國外社會救助改革及其借鑒

國外社會救助改革及其借鑒

20世紀90年代以來，世界很多國家的社會救助制度都在主動或被動地進行改革，既有英美等發達國家基于減少財政負擔的改革，也有拉美中等發展程度國家和南非等發展中國家的社會救助擴張。這些不同背景和目的的社會救助改革及其經驗，可為當代中國的社會救助體系改革提供多角度參考和借鑒。其中，英國既是國家福利型社會保障模式（強調社會福利的國家責任）的典型國家，又是最早建立社會救助制度的國家；美國則是自保公助型社會保障模式（強調自我保障）的典型國家，且擁有世界上最復雜的社會救助體系；拉丁美洲中建立社會救助的國家如智利、巴西、阿根廷、墨西哥等國，經濟發展程度處于發展中國家的最高水平行列，同時也面臨經濟轉型與社會整合的挑戰，在經濟發展與社會改革上與我國具有很多相似之處；南非是非洲的一個典型樣本，發展程度雖落后于我國，但其社會救助受制于社會保險不健全等弊端可為我國提供另一種性質的借鑒。

英國、美國的社會救助改革及特點

（一）英國當代的社會救助改革

英國是現代社會救助制度的發源地，社會救助制度在英國福利制度中也居于非常重要的地位。20世紀70年代以來，英國經濟發展速度減慢，社會福利支出卻快速增加，面對巨大的財政壓力，英國開始進行社會救助改革。1996年確立的改革目標是：把福利分配給最需要的人、激發個人責任感、提高就業和儲蓄的積極性。1997年布萊爾政府執政后，開始按照“第三條道路”思想進一步改革。其具體指導思想是強調權利和義務的對等，提出“不承擔義務就沒有權利”的口號；通過促進就業來使受助者獲得和增加社會保障，強調教育和職業培訓的重要性；國家、社會組織和個人都應投資參與社會福利的供給。這個階段，英國對社會救助進行了一次最大的改革：引入目標定位管理的要素，在全民范圍內大幅提高救助的資格條件，以期縮小給付范圍，減少給付壓力。

1998年開始實施的“從福利到工作”計劃，對失業救濟金的發放政策進行改革，力促失業者重返就業市場。2003年10月又將“最低收入保障”改造為“養老信貸保障”，同時又引入一個“養老信貸儲蓄保障”，后者主要是給予那些有65歲以上老人的家庭以稅優政策。概言之，英國社會救助當代改革的要點是“從福利到工作”，目的是減輕政府財政壓力，調動人們工作積極性。具體特點主要有：

1. 指導思想轉變。將原來強調從需要出發設立福利項目和確定福利水平改為從經濟支持能力出發，按照資金供給可能性確定福利水平，強調權利和義務的對等，變消極福利為積極福利。

2. 管理方法轉變。在社會救助對象的定位上強調目標定位管理，將不具備工作能力的人作為社會救濟對象的主體，對福利依賴的高風險人群（失業的年輕人、單身父母、長期失業者以及殘疾人）嚴格失業救濟申請條件，實施促進就業的系列政策。

3. 重視政策創新。例如針對嚴重長期失業群體實施的促進就業的“新政策措施”，以及強調“為工作付報酬”計劃，該計劃包括引入國家最低工資、下調所得稅的起征費率、下調國家保險繳費的門檻、以工作家庭稅收信貸取代家庭信貸等。

（二）美國的社會救助改革

美國的社會救助制度，又稱公共救助或福利補助，始建于20世紀30年代。在這以前，美國政府所擔負的救貧責任極少，直到1930年代和1960年代，經由“新政”和“與貧窮作戰”，救貧措施出現了擴張，并促使政府在救貧工作中承擔責任。美國主要采取項目救助方式，具體分為現金救助和非現金救助兩大類項目。現金救助主要包括補充性保障收入和貧困家庭臨時援助兩個項目。非現金救助類似于專項救助，主要由食品券、醫療補助、住房補助、兒童營養、就業與培訓、貧困家庭子女教育等項目組成。

隨著福利開支的日益龐大，迫于公共輿論及財政負擔的壓力，自20世紀80年代開始，美國對社會救助制度進行了一系列重大改革，提倡“工作福利”理念，其原則就是：以工作換取福利。改革中影響比較深遠的是克林頓時代通過的《個人責任與就業機會調整法案》，該法案廢除了自1935年起施行、被視為“福利”同義詞的“未成年兒童家庭援助”，代之以“貧困家庭臨時援助”，還修訂了“補充性保障收入”“兒童營養計劃”“社會服務綜合補助款”等福利措施。美國當代社會救助改革的主要特點是：

1. 模式轉變。美國救助的模式從1960年代后擴張型補救模式回歸到嚴格的有限救助模式。對救助對象增加了限制條件，縮減救助范圍及持續時間，重點救助無勞動能力貧困者。

2. 對有勞動能力貧困者的救助理念更重視“工作”的價值和提倡“自立”精神。由“失業福利”轉向“工作福利”，對其采取“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜”政策指激勵社會救助對象積極外出工作，例如通過“工作機會與基本技能訓練方案”，提供教育、訓練和就業服務給福利領取者。此外，政府還要提供兒童照顧和其他支持性的服務，來支持準備和已經去工作的人。1998年開始政府還引入“資產建設”方法幫助低收入者脫貧。“大棒”政策指通過嚴格受助條件、控制費用增長和增加制裁措施把受助者“趕出”家門，尋找工作。

拉美國家的社會救助改革及特點

拉美社會保障的總體水平在發展中國家中是最高的，然而卻以面向中高收入者的養老保險為主體，瞄準貧困群體的社會救助只是邊緣性制度，覆蓋范圍極為有限，且以臨時救助為主，帶有殘補的性質。

1980年代初，拉美遭遇了嚴重的經濟危機，整個80年代被稱為“失去的十年”，這一時期貧困群體人數大增。1990年代中后期，在貧困與弱勢群體問題依然十分嚴峻的狀況下，由于社會保險和傳統的邊緣性社會救助均無力應對，拉美各國不得不嘗試改革傳統的社會救助。受發展型社會政策的影響，巴西和墨西哥率先實施了社會救助改革并建立新型社會救助項目，后來拉美其他國家也紛紛仿效。新型救助項目的代表包括巴西的家庭補助計劃、墨西哥的機會計劃、厄瓜多爾的人力資源發展計劃等。這些項目為貧困家庭提供現金救助，但要求受助家庭進行人力資本投資，包括保證兒童營養、送孩子上學、定期到醫療機構接受服務等。這種附加條件的現金救助也是拉美首創，它關注受助人的某些特別行為和行動事項，必須以符合預定條件為前提，所提供的資金支持必須用于特定用途，如適齡兒童教育、恢復生產等。出于維護“可持續生計”、提高“可行能力”的考慮，這種救助計劃寄望于提升受助人個人能力，并改變其行為方式，以此實現長期的減貧、脫貧和能力建設，而不以一般的生存需求為導向。拉美社會救助改革最突出的共同點是，通過有條件的現金轉移支付賦予社會救助促進人力資本發展的功能，生存救助與發展救助并重。具體包括：

1. 救助價值引入“發展”理念。

改革注重從人的全面發展、生活質量等來考察、分析和測量貧困問題，從維護“可持續生計”、提高“可行能力”的角度救助貧困者。

2. 救助方式改變。用有條件的現金轉移支付的方式部分取代傳統的現金和食品援助，其附加條件一般是促進家庭在人力資本的投資，著眼長遠。

3.將救助單位由個體轉變為家庭。救助金不再針對個體而是針對家庭發放，并注重加強家庭中弱者的地位，如墨西哥、智利等國，都是通過母親來領取救助金。

南非的社會救助改革

南非是非洲最強的經濟體，貧富懸殊是其經濟發展面臨的較大問題。過去在種族隔離制度下，以白人群體為主的社會保險業比較發達，而廣大黑人由于就業率低、收入水平低，參與社會保險比例很低，同時社會救助制度具有種族歧視性質。1994年，南非實現種族平等的民主變革，社會保障制度也相應進行改革，并把扶貧和對老、殘、未成年人的救助列為社會發展的重點。2003年，南非政府通過《失業保險法修正案》，2004年，通過了《南非社會保障機構法》和《社會救助法》。近年來，政府又相繼推出“重建與發展計劃”“增長、就業和再分配計劃”“加速和共享增長倡議”等，并于2007年提出建設“發展型國家”的理念，強調加快經濟發展，妥善解決貧困、犯罪等社會問題。南非的社會救助是一個完全由政府承擔責任的體系。除家庭寄養項目外，其他項目都要接受家庭經濟狀況調查。2009年，南非政府用于社會救助方面的支出為800億蘭特，約占GDP的3.5%，這種以現金救助為主的福利性救助，大大降低了貧困發生率，促進了社會穩定，刺激了國內消費。

南非社會救助改革的重點是擴大救助覆蓋面，對無勞動能力的貧困者進行普遍的救助，并特別重視貧困及殘疾兒童的生存救助與發展救助。但是，改革后的南非社會救助也存在一些問題：（1）家庭經濟狀況調查不嚴格，存在欺詐行為。（2）救助覆蓋面窄，有漏洞。一些不屬于殘障人士、老年人或未成年人的貧困者得不到救助，如失業的成年人不能領取救助。（3）社會救助之外的其他社會保障制度（如社會保險）不發達，難以形成制度合力。

國外改革對我國完善社會救助制度的啟示

盡管國外的社會救助制度改革及經驗因國情不同并不都適用于我國，但仍可為我國的社會救助制度改革提供一些重要的借鑒和啟示。

首先，必須加快社會救助的法制化進程。不論是英美發達國家還是南非等發展中國家，都非常重視社會救助的法制建設，大多設有專門的《社會救助法》。可以說這是普遍的國際規則。我國的社會救助法長期缺位，現在雖已出臺了《社會救助暫行辦法》，但立法進程還需加快。只有通過立法程序才能使公民的社會保障權利從應然走向法定，進而成為公民的現實權利。政府負有保障與改善民生、援助困難群體與不幸者的責任，必須有法律來規范，來對社會救助行為進行強力約束。

其次，重視有勞動能力貧困者的發展性救助。社會救助中最令人擔憂的福利依賴來自于有勞動能力的貧困者。當代世界反貧困的價值理念日益從生存救助轉向發展性救助，從消極救助變為積極救助，強調發展性扶貧和可持續生計的構建。如英美等國“從福利到工作”和“以工作換福利”的理念，拉美國家的從維護“可持續生計”、提高“可行能力”的角度來救助貧困者的做法等。我國社會救助也應更新救助理念，注重發展性和可持續性。低保救助是我國社會救助的核心制度，但更多屬于事后的消極救助，在幫助貧困者脫貧方面效果不理想。改革該制度，一方面，應把貧困家庭的兒童就學和青少年的教育擺在重要的位置，使其避開貧窮的代際傳遞；另一方面，通過提升人力資本、尋崗協助、創業輔導、交通補貼、家人照看服務等方式幫助貧困者積極就業或創業，努力脫貧致富。此外，也可積極引入“資產建設”方法，幫助貧困者積累資產，致力于長期發展。

再次，構建綜合性社會救助體系。從國際經驗來看，社會救助應是一個綜合體系，其目標定位和救助內容既應覆蓋最低收入者，也應適當救助瀕臨貧困的邊緣戶。指望城市低保一種制度來完成所有這些反貧困目標是不現實的，故而應從構建綜合性社會救助體系的角度對其重新進行目標定位和內容整合。重構的選擇上，一種是將低保的救助對象縮減為無勞動能力的貧困者，對于有勞動能力卻臨時或長期失業的貧困者則整合已有的失業扶助政策構建獨立的失業救助制度加以救濟；另一種是上述兩類貧困者都由低保覆蓋，但在救助的具體方式上做差異化處理。對于無勞動能力的貧困者，可在分類施救的基礎上加以長期救助；對于有勞動能力的貧困者重在突出救濟的臨時性，加強就業促進、脫貧致富的幫扶與督促。而對于貧困邊緣的中低收入戶的救助則應在低保制度之外，整合或加強住房、醫療、教育、司法等專項救助制度、引入“資產建設”等新方法來加以解決。

最后，整體推進社會保障制度建設。社會救助與社會保險、社會福利構成一個完整的社會保障體系，三者之間有著密切的互動關系，單靠其中某一種制度都無法為國民構建長遠的安全與保護。因此，我們必須整體性推進社會保障制度的建設，在構建完善的社會保險制度的基礎上推進社會救助的制度建設和管理工作。當前特別在失地農民、農民工的社會保險與社會救助、失業保險與失業救助的銜接等方面要加大整合力度。社會救助作為緩解貧困的重要制度安排，稍有不慎就會付出不小的社會代價。我們必須高度重視國際經驗，并結合國內實際條件，有序推進中國的社會救助制度改革和整個社會保障體系的完善。

（鐘玉英）