我國住房公積金參繳者的利益補償問題

劉麗巍

摘 要：強制儲蓄和低存低貸雖然是我國住房公積金互助性和政策性的重要保證，但是由于儲蓄者和借款人是不對稱的，大量中低收入參繳者低息存款的損失不能通過低息貸款的收益得到彌補，有悖公平性原則。為了完善我國的住房公積金制度，更好地解決中低收入群體的住房問題，應當借鑒國際經驗，在制度內設立額外的利益補償機制。

關鍵詞：住房公積金 強制儲蓄 利益補償 公平性

中圖分類號：F832.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-074-03

我國住房公積金制度創立以來在推進住房分配貨幣化改革、建立職工個人住房資金專戶積累機制、促進我國住房金融發展和廉租房建設融資等方面發揮了重要作用。雖取得令人矚目的成就，但中低收入人群住房問題未獲徹底解決的事實嚴峻考驗著我國住房公積金制度，國內學術界和公眾對其公平性的質疑仍不絕于耳。如何通過建立利益補償機制來保證我國住房公積金制度的公平性，維護中低收入參繳者的利益，對完善我國住房公積金制度以及推動保障安居工程建設都具有重大的現實意義。

一、為何要對住房公積金部分參繳者進行利益補償

我國住房公積金是強制積累的“低存低貸”基金，其制度運行存在著內在的邏輯矛盾。由于按工資一定比例繳存是法定并強制的，沒有考慮參繳者收入高低和今后有無能力購房貸款，按月存入的公積金儲蓄全部采取低利率計息，不管公積金如何增值，只要參繳者不參與公積金貸款就很難成為公積金的受益對象。事實上，只有那些有能力購房者才可以申請獲得公積金貸款，通過低息貸款利息優惠彌補儲蓄低息損失并獲取房屋增值收益，而這些具備購房能力的人以中等以上收入人群為主。中等以下和低收入人群往往因無力承受房價而難以通過購房貸款的低息福利彌補儲蓄低息損失。很多學者經過多地區調查研究證實了上述結論。清華大學教授劉洪玉等（2007）以江蘇省常州市的微觀抽樣數據作為對象，將公積金參繳者的月繳基數由低到高排序，按照七等分收入組的劃分標準分為最低收入組、低收入組、中等偏下收入組、中等收入組、中等偏上收入組、高收入組、最高收入組，統計七分組中各組公積金貸款概率，得出參繳者的收入越高其使用公積金貸款的概率越高，與事實相符，即收入高的家庭有更強的經濟能力購買商品房和改善住房條件，所以其公積金貸款的概率也更高。張梅達（2000）從收入層次入手，以北京、上海和合肥三個城市的公積金貸款為案例，發現北京、合肥使用公積金貸款儲戶中、高收入者占比為40%，中等偏上收入者占比為34%，相應的中等偏下和低收入者只占到26%。在上海使用公積金貸款儲戶中，高收入者占比為20%，中等偏上收入者占比為58%，中等偏下和低收入者占比為22%。李鋒等（2006）對某市住房公積金貸款進行了詳細的調查統計，得出上年度繳存額位于前10%的高收入職工申請公積金貸款占該年發放住房公積金貸款總戶數的12.7%，相比之下繳存額位于后10%的中低收入職工申請貸款的戶數僅占當年總貸款戶數的1.7%。

可見，在現行住房公積金制度下，有相當部分的中低收入參繳者，不僅沒有享受到公積金福利貸款，還用自己低息存款損失補貼了使用貸款的中高收入參繳者，成為住房公積金制度的“凈貢獻者”，不僅有失公允，也有悖于住房公積金的互助性和政策性本質。結果導致公積金的潛在受益人群體只是城市就業人口的一小部分，即主要是那些經濟情況較好的國有企業和那些最不可能下崗甚至享受特權的職工。可以說，目前的住房公積金制度不僅未能提升弱勢群體的福利水平，而且在一定程度上顛倒了收入再分配的方向，偏離了住房公積金制度的初衷。在目前我國貧富差距已然較大的背景下，自由主義的分配原則易導致社會群體間出現隔閡抵觸，損害社會間的團結協作，相比而言，既具有平等主義思想，又強調重視社會最少受惠成員利益的西方羅爾斯主義分配公平觀無疑更利于我國社會的發展與安定，其“平等原則”、“差別原則”及“補償社會最少受惠者”的思想對我國住房公積金制度的公平性原則具有借鑒意義。在我國現行的住房公積金制度下，承擔了住房公積金繳存的義務而仍舊無力承擔購房成本、且亦不符合廉租房申請標準的這類人群就是該制度的最少受惠者，既然住房公積金已經讓使用公積金貸款的參繳者通過貸款解決自身住房問題，享受到參繳住房公積金的益處，那么對于未能解決住房問題、承受儲蓄存款損失的這部分中低收入參繳者，理應在制度內設立額外的利益補償機制。

二、國際典型住房金融制度利益補償的經驗

在研究住房公積金利益補償問題之前，有必要先借鑒一下國外相關住房金融經驗。縱觀全球住房金融的融資模式，主要分為互助儲貸、強制儲蓄和證券市場籌資三大模式。以美國、日本等為代表的證券市場籌資模式，其住房金融制度高度市場化，住房問題通常通過市場進行解決，不存在利益補償問題。以新加坡、巴西、馬來西亞、墨西哥等為代表的強制儲蓄模式則普遍重視利益補償，按照邊沁的強制儲蓄理論，強制儲蓄抑制儲戶當前消費愿望，若沒有響應公平、合理的利益補償彌補儲戶可能產生的損失，就會產生不公平。以德國、法國為代表的互助儲貸模式，與我國目前強制性住房公積金制度明顯不同，但其在融資獎勵、配貸方面的成功經驗對緩解我國住房公積金制度不同參繳者利益分配不公問題也有借鑒意義。

1.新加坡的中央公積金制度。作為強制性儲蓄制度中最為典型的新加坡中央公積金制度建立于1955年，現已成為一種涵蓋多種保障的綜合型社會保障制度。新加坡中央公積金配貸機制的特征是“存貸分離、高存低貸”。“存貸分離”是指中央公積金的管理部門是中央公積金局，但其無權向公積金參繳者發放住房貸款，向購買組屋的參繳者發放貸款的只有建屋發展局。因此中央公積金局的運作不依賴于住房貸款的收益，且有政府債券收益提供保證，使其能夠為公積金參繳者提供具有一定競爭力的儲蓄存款利率。“高存低貸”是指中央公積金局以高于市場化的存款利率向公積金參繳者付給利息，同時建屋發展局以比市場化利率更為優惠的利息為公積金參繳者提供住房貸款。目前公積金存款利率為新加坡國內四家主要銀行一年期定期存款利率的加權平均數，且不低于年利率2.5%，確保公積金不存在儲蓄利息損失。貸款利率一般是在公積金存款利率的基礎上上浮0.1個百分點，即繳存人申請組屋貸款利率為2.6%，低于市場貸款利率。

在新加坡中央公積金制度中，公積金福利功能不僅涵蓋了住房保障，還延伸到醫療、養老等各類保險，這種綜合型社會保障制度，使得儲戶在沒有獲得住房優惠福利時可以從養老、醫療等其他方面得到補償，有助于實現住房公積金公平地對待每一類參繳者。

2.巴西的失業與保障公積金制度。巴西政府為保障住房投資與信貸資金來源，于1966年對社會保障制度進行改革，設立一種兼顧失業保險和住房保障的綜合性社會保障資金——失業與保障公積金（FGTS，Unemployment and Provident Fund），屬于一種強制性的儲蓄制度，由巴西國家銀行運作管理。其主要做法是：雇主定期需按照雇員工資的一定比例（8%），將歸屬于雇員的個人福利基金存入指定機構——保障就業基金會的雇員個人賬戶。這部分基金由政府轉交給巴西的全國住房建設銀行進行保管和經營，雇員個人賬戶的存款可以用來支付失業、養老和醫療費用，并于參繳后6年用于償還住房貸款。

巴西失業與保障公積金制度屬于強制儲蓄范疇，但國家住房銀行按物價指數對職工賬戶名義存款進行調整，一般按年利率加3%（通貨膨脹率）計息支付存款利息，這種指數化保值機制不僅規避了像我國住房公積金“低存”的利息損失，還有效防范了通貨膨脹帶來的存款貶值風險。此外，巴西失業與保障公積金并非專款專用，不僅能用于住房貸款、住房補貼，當雇員在結婚、購房、償還醫療費用和退休的情況下，也可以提取基金會的存款。多元化福利制度彌補了那些不能使用公積金低息貸款雇員的利益損失，對于我國住房公積金的利益補償問題具有很大的借鑒意義。

3.德國的住房儲蓄制度。住房儲蓄制度是德國運用最廣泛、最具有特色的一種政策性住房融資制度。德國住房儲蓄制度是儲蓄者通過簽訂自愿儲蓄合同，先連續、足額繳存一定數額的資金，在達到一定年限和一定數額要求之后，才有權從該金融機構取得優惠利率住房貸款的一種融資方式。在德國，雇員可以在自愿條件下根據自身的收入高低、消費偏好大小、投資欲望強弱，決定是否簽訂住房儲蓄合同。德國同樣采用“低存”的融資模式，但為提高儲戶自愿儲蓄的積極性吸引更多的資金進入住房融資體系，德國政府采取了多樣化的住房儲蓄獎勵，包括創設住宅儲蓄獎勵、雇員儲蓄獎和職工資產積累獎，還配套地提供了多種稅收減免優惠政策，彌補儲蓄存款利息的損失，保護雇員的利益。

德國住房儲蓄也采取“低進低出”的運作模式，但在配貸中實行的指數化評分確保了每個儲戶都有機會獲得低息貸款。評分值是反映存款人對儲蓄群體所做貢獻大小的指標，即存款額越多、存款期越長，評分值就越高，這樣就給予了那些長時間存款，但未使用貸款的儲戶更多地使用貸款的機會，保障了儲戶存款義務和貸款權利的對稱。德國儲蓄銀行每月計算一次評分值，并按評分值的高低來確認借款人資格和分配貸款順序。考慮到不同雇員參繳住房儲蓄時簽訂借貸合同的金額也不相同，為公正地評估不同的儲貸合同，德國政府按每1000馬克的借貸合同所獲得的利息額來計算評估值，這樣就保證了每個雇員（特別是中低收入階層）都能得到公正而平等的配貸機會。

三、我國住房公積金參繳者利益補償方式探討

住房公積金作為我國住房領域最重要的一項公共政策，應公平地對待每一位繳存者，為其提供公平的住房貸款權利，使其獲得相對公平的收益。對于同為儲戶的終身或長時間未使用公積金貸款解決住房問題的參繳者，既然目前條件下無法解決住房問題，就應該對其儲蓄利息損失（出讓平等的貸款權利）進行補償。

1.建立制度內的利益補償機制。結合我國的實際情況，相對公平的補償原則應當是，使得從參與公積金繳存到退休公積金銷戶使用貸款的儲戶和未使用貸款的儲戶都能依據其自身對公積金資金池貢獻大小獲得相對合理的收益，簡而言之就是單位公積金資金池貢獻獲得的收益對于使用貸款儲戶和未使用貸款儲戶是無差異的。對于未使用公積金貸款的儲戶來講利益補償方式可以有三種選擇：第一種是額度補貼，即在儲戶退休銷公積金賬戶時，一次性補貼一定數額的利息;第二種是利率補貼，即調整未使用貸款儲戶的儲蓄利率，減少其利息損失，使其與使用公積金貸款儲戶一樣獲得與貸款優惠相當的收益;第三種是比例補貼，即借鑒德國的住房儲蓄制度提供一定比例的繳存額度獎勵。

2.逐步推進住房公積金的自愿繳存改革。強制儲蓄是住房公積金對不同參繳者收益分配不公的重要根源。從長期來看，高效率的市場化運作是各國政策性住房金融的發展趨勢，因此我國也應當逐步推行住房公積金的自愿繳存。這方面的改革在我國己有先例。2006年12月，上海市住房公積金管理委員會通過《上海市城鎮個體工商戶及其雇用人員、自由職業者繳存、提取和使用住房公積金實施辦法》，明確規定上海市的個體工商戶和自由職業者可以自愿繳納公積金。之后，西安市、北京市、湖州市以及揚州市等先后都通過法律手段規定了城鎮工商戶以及自由職業者自愿繳納住房公積金的合法性。在進行自愿繳存試點的同時，還需要不斷改進公積金制度以增強其吸引力，如逐步提高政府對住房公積金的支持力度，根據居民不同的需求，設計不同利率、優惠政策的儲蓄品種，或稅收減免、股金分紅等方式鼓勵居民參加住房儲蓄，也可以借鑒德國住房儲蓄獎勵實行多樣化獎勵政策，給予儲戶更多的選擇機會，減少未使用公積金貸款儲戶的不公平感受。

3.放寬住房公積金提取條件，進行多元化福利改革。目前我國住房公積金基本上只能用于住房領域即專款專用，福利范圍小，用途少，也是未使用公積金貸款儲戶遭受福利損失的重要原因。在新加坡、巴西住房金融制度中，這種福利損失主要是通過多功能的“無差異組合”來彌補，即低收入未使用貸款者盡管在購房消費中喪失一定的優先補貼權，但在養老和就業保障方面得到政府的優先權。為此，我們可以借鑒德國、巴西、新加坡的住房金融制度，擴展住房公積金的外延功能，延伸到養老、醫療等社保領域，使得未能使用公積金貸款的儲戶從其他方面社保領域得到補償，同時，也可以提高公積金提取的頻率以減少公積金利息損失。如大連市已允許因疾病、子女上大學等造成家庭困難的職工提取住房公積金用于生活開支;武漢等多地放寬公積金提取條件，武漢從2014年7月1日起月收入在1900元以下且從未使用公積金貸款的職工可定期提取公積金;北京的住房公積金提取條件也放寬，由一年一次進一步放松為三個月提取一次。放寬住房公積金提取條件，推行多遠福利化政策，有利于繳存公積金而沒有能力買房的居民更為合理地使用住房公積金，減少儲蓄存款的利息損失。

4.完善住房公積金配貸機制。以中低收入者為主的未使用公積金貸款的參繳者與使用貸款參繳者之所以存在利益分配不公問題，是因為儲蓄者和借款者是不匹配、不對稱的。因此，要完善公積金貸款的配貸款機制，給予未使用貸款的參繳者更多的貸款機會。目前我國公積金貸款審核基本比照商業銀行的做法，誰收入高、支付償還能力強，誰就最有可能得到公積金貸款。在評估貸款額度時通常只考慮到儲戶的繳存額度、余額以及收入水平等條件，沒有全面考慮儲戶對住房公積金的貢獻。為了保證住房公積金參與者權利與義務的對等，在配貸方面應采取一些利益補償的措施，如在風險可控的條件下，降低中低收入者購房首付比例，提高中低收入者購房能力。特別是中低收入者購買經濟適用房、限價房等保障性住房，除了降低首付款比例之外，還應該在保障性住房分配、資格審核過程中給予更多的優惠，通過政府機構或政策性金融機構提供擔保，提高中低收入者獲得貸款的能力。還可以嘗試住房公積金貸款的權益轉讓機制，對于沒有使用公積金貸款的職工，可以考慮將其貸款的權益轉讓出去，這樣一方面轉讓費用可以補償自己繳存公積金的利息損失，另一方面，可以讓需要公積金貸款的職工獲得更大比例的公積金貸款。除此之外，也可借鑒德國指數化的配貸機制，建立指數配貸標準，在貸款審核時以存款額與存款時間相乘為基礎來衡量客戶存款表現對整個住房貸款資金池的貢獻度，存款額越多、存款期越長，評分值就越高，這樣就給予了那些長時間存款，但未使用貸款的儲戶更多的使用貸款的機會，保證每個儲戶都能得到公正平等的配貸機會，保障參繳者權利與義務的對稱。

[本文為遼寧省高等學校優秀科技人才支持計劃項目（WR2013008）資助。]

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（作者單位：東北財經大學 遼寧大連 116025）（責編：呂尚）