破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的生動實踐
——東平縣農(nóng)村幸福院考察調(diào)研報告

甄炳亮 張曉峰

破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的生動實踐
——東平縣農(nóng)村幸福院考察調(diào)研報告

甄炳亮 張曉峰

編者按：本調(diào)研報告得到民政部領(lǐng)導(dǎo)的重視和肯定。8月24日，鄒銘副部長在該文上批示：東平縣委、縣政府高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，以農(nóng)村幸福院建設(shè)為抓手，探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式，注重統(tǒng)籌多方主體共同推動，注重自辦自管互助，注重長效機(jī)制建立和可持續(xù)，值得充分肯定，應(yīng)予宣傳推廣，同意所提建議。

8月13～14日，我們到山東省東平縣專題考察調(diào)研了農(nóng)村幸福院情況。調(diào)研期間，聽取了東平縣委、縣政府和有關(guān)部門的工作匯報，實地參觀了農(nóng)村幸福院，與相關(guān)人員進(jìn)行了座談交流。總體感覺是：東平縣從2013年起，以“老人開心、子女安心、政府放心”為目標(biāo)，以“政府推動、村級主辦、互助服務(wù)、社會參與、民政監(jiān)督”為原則，探索出了符合縣情、鄉(xiāng)情、村情的“村居養(yǎng)老”的農(nóng)村幸福院新模式，順應(yīng)了形勢發(fā)展，有效破解了農(nóng)村養(yǎng)老難題。

一、積極穩(wěn)妥，有力推動，歷經(jīng)三個階段

尊老敬老愛老是全社會的共同責(zé)任。近年來，東平縣本著先易后難、積極穩(wěn)妥的原則，順勢而為、率先而為，分步推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)。

一是先試先行起步。為推動工作順利開展，啟動之初，縣政府出臺了《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老院建設(shè)的實施意見》《東平縣農(nóng)村幸福院建設(shè)和管理實施辦法》等文件，明確了民政、財政等22個部門的工作職責(zé)，并在用電、用水、建設(shè)等方面給予收費減免。縣級財政在上級沒有扶持政策的情況下，加大了資金投入，按照幸福院建設(shè)規(guī)模給予5～10萬元不等的建設(shè)補(bǔ)貼，并對幸福院運行中的水電暖等公共費用進(jìn)行補(bǔ)貼。同時，把幸福院建設(shè)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和各有關(guān)部門科學(xué)發(fā)展觀考核體系，設(shè)立專項資金用于獎勵進(jìn)度快、標(biāo)準(zhǔn)高、運行好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有效激發(fā)了農(nóng)村幸福院建設(shè)的積極性。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，先期選擇了23個交通便利、村集體經(jīng)濟(jì)好、班子凝聚力強(qiáng)、群眾養(yǎng)老需求大的村進(jìn)行試點。試點村的老年人在逐漸接受這一新型養(yǎng)老模式后，享受著幸福院帶來的樂趣和便利。試點村的示范效應(yīng)帶動了其他村的建設(shè)熱情，在山東省農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)場會之前，已建成47處，2013年年底快速發(fā)展到100處。

二是強(qiáng)力推動擴(kuò)規(guī)。在試點成功的基礎(chǔ)上，2014年，縣委、縣政府把農(nóng)村幸福院建設(shè)列為全縣為民實事。縣政府連續(xù)召開了農(nóng)村幸福院建設(shè)推進(jìn)會、農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)場交流會兩次會議。制定下發(fā)了《東平縣2014年農(nóng)村幸福院建設(shè)實施方案》，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂了責(zé)任書，把建設(shè)任務(wù)層層分解，確保責(zé)任到位、工作到位、落實到位。聯(lián)合縣督查局、紀(jì)工委組成督導(dǎo)組，深入幸福院建設(shè)一線，逐村跟蹤督導(dǎo)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）幸福院建設(shè)情況一月一督查、一季一通報，對查擺出的問題及時反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在進(jìn)度推進(jìn)、調(diào)動積極性等方面起到了強(qiáng)大的推動作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）因勢利導(dǎo)、強(qiáng)化措施，加快推進(jìn)幸福院建設(shè)。彭集街道將幸福院建設(shè)納入村級工作“擂臺賽”，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確立了“串式”發(fā)展思路，沿331省道、105國道建設(shè)了幸福院26處，有幸福院的村占到全街道行政村的一半。新湖鎮(zhèn)通過出臺文件、召開會議、專人督導(dǎo)、現(xiàn)金獎勵、對上爭取等措施，建成了15處幸福院，每建成一處幸福院，鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配備用品和設(shè)施。接山鎮(zhèn)根據(jù)各村實際，采取家辦、捐辦、聯(lián)辦、社區(qū)辦等多種方式建設(shè)了18處幸福院。2014年年底，全縣完成200處幸福院建設(shè)，增加養(yǎng)老床位5000余張。

三是提標(biāo)擴(kuò)面規(guī)范。2015年，縣政府繼續(xù)把農(nóng)村幸福院建設(shè)運行列為為民實事，既增加數(shù)量、擴(kuò)大規(guī)模，更重視管理、注重運行。農(nóng)村幸福院作為新生事物，一種新型養(yǎng)老模式，在運行方面并沒有可以借鑒的成熟經(jīng)驗，只有在實踐中不斷摸索完善。針對幸福院運行方面存在的問題，縣民政部門在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，依據(jù)上級文件精神，查閱相關(guān)資料，并結(jié)合本地實際，起草并提請縣政府出臺了《東平縣農(nóng)村幸福院運行管理辦法》，對農(nóng)村幸福院的運行管理從服務(wù)分類、辦理程序、資金保障、設(shè)施配備、院務(wù)管理、考核獎勵等方面進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。這樣，農(nóng)村幸福院的運行管理得到了保障，活力和吸引力大大提高，使更多在家的老人走出家門到幸福院活動，提升了農(nóng)村老人的幸福感和歸屬感。截至2015年6月，全縣農(nóng)村幸福院已達(dá)到257處，占行政村總數(shù)的1/3。目前，已建成的幸福院80%以上都實現(xiàn)了正常運行。農(nóng)村幸福院真正達(dá)到了“老人開心、子女安心、政府放心”的效果，成為東平人民最值得點贊的工程。

二、攻堅克難，有序發(fā)展，突出四個關(guān)鍵

為確保農(nóng)村幸福院建得起、用得上、管得好、推得開，東平縣在推動農(nóng)村幸福院建設(shè)工作中突出了以下四個關(guān)鍵點：

一是人從哪里來？農(nóng)村幸福院的服務(wù)對象為年滿65周歲，生活能夠自理，無精神疾病、傳染病和其他影響集體生活疾病的本村老人。在確定有長期入住需求的老人時，優(yōu)先保障因子女外出務(wù)工經(jīng)商或外遷出嫁等原因，身邊無人照顧的獨居、空巢、高齡老人。入院堅持“群眾自愿、來去自由”原則，按自愿申請、村級審核、群眾評議、張榜公示、簽訂協(xié)議、正式入住的程序進(jìn)行。符合入住條件的老人，首先由本人、子女或其親屬向村委會自愿提出入住申請，填寫入住申請表，同時提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的體檢證明。村委會組織兩名以上的人員對申請人進(jìn)行入戶調(diào)查核實，對認(rèn)為不符合入住條件的，當(dāng)面說明理由；對認(rèn)為符合入住條件的，由調(diào)查人簽署意見，提交群眾代表會議表決。召開群眾代表會議，評議表決適宜入院老人。評議完成后，在本村顯要位置進(jìn)行不低于7天的張榜公示。公示期滿無異議的老人，由本人和子女與村委會簽訂《入住協(xié)議書》后方可入住。有日間照料需求的老人，入院程序可適當(dāng)簡化，由村委會按本村實際情況具體實施辦理。其他的老人都可以隨時到幸福院進(jìn)行休閑娛樂活動。

二是錢從哪里出？在建院投入上，堅持多方聯(lián)動融資，激活政府、集體和社會多方面的活力，聚集多方面資源，合力共建平臺。（一）政府支持。縣政府在投入建設(shè)資金和運行補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，要求每個縣直部門要聯(lián)系一家農(nóng)村幸福院，主動在規(guī)劃建設(shè)、管理運行等方面出謀劃策，并給予一定物資幫助，同時結(jié)合自己的職能，對幸福院在用地、用水、用電等方面給予優(yōu)惠政策。（二）村級籌措。經(jīng)濟(jì)條件較好的村可以采取獨資建設(shè)、集體補(bǔ)貼的形式建設(shè)，經(jīng)濟(jì)條件稍差的可以整合村莊危房改造、扶貧、移民等項目資金打捆使用。例如，彭集街道安村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，村集體投資了200余萬元新建了一處高標(biāo)準(zhǔn)幸福院，而大羊鎮(zhèn)后魏雪村只投入了20余萬元對原有校舍和辦公場所進(jìn)行改造用作幸福院。（三）社會幫助。農(nóng)村幸福院建設(shè)為社會各界愛心人士搭建了一個奉獻(xiàn)愛心的平臺，一方面，通過社會各界愛心人士的慈善捐贈來彌補(bǔ)幸福院建設(shè)和運行資金的缺口。尚流澤村在“九·九”老人節(jié)聯(lián)絡(luò)在外人員，共同為幸福院捐贈了5萬余元。另一方面，通過愛心企業(yè)家的直接投資建設(shè)幸福院。東平街道欒莊創(chuàng)業(yè)大戶投資38萬元建起占地10畝的幸福院；民政局黨委委員馬慶華將自己老家大羊鎮(zhèn)杜村的房子進(jìn)行了整修，配齊了室內(nèi)設(shè)施，無償提供給村里辦幸福院，建起了東平第一個以個人姓名命名的幸福院。此外，積極動員村中經(jīng)營大戶、黨團(tuán)員、留守婦女、志愿者組織等社會力量都加入到服務(wù)幸福院的隊伍中來，打掃衛(wèi)生、種植蔬菜等，減少了幸福院運行費用的支出。

三是院落如何建？在幸福院建設(shè)上，堅持劃定標(biāo)準(zhǔn)、因村制宜、注重實效的原則，充分考慮村情差異，一切從實際出發(fā)。目前已形成嫁接型、改建型、新建型等多種建設(shè)模式的幸福院。嫁接型，就是依托現(xiàn)有資源優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件，搞好結(jié)合，發(fā)揮資源最佳效益。州城街道南門村、梯門鎮(zhèn)東瓦莊村幸福院就將村幸福院與村“兩委”辦公室、文化廣場、衛(wèi)生室、幼兒園建在一起，較好地滿足了農(nóng)村老人多方面需求，增強(qiáng)了幸福院的吸引力和輻射力。改建型，就是利用集體閑置資產(chǎn)或租用農(nóng)戶閑置房產(chǎn)建院，實現(xiàn)資源增值最大化。大羊鎮(zhèn)后魏雪村利用閑置的校舍進(jìn)行裝修改造，然后配備必要的設(shè)施建成幸福院，讓本村老人一起居住生活，實現(xiàn)了低成本、高效化運行；州城鎮(zhèn)桂井子村買下了村里農(nóng)戶閑置的房屋進(jìn)行改造，建設(shè)了一處家庭式幸福院。新建型，就是在村集體經(jīng)濟(jì)較好、有空閑場地的村新建院落，雖然投資大，但設(shè)計更適合老人居住，功能更加完善。例如，沙河站鎮(zhèn)前河涯村、彭集街道安村都是利用村中空閑場地單獨選址新建，高標(biāo)準(zhǔn)配備設(shè)施，讓農(nóng)村老人享受到全新的居住環(huán)境和活動空間。

四是建成如何管？按照以人為本、建管并重的方針，積極探索農(nóng)村幸福院良性運行機(jī)制，重點推行“三化”運行管理。一是人性化管理。建立住養(yǎng)老人及家屬多種信息臺賬，實行分類和動態(tài)管理，提供及時的醫(yī)療救治，定期走訪檢查，為老人免費參加健康保險，提供24小時保姆式服務(wù)。對有入院登記、偶爾因特殊原因不能到院的老人，建立護(hù)理員電話巡訪制度，并送餐到老人家中。對有疾病、行動不便的老人，安排衛(wèi)生室醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行上門服務(wù)。簽訂“制度化”的親情協(xié)議，約定子女現(xiàn)場探望、電話聯(lián)系的次數(shù)；建立“親情賬本”，對子女現(xiàn)場探望時間、攜帶的禮品進(jìn)行登記，每季度張榜公示，公開表揚，以此鼓勵更多子女常來看望。二是精細(xì)化管理。每個幸福院都選定有一名保潔員和一名管理人員，實行分組管理，制定工作制度、工作規(guī)范和幸福院星級考核辦法，對院長履職情況、活動開展情況和院民滿意率進(jìn)行考核，切實讓老年人吃的舒心、玩的開心，享受到家庭般的溫暖。三是特色化管理。為發(fā)揮農(nóng)村老人一技之長，每個幸福院結(jié)合村里實際，分別規(guī)劃2畝菜園，讓他們在勞動中活動筋骨、增強(qiáng)體質(zhì)，自給自足、體驗樂趣。

三、生動實踐，有效探索，東平縣農(nóng)村幸福院建設(shè)帶來四點啟示

真心真誠真情推動幸福院建設(shè)，就會得到群眾和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。東平縣農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老小場所，解決了農(nóng)村養(yǎng)老大難題；互助養(yǎng)老小群體，喚起了社會養(yǎng)老大責(zé)任；互助養(yǎng)老小融合，促進(jìn)了農(nóng)村社會大和諧；互助養(yǎng)老小項目，體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)大前景。總結(jié)東平農(nóng)村幸福院建設(shè)的經(jīng)驗做法，給我們四點啟示。

一是在工作指導(dǎo)上，只有準(zhǔn)確定性定位，才能使幸福院運行邁入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。農(nóng)村幸福院是介于專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式，雖然帶有一定的福利性質(zhì)，但又不同于敬老院，它所體現(xiàn)的是就近、經(jīng)濟(jì)、便捷、自由。農(nóng)民“離家不離村，離親不離情”，在互助中彼此支撐，在溫存中感悟親情，生活需求和精神慰藉都能得到滿足。實踐證明，要將幸福院這一新型養(yǎng)老模式在農(nóng)村大范圍推廣普及，必須準(zhǔn)確定位、靈活運用，做到“一個定性”“三種定位”，才能破除幸福院建設(shè)的種種誤區(qū)，達(dá)到“窮村富村都能建，年齡大小都能進(jìn)，空巢暖巢都來玩”的目標(biāo)。“一個定性”是指農(nóng)村幸福院是農(nóng)村老年人的公益性活動場所，也就是由村委會提供給全村老年人使用的活動場地，面向全村老年人開放，是所有本村的老年人都可以享受到的待遇。“三種定位”是指農(nóng)村幸福院要根據(jù)本院能夠?qū)崿F(xiàn)的功能或能提供的服務(wù)進(jìn)行定位。第一種定位是同時具備生活居住、日間照料、休閑娛樂三項功能，第二種定位是只具備其中的兩項功能，第三種定位是只具備其中的一項功能。縣鄉(xiāng)根據(jù)其定位實行分類管理，并進(jìn)行不同層次獎補(bǔ)，盡量鼓勵幸福院同時實現(xiàn)三個功能。可使幸福院更適合農(nóng)村的實際情況，更接地氣，讓更多的老年人享受到實惠，邁入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

二是在建設(shè)工作中，只有多方整合資源，才能形成聯(lián)動養(yǎng)老新格局。

農(nóng)村幸福院的運行管理主體雖然是村委會，但是由于一部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件差，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對于幸福院的建設(shè)多是力不從心，更毋提幸福院的長效運行了。但越是這樣的村莊，外出務(wù)工人員越多，空巢留守老人越多，養(yǎng)老的需求也越大。因此，必須整合多方資源，合力共建。政府要發(fā)揮好在養(yǎng)老問題上的主導(dǎo)作用，扮演好倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者、支持者、協(xié)調(diào)者和宏觀管理者角色，通過督導(dǎo)檢查、考核獎懲等方式，調(diào)動全社會力量參與農(nóng)村幸福院建設(shè)，并促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。政府各職能部門要履行好社會責(zé)任，在政策傾斜、輿論引導(dǎo)、資金扶持等方面給予幸福院大力支持，村級組織更要發(fā)揮好主體作用，激發(fā)內(nèi)在動力，在場地、資金等方面想辦法、出主意。農(nóng)村幸福院要發(fā)揮好匯聚愛心力量平臺的作用，充分激發(fā)社會各界愛心人士的熱情，讓外出務(wù)工人員、在外企業(yè)家、老人子女、志愿者等，有法想法，有路出路，有錢出錢，有力出力，共同把本村幸福院建成老人的幸福家園，形成各方合力、齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動養(yǎng)老的新格局。

三是在運行管理中，只有自治自由自理，才能激發(fā)起內(nèi)在生機(jī)和活力。自治包含村級主辦、村民自治兩項內(nèi)容，村“兩委”發(fā)揮重要的組織和服務(wù)作用，村民民主協(xié)商幸福院建設(shè)事務(wù)和老人入住條件，這種方式，極大提高了村級班子的威信和凝聚力，調(diào)動了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性，有效實現(xiàn)了矛盾化解前置化。自由體現(xiàn)的是幸福院靈活的運行方式和充分尊重老人權(quán)益，老人根據(jù)自己的實際情況和意愿，想住即住，隨時回家自便，可以休閑娛樂，也可以就餐臨休，想吃什么自己決定，想玩什么商量著來，不必像養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣定時定點，定餐定量，也不必像敬老院一樣受條條框框約束。自理是包含院內(nèi)事務(wù)自我管理、生活起居自我料理兩項內(nèi)容。院民民主選舉產(chǎn)生院長和院務(wù)管理委員會。院長在日常生活中起領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、帶頭作用。院務(wù)管理委員會協(xié)助院長管理院內(nèi)大小事務(wù)。幸福院還可以通過成立衛(wèi)生保潔、生活監(jiān)管、院務(wù)監(jiān)督、矛盾化解等小組，充分發(fā)揮所有老人“余熱”，讓他們力所能及地參與到幸福院自我管理中去。在幸福院里，每位老人都有自己的事情要做，照顧好自己的同時，在參加院務(wù)管理的過程中找到存在感和價值感。

四是在理念創(chuàng)新上，只有互幫互動互娛，才能使農(nóng)村幸福院獨具特色長久長效。要將文化養(yǎng)老、快樂養(yǎng)老、工作養(yǎng)老、自治養(yǎng)老、環(huán)境養(yǎng)老的理念融入幸福院建設(shè)的全過程，將老年人快樂幸福養(yǎng)老作為幸福院建設(shè)的目標(biāo)和追求，突出三個特性。互幫，即主要突出院友互助服務(wù)、親人暖心服務(wù)、村民熱心服務(wù)三個層面的服務(wù)。互動，即充分發(fā)揮入住老人的一技之長，一方面，入住幸福院的老人，在院內(nèi)長期提供專職服務(wù)的，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面，村委會可以為院內(nèi)老人免費提供一定畝數(shù)的菜地，老人通過自給自足，減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。互娛，即為老年人提供集中休閑娛樂的場所，豐富老年人的精神生活，使老年人在日常休閑中，實現(xiàn)自娛自樂。東平縣農(nóng)村幸福院在建設(shè)過程中規(guī)劃了獨立的多功能活動室，活動室內(nèi)設(shè)施齊全、應(yīng)有盡有。同齡老人在茶余飯后可以一起交流談心、讀書看報、打牌下棋。對于緊靠文化大院的幸福院的老人，可以加入廣場舞的隊伍，活動筋骨、強(qiáng)身健體。通過互幫，形成了“人人為我、我為人人”的良好氛圍；通過互動，使老年人在工作中提升了自我效能感；通過互娛，大大改善了空巢老人、獨居老人的精神面貌。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司 ）