外交政策，則外交部參與共同審查。若出口項(xiàng)目對國家安全、社會公眾利益造成重大影響，須經(jīng)過國務(wù)院或中央軍事委員會的批準(zhǔn)；核出口由國家原子能機(jī)構(gòu)主管，在不同情況下，需轉(zhuǎn)送國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會或商務(wù)部，或者商務(wù)部會同國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會等有關(guān)部門復(fù)審；軍品出口由國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會和國防部主管；監(jiān)控化學(xué)品出口則由工業(yè)和信息化部主管。在執(zhí)法方面，除各主管部門外，海關(guān)總署負(fù)責(zé)監(jiān)管所有管制物項(xiàng)和技術(shù)的出口，并對違法出口案件進(jìn)行調(diào)查處理。可見我國出口管制行政管理和執(zhí)法涉及的部門眾多，如分工不夠明確、協(xié)調(diào)機(jī)制不足，將影響行政效率，增加出口許可證申請者的經(jīng)濟(jì)成本。因此需要從法律層面，通過整合現(xiàn)有法規(guī)，頒布上位法，進(jìn)一步明確出口管制機(jī)構(gòu)間的分工與協(xié)作。

最后，出口管制的具體制度建設(shè)不足。清單控制和許可證管理是出口管制的核心制度。近年我國在這兩項(xiàng)制度的建設(shè)上均取得進(jìn)展B18，但在清單的整合、清單的全面性和技術(shù)性、許可證管理程序等方面仍有很大提升空間；專家咨詢制度欠缺。出口管制的物項(xiàng)多為高科技產(chǎn)品和技術(shù)，因此出口管制工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性和復(fù)雜性，諸如管制清單的審定和修改、許可證的審批、管制效果的評估均需要不同專業(yè)領(lǐng)域的智力支持。雖然我國立法對建立專家咨詢委員會已有原則性規(guī)定，但欠缺具體的操作細(xì)則B19；對促進(jìn)企業(yè)遵守的培訓(xùn)不足。出口管制的有效性不僅取決于立法的完善和執(zhí)法的嚴(yán)格，也取決于本國企業(yè)對出口管制法律體系的知悉、理解與自愿遵守。目前我國在該方面的制度意識和制度建設(shè)情況尚亟待提高。

（二）重構(gòu)我國出口管制法律體系

我國應(yīng)重構(gòu)現(xiàn)有的出口管制法律體系，建立以維護(hù)國家安全為基本立法目標(biāo)，以《出口管制法》、《出口管制條例》和《出口管制清單》為基礎(chǔ)，涵蓋行政管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專家咨詢機(jī)構(gòu)的新制度體系。

1.制定《出口管制法》，明確出口管制的立法目標(biāo)并確立出口管制的基本制度。我國應(yīng)制定一部統(tǒng)一的《出口管制法》，將國家安全確立為首要的立法目標(biāo)。國家安全本身是一個(gè)非常有彈性的概念。根據(jù)上文的分析可知，現(xiàn)行的WTO法律機(jī)制并未能對其做出界定或?qū)嵸|(zhì)性解釋。可以說，很大程度上，對國家安全的界定仍屬各國自由裁量的范圍[3]。而在國際關(guān)系領(lǐng)域隨著“非傳統(tǒng)安全”等概念的引入，國家安全的外延得到進(jìn)一步擴(kuò)展。因此，以國家安全為首要立法目標(biāo)，除可涵蓋軍事安全、政治安全外， 也可涵蓋部分經(jīng)濟(jì)安全利益，其中包括對稀缺性自然資源的保護(hù)。例如美國的《出口管制法》即宣稱在充分考慮出口管制對美國經(jīng)濟(jì)影響的基礎(chǔ)上，在必要范圍內(nèi)限制貨物和技術(shù)的出口，以實(shí)現(xiàn)捍衛(wèi)國家安全、推進(jìn)外交政策或履行國際義務(wù)以及防止稀有物資國內(nèi)短缺的政策目標(biāo)B20。除明確維護(hù)國家安全的立法目標(biāo)外，《出口管制法》應(yīng)確立許可證管理、清單控制、出口經(jīng)營登記、專家咨詢等基本制度。此外，《出口管制法》還應(yīng)對我國出口管制的行政管理和執(zhí)法監(jiān)督予以授權(quán)，確立主導(dǎo)的行政管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。對于出口管制的基本制度、行政管理和執(zhí)法，《出口管制法》只做原則性規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則需要相應(yīng)行政法規(guī)、規(guī)章、指南予以規(guī)定。

2.整合出口管制清單，提高其全面性和技術(shù)性。 2014年12月我國商務(wù)部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布了《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》B21。該目錄整合了我國之前在核、化學(xué)品等領(lǐng)域的多個(gè)管制清單，對提升清單質(zhì)量和管制效率將發(fā)揮積極的作用。但考慮到出口管制與進(jìn)口管制在政策目標(biāo)上的差異，我國應(yīng)將兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)口清單和出口清單分立；鑒于越來越多的高科技產(chǎn)品并用于軍事與民事，我國應(yīng)考慮將兩用物項(xiàng)和技術(shù)的出口管制清單與《軍品出口管制清單》整合為一個(gè)清單，以避免兩個(gè)清單間的重復(fù)和沖突，降低企業(yè)的許可證申請成本并為出口管制行政管理機(jī)構(gòu)的整合奠定基礎(chǔ)。實(shí)際上，整合清單、整合行政管理機(jī)構(gòu)也是美國正在積極推進(jìn)的出口管制改革內(nèi)容。自2009年8月始，美國啟動了對其出口管制體系的改革計(jì)劃。改革的基本目標(biāo)為建立單一的管制清單、單一的出口許可管理機(jī)構(gòu)、單一的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和單一的出口管制信息技術(shù)系統(tǒng)。2013年10月15日，此項(xiàng)改革的成果之一——整合后的第一批出口管制清單生效。將原屬《美國軍品管制清單》（USML）第VIII項(xiàng)“飛機(jī)”，第 XIX項(xiàng)“燃?xì)鉁u輪發(fā)動機(jī)”，第XVII 項(xiàng)“機(jī)密國防用品”和第XXI 項(xiàng)“雜項(xiàng)”內(nèi)容修訂后，并入美國商務(wù)部的出口管制清單B22；我國在整合管制清單的同時(shí)，應(yīng)對清單予以補(bǔ)充，將稀土等我國具有優(yōu)勢的戰(zhàn)略資源、產(chǎn)品和技術(shù)以化整為零的方式并入清單。這一做法在《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》已有體現(xiàn)，但覆蓋的稀土產(chǎn)品和技術(shù)還十分有限B23。我國應(yīng)全面梳理以稀土元素為原料的產(chǎn)品和技術(shù)，將軍用和軍民兩用的部分盡數(shù)列入管制清單。例如重稀土中的鋱、鏑是永磁體重要的組成部分，在軍工等高科技領(lǐng)域用途廣泛，可為導(dǎo)彈提供更為精準(zhǔn)的制導(dǎo)系統(tǒng)，關(guān)乎國防安全。實(shí)際上，根據(jù)美國的智庫研究報(bào)告顯示，幾乎所有的稀土元素在高科技軍事技術(shù)上均有應(yīng)用[4]；此外，應(yīng)在整合后的出口管制清單中增加“管制原因”一項(xiàng)內(nèi)容，在每一項(xiàng)出口管制的產(chǎn)品和技術(shù)之后列明原因，包括國家安全、反恐、控制犯罪、防擴(kuò)散、履行國際義務(wù)、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定等。通過增加管制原因，可以強(qiáng)化管制措施與國家安全立法目標(biāo)之間的關(guān)系。

3.加強(qiáng)促進(jìn)出口管制遵守的制度建設(shè)。相比于通過事后懲罰強(qiáng)迫管制對象遵守，通過事前培訓(xùn)等制度建設(shè)誘導(dǎo)其遵守顯然更勝一籌。因此，我國應(yīng)將促進(jìn)企業(yè)對出口管制法規(guī)的遵守視為提高出口管制體系實(shí)施效果的重要組成部分。例如商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局可聯(lián)合行業(yè)協(xié)會設(shè)立多種培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助企業(yè)熟悉出口管制法規(guī)、許可證申請流程和實(shí)施出口控制的政策目標(biāo)；通過發(fā)布指南等形式，引導(dǎo)企業(yè)建立出口管制的內(nèi)部控制機(jī)制；建立企業(yè)出口管制遵守記錄，對于記錄良好的企業(yè)在許可證申請的類別和程序方面給予便利措施；在兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口管制政務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，將負(fù)有出口許可證管理職責(zé)和執(zhí)法職責(zé)的各個(gè)部、局的信息系統(tǒng)整合對接，實(shí)現(xiàn)信息分享，提高審批和執(zhí)法的效率。在此基礎(chǔ)上，將該政務(wù)平臺拓展為包含促進(jìn)遵守信息的雙向互動平臺。行政管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以通過該平臺發(fā)布培訓(xùn)項(xiàng)目信息、執(zhí)法信息、指南等文件或征求公眾意見，公眾可以通過該平臺提出問題、建議，參與出口管制制度建設(shè)；制定建立出口管制專家咨詢委員會的細(xì)則。該細(xì)則應(yīng)至少涵蓋專家咨詢委員會成員的遴選（遴選的成員除應(yīng)包括各專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)專家外，還應(yīng)包括公共管理、法學(xué)專家及行業(yè)協(xié)會代表）、任期、職責(zé)、職權(quán)、工作程序的內(nèi)容。

4.謀求加入并推動多邊出口管制機(jī)制、區(qū)域性出口管制機(jī)制的發(fā)展。多邊出口管制機(jī)制旨在協(xié)調(diào)管制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管制合作，從而有利于加強(qiáng)本國出口管制體系的效力范圍。另外，只有在美國嚴(yán)控對華高科技產(chǎn)品出口，并積極謀求強(qiáng)化多邊出口管制機(jī)制的情況下，我國加入多邊出口管制機(jī)制才能參與并影響規(guī)則的制定和修訂。在現(xiàn)有的四個(gè)多邊出口管制機(jī)制中，我國已加入核供應(yīng)國集團(tuán)，近年也與澳大利亞集團(tuán)和瓦森納安排展開磋商，保持較為積極的接觸和交流。目前我國相關(guān)立法在物項(xiàng)控制清單方面，與上述機(jī)制的覆蓋范圍基本一致。但澳大利亞集團(tuán)、瓦森納安排和導(dǎo)彈及其技術(shù)控制機(jī)制均以共識為基礎(chǔ)展開運(yùn)作，新成員的加入必須經(jīng)現(xiàn)有成員一致同意。因此，我國謀求加入上述機(jī)制的關(guān)鍵在于塑造現(xiàn)有成員對我國防擴(kuò)散出口管制機(jī)制的觀念認(rèn)同。建議可以通過完善國內(nèi)立法和執(zhí)法、與單個(gè)成員簽訂雙邊協(xié)議、開展多種形式的交流與互動等途徑來促進(jìn)觀念認(rèn)同。此外，我國也應(yīng)積極主導(dǎo)建立區(qū)域性出口管制機(jī)制。以上海經(jīng)濟(jì)合作組織、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)為依托，以促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定、反恐為切入點(diǎn)構(gòu)建新的區(qū)域性出口管制機(jī)制，維護(hù)國家安全。

四、結(jié)束語

出口管制涉及國家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益、公共利益和私人利益之間的沖突與平衡。如何在維護(hù)國家安全利益的同時(shí)，將對經(jīng)濟(jì)利益和私人利益的不利影響降到最低是幾乎每個(gè)國家的出口管制體系都必須面臨的關(guān)鍵性問題，我國也不例外。以限制稀土出口為例，稀土作為我國為數(shù)不多的優(yōu)勢戰(zhàn)略資源，一方面為國家安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展長遠(yuǎn)計(jì)，必須限制其出口；另一方面，限制稀土的出口或?qū)⒃谥卸唐趦?nèi)對我國局部產(chǎn)業(yè)和就業(yè)產(chǎn)生消極影響。為減緩或抵消出口管制對經(jīng)濟(jì)利益和私人利益的中短期影響，我國在重構(gòu)出口管制法律體系的過程中，也需同步強(qiáng)化其他支撐性制度，諸如建立稀土戰(zhàn)略儲備制度，打擊稀土走私活動，整合、優(yōu)化稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等以緩解限制稀土出口對經(jīng)濟(jì)的不利影響。

注釋：

①2014年8月29日，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)采納了“稀土案”的專家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，認(rèn)定我國對稀土、鎢、鉬實(shí)施的出口關(guān)稅、出口配額和對企業(yè)出口權(quán)限制的管理措施違反WTO相關(guān)規(guī)則，無法援引GATT例外條款獲得豁免。

②參見《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》第1條，UN Doc A/RES/1803（XVII）。

③參見《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第4條第5款，UN Doc A/RES/3201（S-VI）。

④參見《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第2章第2條第1款，UN Doc A/RES/3281（XXIX）。

⑤2014年4月2日聯(lián)合國大會通過了用于監(jiān)管常規(guī)武器國際貿(mào)易的《武器貿(mào)易條約》（Arms Trade Treaty）。2014年9月25日該條約的締約國數(shù)量突破50個(gè)（不包括美國、俄羅斯和中國），達(dá)到條約生效所需要的國家數(shù)量，根據(jù)條約的規(guī)定，該條約于2014年12月24日起生效。該條約要求締約國設(shè)立管制常規(guī)武器出口的機(jī)制，以確保所輸出的武器不被用于種族滅絕、戰(zhàn)爭罪行，或落入恐怖分子和犯罪團(tuán)伙手中。

⑥具體規(guī)定參見《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第11條、第20條、第 21條，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條以及《知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第27條第2、3款。本文以下主要就GATT第20條和第21條展開分析。

⑦參見 Panel Report， China – Measures Relating to the Exportation of Rare Earths， Tungsten， and Molybdenum， WT/DS431/R， WT/DS432/R， and WT/DS433/R（Mar. 26， 2014）， para. 7.812，7.808，7.809.

⑧參見Export Administration Downloadable Files， http：//www.bis.doc.gov/index.php/regulations-export-administration-regulations-ear， 2014年6月1日訪問。

⑨同⑦， Panel Report， paras. 7.180.， 7.195.

⑩同⑦， paras. 7.808.， 7.809.

B11參見Appellate Body Report， China — Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， WT/DS363/AB/R（Dec. 21， 2009）， para.233.

B12參見Appellate Body Report， China—Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials， WT/DS394/AB/R， WT/DS4395/AB/R， and WT/DS398/AB/R（Jan. 30， 2012）， para.307.

B13同⑦，Panel Report， paras. 7.118-7.138.

B14Notification of an Appeal by China， WT/DS432/9， WT/DS433/9（April 30， 2014）。而在中國之前，美國已于4月8日先行上訴，就證據(jù)采納問題提出異議。參見Notification of an Appeal by the United States， WT/DS431/9（April 11， 2014）。

B15參見本文第一部分的分析。

B16根據(jù)商務(wù)部、外交部、中央人民政府網(wǎng)站信息整理。

B17出口經(jīng)營登記制度要求，軍品、核產(chǎn)品和監(jiān)控化學(xué)品出口實(shí)行專營制，出口必須獲得專營資格。此外，企業(yè)從事兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口需在商務(wù)部進(jìn)行經(jīng)營資格登記，未經(jīng)登記不得從事此類出口經(jīng)營活動。最終用戶和最終用途證明制度要求，出口經(jīng)營者申請出口許可證時(shí)應(yīng)當(dāng)提供由最終用戶通過法定程序出具的《最終用戶和最終用途證明》。該證明需詳細(xì)描述最終用戶進(jìn)口相應(yīng)物項(xiàng)或技術(shù)的最終用途，同時(shí)也明確在未通過我國政府合法認(rèn)定的情況下，進(jìn)口的物項(xiàng)或技術(shù)不得用于其他目的或者轉(zhuǎn)移給第三方。

B18例如商務(wù)部開通了兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口管制政務(wù)平臺（http：//exctrl.ec.com.cn/tecp/corp_index.jsp），實(shí)現(xiàn)了出口許可證和出口經(jīng)營資格的網(wǎng)上申請、審查和批復(fù)，并通過與海關(guān)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，保障了審批數(shù)據(jù)的安全和對出口情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。商務(wù)部發(fā)布的《2015年出口許可證管理貨物目錄》指出，稀土、礬土、焦炭、鎢及鎢制品、碳化硅、錳、鉬和氟石等資源產(chǎn)品的出口執(zhí)行出口許可證管理，取消出口配額管理制。

B19《核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》第21條規(guī)定：商務(wù)部組織有關(guān)方面的專家組成核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制咨詢委員會，承擔(dān)核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制的咨詢、評估、論證等工作。

B20Section 3， Export Administration Act of 1979， 50 U.S.C. App. 2402.

B21中華人民共和國商務(wù)部和中華人民共和國海關(guān)總署公告2014年第96號。

B22參見http：//export.gov/ecr/eg_main_043652.asp， 2014年6月17日訪問。

B23參見該目錄第42項(xiàng)（氧化鉺）、第87項(xiàng)（鈰）、第91項(xiàng)（摻釹激光器）和第109項(xiàng)（氧化釔涂敷石墨）。

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On Rebuilding China′s Export Regulation Regime

——Reflection on the Rare Earths Case

HAN Yong-hong

（School of Business， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou 510420， China）

Abstract：After the rare earths case， China′s export control measures for natural resources came to a deadlock under the WTO regime. To satisfy the rigid demand for protecting national interests， this article argues that China should not merely rely on the WTO regime. Instead， China should focus on rebuilding its national export regime based on national security. Specific proposals include enacting Export Regulation Act， integrating and upgrading export control lists， improving compliance with the existing export regulation regime and acceding to multilateral export regulation regime as well as promoting the development of regional export regulation regime.

Key words：export regulation； national security； WTO exceptions； licensing

（責(zé)任編輯：李江）