做好政府購買民政公共服務的對策和建議

吳旭軍

做好政府購買民政公共服務的對策和建議

吳旭軍

實施民政領域政府購買公共服務，對于全面深化改革，加快政府職能轉變，推進民政事業專業化、市場化發展具有重要意義。安徽省在實踐和制度創設方面，相繼出臺了一系列政策文件，組織實施了一批購買服務項目，為政府購買公共服務積累了寶貴經驗。同時，也存在著政府職能轉變進程緩慢，公共服務有效供給不足，運行機制有待完善，社會組織發展良莠不齊，績效評估機制不健全等問題。要解決這些問題，需要采取有效的策略與措施，切實推進政府購買民政公共服務。

一、轉變政府施政理念，強化公共服務職能

（一）轉變政府治理理念。一是要確立多元共治合作理念，實現“傳統管理思維”向“現代治理邏輯”轉變。要理順政府與社會的職能關系，將社會力量置于重要的合作伙伴位置，發揮政府與社會力量各自的功能優勢，相互彌補、相得益彰，形成多元公共服務供給格局。二是要確立契約理念，實現“柔性控制”向“剛性約束”轉變。政府與社會力量在購買服務過程中是平等的契約合作關系，政府確定購買內容和標準并承擔監管責任，承接主體依約享有權利并承擔義務，盡可能減少雙方責任關系的隨意性，增強剛性約束。

（二）準確定位政府職能。各級民政部門要承擔起公共服務購買的規劃責任、支出責任，負責制定科學的購買政策、購買規則與實施標準，嚴格執行公共服務采購的法律法規。要建立購買主體和承接主體之間的契約關系，在招標或協商的基礎上確定服務供應標準、資金來源、服務質量的條款和條件，并建立績效評價標準。此外，政府要監督社會組織與企業提供公共服務的價格與質量，對公共服務的結果進行監督和評估，防止低效率和欺詐行為。

（三）完善工作機制與協調機制。要健全政府統一領導、各部門協同參與的工作協調機制。財政部門要負責健全公共服務政府采購制度，建立專門科目，落實預算資金，制定政府購買公共服務目錄；社會工作和社會管理部門負責制定承接主體的資質條件，發布承接政府服務的社會組織名錄；相關職能部門負責實施購買行為，對各類組織提供的公共服務進行監督和驗收。在不增加人員和編制的前提下，可以考慮在省級民政主管部門設立政府購買民政公共服務管理機構，與民政財務處室一個機構兩塊牌子，負責民政公共服務購買工作，市、縣依此健全相應主管機構。

二、科學設定購買服務標準，逐步拓展購買服務范圍

（一）合理確定購買服務的判定標準。具體判定標準大致可從以下三個方面加以分析：一是成本效益分析，將需要采購的公共服務成本與政府自己提供服務的成本進行比較。二是服務性質分析，屬于政府核心職能的公共服務不適用于外包方式，一些質量難以衡量的公共服務也以政府直接提供為好。三是價值觀分析，若社會力量提供服務可能有損公眾利益、顯失公平，則該項公共服務應由政府直接提供。

（二）不斷拓展購買服務的范圍和規模。各級民政部門應按照突出公共性和公益性原則，逐步擴大承接政府購買服務的范圍和規模，在不斷探索的基礎上，逐步建立較為完善的民政領域政府購買服務管理體系。一方面，明確政府購買的服務種類、性質和內容，將養老助殘、困弱群體幫扶、社區服務、社會救助、技術培訓等方面列為重點領域。另一方面，循序漸進，分類推進，動態調整，有步驟漸次地拓展公共服務領域。

三、建立合理的定價機制，提高財政資金使用效率

（一）科學合理地確定購買公共服務事項的經費標準。合理把握各類公共服務事項的價格標準，以有效控制購買公共服務的成本，提高公共財政資金的使用效率。既要考慮服務事項的性質、服務事項的工作量、服務事項所需的知識與技術，還要結合不同地區不同時期的物價水平、生活水平、居民的收入狀況、財政支付能力以及考慮市場發展情況等等，全面權衡各項因素進行綜合定價。

（二）定價的基本原則。在具體定價過程中，可以采取分類分級定價策略，遵循以下基本原則：（1）不以營利為目標，重在保護消費者的利益，突出購買服務的公共性和公益性；（2）發揮價格機制的作用，重在引導公共服務健康發展；（3）適當維護公共服務供應者的利益，以損益平衡或微利為標準；（4）公共服務的購買總價應在地方財力可承受范圍內，體現量力而行，通過政府年度預算加以控制。

四、健全政府購買服務運行機制，促進購買服務規范化、常態化

（一）建立公開、透明、規范的操作流程。著力考慮五個步驟：各級民政部門制定年度預算；財政部門批準年度預算；民政部門委托采購中心負責；采購中心按照政府采購法要求，采用公開招標或邀請招標等方式進行采購；對承接政府公共服務的主體進行績效合同管理。

（二）發展多元化的購買機制。

積極發展以競爭性購買為主的多元化公共服務購買模式。按照公開、公平、公正原則，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，積極發展公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等多元化的政府購買公共服務方式。根據公共服務的特點豐富政府購買形式，對市場競爭性強的民政公共服務采取公開招標統一支付；對困弱群體幫扶等服務提供家政服務券，由服務對象自主選擇供給主體；對職業教育、醫療衛生等公共服務可提供財政補貼予以購買。

（三）完善預算管理制度和政府采購制度。積極爭取將現行的政府向社會組織購買服務中分散的財力投入納入到公共財政體系中，以此來促進政府購買公共服務機制的建立；也可從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會組織公共服務。完善民政領域政府購買公共服務的財務管理辦法，制定將購買公共服務納入政府采購的具體條件、程序和監督管理辦法。

五、扶持發展社會組織，營造公平競爭的市場環境

（一）加快培育與發展社會組織。加快培育一批獨立公正、行為規范、運作有序、公信力強、適應社會主義市場經濟發展要求的社會組織。重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。統籌利用現有公共服務設施，以適當方式為社會組織開展服務創造必要條件，大力支持社會組織積極參與政府購買公共服務活動。

（二）完善社會組織扶持政策。

轉變觀念，重新審視社會組織在社會治理中的角色定位，降低社會組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發展。認真貫徹落實國家對社會組織各項稅收優惠政策，擴大稅收優惠種類和范圍，符合條件的社會組織按照有關稅收法律法規規定，享受相關稅收優惠。

（三）加強社會組織自身建設。按照現代社會組織體制要求，圍繞強化自治功能，推動完善社會組織法人治理結構和民主機制，引導社會組織依法按照章程開展活動，獨立承擔法律責任，進一步提高其運營能力與公共服務承接能力。建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度。建立完善社會組織信用體系，構建社會組織誠信信息數據庫，加強社會組織誠信自律建設，建立“黑名單”制度。將社會組織人才納入各地各行業人才培養統一規劃，造就一支專業化、職業化的社會組織人才隊伍。

（四）實現由“養人”向“養事”轉變。把政府購買服務與深化民政系統事業單位改革結合起來，制定向公益類事業單位購買服務的具體辦法，通過政府購買事業單位所提供的服務的方式，倒逼事業單位改革，形成事業單位改革的新動力，推動新型公共服務體系的建立。同時，隨著社會力量的增強，鼓勵社會組織進入事業單位所承擔的服務領域中開展服務競爭，形成良性“鯰魚效應”。

六、建立監督評估機制，為政府購買服務提供制度保障

（一）建立多元監管體系。發展由獨立的第三方監督機構、媒體監督、公眾監督和專家監督所構成的多元化的外部監督機制。在內部監督方面，財政部門要加強對政府購買民政公共服務實施工作的資金監管；監察、審計等部門要加強監督，民政、工商管理以及行業主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執法、服務質量監管等監管體系。

（二）嚴格績效評價機制。要建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，重點對購買民政公共服務的項目立項、撥款、結項、評價等關鍵環節加強質量監控。要制定政府購買民政公共服務的績效指標，按照項目合同完成情況、服務滿意度、財務績效與社會影響等維度進行研究設計，建立健全項目評估指標體系。

（三）推進信息公開制度。陽光是腐敗的天然公敵，實行信息公開，實現“陽光采購”，是杜絕“暗箱”操作、防止不正當交易最為重要的監管環節。信息公開的內容要全面、真實。購買公共服務的財政預算公開、采購內容公開。采購方式和采購要求公開、采購結果公開、質疑方式與結果公開。信息公開的渠道要形式多樣。既告知擬參與購買的社會組織，也告知接受公共服務的廣大社會公眾，同時還為社會監督創造條件。

七、完善相關法律法規，依法規制政府購買民政公共服務

（一）依法確立政府購買民政公共服務各項程序、具體方法與制度。依法確立購買服務項目、制定工作方案，選擇購買方式、簽訂購買合同，組織項目實施、建立績效評估、實施全程監管等程序，確保政府購買民政公共服務的每個環節都有章可循。依法確立政府購買民政公共服務的各種具體方法與制度，主要包括：購買服務的范圍、標準方式和程序、招投標辦法、資金審核與管理辦法、績效評估方式與標準，社會組織承接公共服務的資質認證辦法，社會組織提供公共服務的監督管理辦法，社會組織提供公共服務的退出機制與辦法，等等。

（二）完善政府購買公共服務的法律規范體系。規范政府購買公共服務需要一個循序漸進的過程，不可一蹴而就。目前，國家層面的關于政府購買公共服務僅限于決定、指導意見等政策性文件，并未上升到法律規范層面，地方性的規定缺乏統一規范。建議修改完善《政府采購法》，將“服務”從后勤類服務擴展到公共服務，同時出臺《政府購買公共服務條例》，明確規定公共服務購買的原則、標準與程序規范，形成公共服務購買領域統一的、權威的和具有指導性的法律法規。

（作者系安徽省民政廳廳長）