寧海“36條”:將村級小微權力關進制度籠子

王杰秀 閆曉英 李玉玲

寧海“36條”:將村級小微權力關進制度籠子

王杰秀 閆曉英 李玉玲

為更好地破解農村基層民主發展困境，浙江省寧波市寧海縣以系統制度建設和適度減權為切入點，通過全面梳理村級組織和村干部權力事項，制定了村級權力清單“36條”（以下簡稱“36條”）。“36條”的實施，有效規范了村級權力運行，有效促進了農村基層治理和黨風廉政建設。

一、“36條”出臺的背景

寧海縣位于浙江省東部沿海，縣域總面積1843平方公里，總人口為63萬。寧海縣經濟發達，2014年生產總值409.8億元，財政總收入65.6億元。但由于宗族觀念較重、基層黨組織作用未充分發揮等原因，農村基層民主制度建設進展緩慢，村級治理困難重重。

民主選舉方面，表現最突出的是賄選現象較嚴重。在宗族意識較濃的村莊，競選村干部不僅能給個人、家族帶來“面子”和權力，更重要的是附著于權力之上的經濟利益（近幾年，行政村最多時可得到各級政府高達上千萬元的涉農資金扶持）。所以，一些村在換屆選舉中，經常會出現宗族勢力或黑勢力把持或操縱選舉的現象，對村民投票進行干預和控制，破壞民主選舉的客觀性和公正性。民主決策方面，部分村干部在執行村務和重大事務管理中違反相關制度規定，搞“一言堂”，暗箱操作，在村級治理中存在大量的越位、缺位以及選擇性執行問題。如一些村干部不遵守財務支出程序規則，缺乏商議、操作不規范，滋生了貪污腐敗。2010—2013年，全縣共查處黨員干部違反廉潔履職的經濟類案件161件，其中村干部違法違紀的案件達102件，約占總數的2/3，給老百姓的觀感是“蒼蠅撲面”。民主管理方面，當選后有些村干部對權力缺乏正確的認識，存在傳統的皇權思想，“一朝權在手，就來把令行”。村級重大事項不征求村委會成員意見，重大支出不經村委員討論，管理較混亂。民主監督方面，一些村級黨組織不健全，黨內監督無力。村務公開要么不公開，要么公開內容不實、項目不細，村民“霧里看花”，無法有效實施監督，致使村級組織公信力弱、信訪案件增多。2013年，寧海縣（18個村）一鄉鎮信訪量達198起，平均每個村10起左右。

二、“36條”的主要內容

為解決村民自治實踐和村級治理所面臨的一系列制度困境，2014年2月，寧海縣委、縣政府結合群眾路線教育實踐活動和中央關于權力清單制度改革的相關要求，制訂了村級小微權力清單“36條”。這“36條”明確了村級組織和村干部職責權限，建立了規范化運作流程，強化過程監管控制，完善配套管理制度，構建起決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的權力運行體系。

（一）厘清權力邊界，科學編制清單。2014年初，寧海縣紀委統籌協調縣組織部、法制辦、公安局、民政局等20多個涉農部門，深入鄉鎮和村莊，廣泛聽取干部群眾意見建議，通過多次論證、協商，將涉及村級重大事項的權力進行清理、歸納與總結，頒布《寧海縣村務工作權力清單36條》，其中涉及村級重大決策、項目招投標管理、村級財務管理、陽光村務以及集體資產資源處置等村級公共權力事項19項，涉及宅基地申請、救助救災款申請、用章管理、計劃生育服務以及服務村民其他事項等便民服務權力17項，基本涵蓋村級組織和村干部行使村務權力的全部內容。

（二）健全管理制度，規范權力運行。為推進“36條”規范運行，寧海縣委印發《關于推進農村“小微權力”規范運行的意見》以及《關于深化〈寧海縣村級權力清單三十六條〉的意見》等政策，并編制出臺《農村小微權力運行操作規程》等規范文件。圍繞“36條”需要重點規范的村級權力事項，按照工作步驟設置每項事務的操作環節，繪制下發具體權力行使流程圖45張，明確每項村務工作的事項名稱、具體實施的責任主體、權力事項的來由依據、權力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規定的追究辦法六方面內容，使村干部和村民群眾有圖可索、照單辦事，有效避免權力濫用、暗箱操作等弊端。

（三）強化監督問責，確保廉潔履職。寧海縣積極構建上級黨委、政府監督—村監會監督—村（社）群眾監督有機統一的三級監督體系。在上級黨委、政府監督層面，寧海縣印發《農村干部違反廉潔履職若干規定責任追究辦法（試行）》等制度，詳細界定了村干部違反工作紀律、民主決策、民主管理以及移風易俗等56項責任追究的行為，細化責任追究的標準，并配套實施扣發固定報酬、養老保險和績效考核獎等經濟手段，從嚴追究村干部違規違紀責任，為“36條”的實施提供紀律保障。同時，各鄉鎮（街道）通過建立健全重大村務工作審核制、村干部重大事項報告制、村務工作督查制等制度體系，不斷加大對村干部的監督管理力度，規范村級事務辦理。在村監會監督層面，明確村監會是村務監督專門組織，強化村監會對村“三務”公開的監督、對村級事務運行的監督以及對村級工程項目的監督。在村（社）群眾監督層面，扎實推進陽光村務工程，積極探索“網絡+傳統”模式的村務公開辦法，投資200余萬元建成寧海“陽光村務網”和數字電視公開平臺，讓群眾通過電視或手機等方式就可查詢到村級事務辦理情況。

寧海縣村務工作權力清單36條

一、村級重大決策事項

1. 村級重大事項“五議決策法”流程圖

二、村級招投標管理事項

2. 物資、服務采購流程圖

3. 微型工程流程圖

4. 中小型工程流程圖

5. 大型工程流程圖

三、村級財務管理事項

6. 財務開支流程圖

7. 出納現金支取流程圖

8. 非村干部工資報酬發放流程圖

9. 招待費支出流程圖

四、村級工作人員任用事項

10. 團、婦、民兵組織人員任用流程圖

11. 治調、計生等其它工作人員任用流程圖

12. 文書、出納（報賬員）任用流程圖

13. 臨時用人、用工流程圖

五、陽光村務事項

14. 黨務公開流程圖

15. 村務公開流程圖

16. 財務公開流程圖

六、村級集體資產資源處置事項

17. 集體資產資源處置流程圖

18. 財產物資管理流程圖

19. 集體土地征收及征收款發放流程圖

七、村民宅基地申請事項

20. 農村宅基地審批流程圖

八、村民救助救災款申請事項

21. 低保（五保）申請流程圖

22. 救災、救濟款物發放流程圖

23. 辦理被征地農民養老保障流程圖

24. 大病救助申請流程圖

25. 黨內關愛基金申領流程圖

九、村民用章管理事項

26. 印章管理流程圖

27. 戶籍遷移流程圖

28. 分戶手續證明流程圖

29. 殯葬管理流程圖

30. 水、電開戶申請流程圖

十、計劃生育服務事項

31. 計劃生育辦證流程圖

32. 流動人口婚育證明辦理流程圖

33. 計劃生育家庭獎勵扶助金發放流程圖

十一、服務村民其他事項

34. 入黨申請流程圖

35. 黨員組織關系遷轉流程圖

36. 矛盾糾紛調解流程圖

（四）加大宣傳力度，營造實施氛圍。一是全民發動深入宣傳。通過縣級各類傳統媒體和新媒體不間斷地推出“36條”及其典型案例的專題，廣泛宣傳“36條”的內容和意義。二是以考促學，考訓結合。結合全縣“走村不落戶、群眾考干部”活動，組織全縣鄉鎮（街道）聯村干部參加“36條”專題培訓，組織5萬余人次基層黨員干部參加集中學習會、招投標現場會、項目變更聽證會以及村務知識考試等活動，不斷增強干部群眾對“36條”的認知度。三是進村入戶廣泛宣傳。組織聯村干部進村入戶向群眾宣講“36條”，發放口袋讀本、漫畫圖冊和監督案例。積極引導全縣427個村（社）通過村民代表會議將“36條”納入村民自治章程，成為有約束力的村內“行政法”，全面激發群眾踐行“36條”的熱情。

岔路鎮湖頭村村民正在觀看村級權力清單三十六條宣傳掛圖

三、“36條”實施的初步成效

“36條”的全面實施，將村級小微權力關進了制度籠子，給基層干部群眾帶來了“為民、務實、清廉”的新風，取得了初步治理效果。

（一）職權運行更加公開透明。“36條”對各項權力的邊界、各職能部門和不同崗位的職權與責任進行了明確的界定，厘清了層級之間、部門之間的職責關系，解決了多年來群眾反映強烈的部門職責交叉、相互推諉扯皮等問題。權力的規范有序運行，使得村里大小事務都在陽光下運作，避免了群眾對村干部的無端猜疑和誤解。今年一季度，寧海縣共收到信訪件169件，其中針對村干部違紀的信訪舉報是54件，初信初訪只有19件，同比下降了51%。在19件信件中，發生在“36條”實施后的只有6件，即涉及農村干部廉潔自律方面的初信初訪同比下降80%以上，干群關系趨于和諧。

（二）村級治理結構和機制得到優化。寧海“36條”權力清單改革，改變了原有自上而下人治監管的制度辦法，建立了自下而上和自上而下相結合的、公開透明的、群眾廣泛參與的制度保障，提升了鄉村治理能力。同時，權力清單制度也使村級公共權力從理念上的規范走向運行中的規范，村民參與監督公共事務的途徑得到保障，村民能真正以村莊治理主體的身份，參與到公共事務的討論、決策、管理和監督等各個環節，增加了其公民意識和責任意識。

（三）監督問責更加精準。在監督程序上，變被動監督為主動監督。“36條”規定了哪些事項需要監督以及如何監督，給村務監督指明了方向，也給村監會監督履職“撐起了腰桿”。在監督內容上，變單一監督為全面監督。原來村監會主任主要監督財務管理，而現在決策議事、項目推進、村級組織人員任用等事項都需要村監會監督。在監督方式上，變事后監督為事前、事中和事后全程監督。如村級工程，按照“36條”規定，村監會從工程立項決策，到工程招標、設計變更、質量把關驗收，再到工程款撥付，要進行全過程監督。

（四）公共服務更加高效便捷。

“36條”的實施，督促村干部更好地向群眾提供公共服務，加快推進服務型政府建設。群眾辦事只要按照要求一次性提供相關資料，剩余工作由村干部來做，杜絕了“中梗阻”現象，解決了服務群眾利益“最后一公里”問題。而且，群眾可以對照流程圖，直觀明了地知曉事務辦理的具體步驟、時間期限，并享有一次性告知、限時答復、按時辦結等權利，知情權和監督權得到了有效保障。

四、思考與啟示

村級治理是社會治理的重點和難點，借鑒寧海縣推進村級治理改革的經驗做法，進一步加強和創新村級治理，發展基層民主制度，需要從法治化建設、制度及執行力創新、協商民主推進以及治理文化轉變等幾個方面加以推進和完善。

（一）法治化建設是推進村級治理能力建設的重要基礎。黨的十八屆四中全會指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。村級治理是我國法治建設的基礎，是實踐軟硬兼施結構治理模式的公共區域。但當前我國村級治理法治化進程中，還存在著“法治為形、人治為實”，情、理、法多元規則并存以及依法治村的理念尚未深入民心等問題。推進村級治理法治建設，應加強“硬法”和“軟法”相結合的基層治理架構。一是依法治村，從國家層面看，應該加強村級治理領域法治研究和立法工作，加強相關法律的修訂完善，適時制定出臺新的法律法規。依法推行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，推動農村基層治理法治化。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。二是以約治村。村規民約作為介于法律與道德之間“準法”的自治規范，是全體村民共同意志的載體，是村民自治的表現。寧海縣采取法律顧問服務模式，對村民自治章程和村規民約的制訂和修訂等事項進行指導，確保村規民約的合法性，為我們提供了借鑒。各地村規民約的制訂和實施，應按照相關法規要求，嚴格按照法定程序制定和修改，以確保村規民約的權威性和執行力。建立市、縣統一規范的村規民約合法性審查體系，提高村規民約的“立法”水平。同時，各村也應根據本村特點，突出各自重點，彰顯本地特色。村規民約的制訂，還需要積極引導村民積極參與，使制定、修訂的過程成為黨員干部群眾普及法律知識的過程、學法尊法的過程，增強村民的法治水平。

（二）制度優化及其執行力是推進村級治理能力建設的有力保障。制度具有根本性、全局性、長遠性作用，村級治理需要優化、完善的制度保駕護航。但由于制度不健全，目前我國大部分村級建設和發展仍習慣于人情化、彈性化，權威、妥協以及輿論壓力仍是推動各項工作施行的主要方式。寧海縣通過全面清權、科學確權、規范用權、嚴格控權，以及多項保障權力清單改革的可操作性制度，明確權力清單具體舉措、責任單位、責任領導和完成時限，深化基層民主發展，為我國村級治理提供了可借鑒、可復制、可推廣的經驗做法。由此，在現代村級治理現代化發展中，制度建設及其創新要“全面清權”：按照“職權法定、權責一致”的原則，全面梳理村級各項職權。要“科學確權”：清晰劃定權力邊界，合理界定村委會與村黨支部、村代會之間權責分工，實現各司其責。要“規范用權”：健全村級民主議事制度，落實村務公開和民主管理，對于本社區重大事項，遵循決議公開、實施結果公開，接受本社區居民監督，讓權力在陽光下運行。要“嚴格控權”：把遵守法律、依規辦事、民主治村各項制度的落實情況，作為考察村干部、評價村黨組織、村代會、村委會的重要指標和條件，以教育引導村干部切實增強規則意識，增強推進村民自治的自覺性和有效性。

（三）協商民主是推進村級治理能力建設的有效選擇。黨的十八屆三中全會要求“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”。但當前我國協商民主多數情況是“議不起來”或“議而不決”，出現了“事難議，議難決，決難行”等民主阻滯現象。在村級治理中推進協商民主，必須建立一個讓基層群眾、組織和社區等利益相關方能夠表達意見、協商討論的制度化平臺，如寧海探索推出的“聊天長廊”“鄉賢議事會”等“一聊一議”議事會制度，推動基層黨員干部“零距離”收集民意、聽取民聲、調處民事，取得了積極效果。實踐中，協商民主的推進，應注重發揮協商的主體、內容、形式以及協商結果的效力。首先，應以選舉民主為前提和基礎，加強協商民主與選舉民主相結合。其次，保障參與主體的平等化，即充分尊重民意，強調村民參與社會治理的主體地位，培育村民的自主性、責任性和參與性。第三，應以程序設計規范協商民主，即議事討論的規則。比如，如何保證每位代表平等地表達意見、開展協商辯論的具體程序如何設計、表決機制的運用方式怎樣等等。

（四）治理文化是推進村級治理能力建設的軟實力。農村多元的文化營造了村級治理的基本環境，并影響著社會治理的效能。作為一種對秩序安排和規則意識追求的軟實力，治理文化間接地影響著社會體制的調控過程。寧海縣通過強化宣傳，營造權力清單改革的濃厚氛圍，形成“按清單辦事、依規范用權”的社會共識，對發展農村基層民主、規范村級治理有很強的借鑒意義。要轉變村干部的觀念。“為官一任，服務一方”，將權力意志轉變為服務意識，更好地為村民服務。加強與村民的溝通和協商，暢通溝通渠道，了解和分析村民意愿，促進干群關系和諧。要提升村民對村級事務的關注度、參與度。村級治理的根本是基于全體村民共同價值觀的形成。推進村級治理現代化，應建立健全村級公共權力事項監督以及便民服務事項的制度安排，形成村民共同遵守的行動準則或辦事規程。要持續加強民主、法制教育，促進包括村干部在內的全體村民知法、學法、守法、用法，穩步推進農村民主、法制進程。

（作者單位：民政部政策研究中心）