分稅制對中國央地關系的影響及展望

唐銘遙

摘要：央地關系是中國改革的一個重要維度，也是中國高速穩定發展的一個重要影響因素。建國以來我國的央地關系經歷了中央集權、適當下放權力、過度集權等的不斷的調整來探索適合中國當下的央地關系局面，由此也造成了中國央地關系“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環?？v觀分稅制，它從1994年提出實行到現在歷經二十多年并沒有被歷史拋棄，而是不斷改革來調整央地關系，所以分析分稅制對中國央地關系的影響對中國后續的改革發展是有一定意義的。

關鍵詞：分稅制；央地關系；影響；展望

20世紀80年代末90年代初，中國的中央財政陷入嚴重危機，出現“弱中央”的央地關系狀態。1994年分稅制的實行是為了改變“強地方弱中央”的央地關系的局面，分稅制和央地關系是有密切聯系的。分稅制反映在財政管理體制上是中央政府與地方政府之間的集權與分權關系問題，也就是央地關系問題。央地關系主要研究的是央地的政治關系、經濟關系和軍事關系，相對應的政治關系包括立法權、行政權和司法權，經濟關系則對應財政權。中央與地方政府之間的關系主要體現在權力的分配上，1994年的分稅制改革又是中國式的分權改革，作為制度安排，分稅制是為了更好地處理好中央和地方政府之間的事權、財權關系。

一、分稅制對中國央地關系的影響

分稅制改革的二十多年，中國的政治體制也不斷改革，央地關系也隨之發生變化，分稅制也是適應時代的變更和背景的變化而不斷改革，既然是有改革那必然分稅制也不盡然是完美的，只有充分分析分稅制對央地關系兩方面的影響，才能更好的進行政治體制改革，不斷推進分稅制的完善，最終使得中國的央地關系能達到合理平衡的局面。分權、分稅和分管，這三點都是基于中央政府和地方政府的關系上提出，而分稅制也是通過這三點來作用于央地關系的調整。

（一）分權

中央政府和地方政府的經濟關系首先就體現在財政上，在分稅制實行之前的財政包干的政治體制下，地方利益隨著中央政府向地方政府的分權而逐漸形成，地方在征收稅收的過程中只需要按比例上交中央一部分其他則完全屬于地方，中央財政漸漸吃緊，對地方的掌控能力也越來越弱，這就要求對事權和財權進行再劃分，平衡中央和地方政府的關系，讓中央政府在二者關系中再占據主導地位。

從反面而言，分稅制的分權代表著中國的央地關系集權和分權的探索過程，前期的地方分權架空了中央的權力不利于政治發展的穩定因素，分稅制的目的是通過對中央和地方事權、財權進行合理劃分來實現地方分權和中央集權的調和，但在當時事權、財權劃分并不明確的基礎上所實行的分稅制并沒有達到理想效果。事實也證明，實施分稅制以來，中央事權經常下移地方，財力層層卻上移，基層政權承擔了與其財力不相匹配的事權。解決央地關系矛盾的本質應該要落腳于中央政府和地方政府事權、財權的明確劃分上。

（二）分稅

就分稅而言，受稅權劃分的制約，全國范圍內的稅收并沒有完全按照稅種的性質確定，出現了中央稅、地方稅和共享稅三種稅收，分稅并不徹底。我國稅權高度集中于中央，地方稅收立法權長期缺位，沒有因分稅制的實施而作相應的立法體制調整。憲法給予地方一定的制定地方性稅收法規的權力，但是由于可操作性的細則沒有出臺，所以地方的稅收立法基本處于虛置狀態，這樣的情況下地方就沒辦法就本地區的實際增加稅種，同時由于國家中央與地方的稅種劃分并不明確，導致地方的財政赤字嚴重且地方亂立名目收稅，不利于中央的統一領導。

（三）分管

分管是要求中央政府和地方政府間的管理界限更加清晰明確化，混亂的管理最終只能導致中央和地方的財政都處于混亂狀態。分設中央與地方兩套稅務機構則是為了把分管落到實處，建立和健全分級預算制度和硬化各級預算約束，這樣的舉措并不是讓地方脫離中央，而其實質是在中央的統一領導下給予地方一定的自主權，使得充分發揮中央和地方兩個積極性，一定程度上有利于改變過去單一的“地強央弱”或是“央強地弱”的狀態，更加合理的調整中央和地方的關系。

另一方面，中央政府和地方政府的分管也還有不完善之處，這對央地關系也會產生不良影響。分稅制的財政轉移支付的實施由于缺乏法律規范以及支付結構不合理，導致改革后各地區間的財政差距越來越大，這不利于社會的穩定發展，同時也不利于中央對地方的控制以及地方的健康發展。分管沒有達到理想狀態，中央和地方的矛盾并沒有得到更好的解決，經濟權力的分配和經濟事務的管理在中央和地方還需要不斷的進行調整。

二、展望

分稅制的實行過程當中有很多需要改進的地方，而中國政治體制改革也在不斷的推進，對央地關系的正確路徑的選擇應該有新的認識，中央政府和地方政府間的關系也應該更加適應我國市場經濟、民主政治和現代化建設需要。

（一）實現央地關系的法治化

分稅制的實行更加要求央地關系的法治化，以法律為依據才有客觀的標準，才能實現真正的公平公正，央地關系的法治化的推進具體內容主要包括以下兩點：

1.中央與地方的權力和職責要用法律加以明確規定。法律的制定是法治化的前提，中央與地方的事權、財權更加需要利用法律來加以細化，使得事權、財權在分配過程中有法可依。

2.出臺稅種劃分的具體法律依據，給予地方一定的稅收立法權。中央可適當下放稅收立法權給地方且自身處于監督位置，讓地方根據實際合理建立稅種。其次中央和地方的稅種劃分需要出臺更為具體的法律依據，明確之后盡可能確保中央和地方稅收的雜糅。

（二）科學劃分權責，中央和地方權責統一

盡管在法律上中央和地方是隸屬關系，但其在各自的領域當中有不同的權力和責任，科學合理的劃分分稅制下中央與地方的權力和責任也主要從兩個方面入手：

1.合理劃分中央與地方的事權、財權。就單獨中央政府或是地方政府而言要做到科學合理的劃分事權、財權就要注重事權、財權的分離，財權可脫離政府專門由財政部門掌管，這樣可以將財務分配的權力和辦實事的職責分離開來。權力和職責的劃分主關鍵是正確界定政府與市場的職能，根據責、權、利相統一的原則進行中央與地方權責的細分。

2.完善公共服務體系，科學劃分中央政和地方政府的權責。中央政府原則上應當負責覆蓋全國范圍的公共產品的供給；各級地方政府負責各自轄區內公共產品的供給。二者應當重點關注各自轄區內居民的實際需求，強化公共產品供給效率，嚴格劃分中央與地方公共服務職責。

（三）找準中央與地方關系的平衡點

行政性分權基礎上對央地關系的探索關注中央權力的下放或是集權的問題，在這樣單一的權力下放或者回收的輪回中，地方會產生缺乏積極性以及過度使用權力的問題，分稅制則是從經濟手段入手對央地關系進行新的探索。地方利益不能單方面的進行遏制，分稅制的改革也必須處于中央的宏觀控制之下，中央通過合理科學的方式進行財政的分配。找準中央與地方關系的平衡點須要完善分稅制，實現央地關系的法治化以及權責統一。

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