袁世凱的警政實踐及其影響考論

郝驥

【摘 要】袁世凱是清末民初警政變革史上的重要人物之一，他借鑒與吸取近代警政變革成果的同時，結合自身的警政改革構想，實施了推行巡警制度、重視警察教育、寬籌辦警經費、制訂警察法規等一系列近代化的警務實踐，推動了中國警政的近代化。但作為北洋軍閥的代表人物，他的辦警活動中也存在著軍警不分、人員來源混亂、打擊異己等缺陷。

【關鍵詞】袁世凱;警政建設;中國警察近代化

一、警政制度建設構想與實踐

（一）推行巡警制度

袁世凱是晚清政府中的實力派人物，但與慈禧太后為首的守舊派官僚相比，袁世凱卻有更多接觸西方國家的機會，尤其在任總督直隸期間，長期與外國人打交道，使他深諳西方國家船堅炮利的威力及其警政制度的先進，“查外國警察，上通政府，下達窮鄉”，字里行間流露出對西方國家警察制度的推崇?！缎脸髼l約》簽訂不久，慈禧便下諭：“著各省將軍、督撫，將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍?！边@無疑為袁世凱創辦巡警制度提供一個契機。時任山東巡撫的袁世凱，接到慈禧諭令后，結合山東實情上奏慈禧指出：“裁汰綠營制兵一千三百六十名左右、翼防軍四百名、沿海防軍二營，亟欲改練?！逼浞磻炝兄T地方官員之首，除政治投機因素外，編練巡警也與其多年的所思所想相契合。1902年，袁世凱調任直隸總督，上任伊始，就面臨如何從八國聯軍手中接收天津之難題，這對袁世凱來說既是一個挑戰，也是其試辦巡警的一個契機。于是，袁世凱從自己的軍隊中挑選3000精兵，進行熟悉治安、糾察等業務的短期訓練后，脫下軍裝，換上“警服”，并命名為“中國警察”，近代中國第一支制服警察由此產生。這支警察進駐天津，維持治安和執行軍事戒備，天津的社會治安迅速好轉，此舉讓西方國家也刮目相看。袁世凱在天津創辦巡警的做法得到慈禧的贊許，并下諭全國推廣，最終推動清政府于1905年10月8日成立中央警察機關——巡警部，并任命袁世凱的老部下徐世昌和趙秉鈞分別擔任該部尚書和右侍郎，晚清辦警之權也由此落入袁世凱為首的北洋軍閥手中。

（二）重視警察教育

辦警伊始，袁世凱就認識到開辦警察教育的重要性，并把開辦警察學堂視為辦警務之基礎。1902年7月，袁世凱委托趙秉鈞在保定設立警務學堂，聘請日本人充當教習，分期培訓官警，不久又在天津設立警務學堂。這兩所學堂均采取一般警員與警吏并重的培訓方針，并在學堂中分設兵學講堂和官學講堂，將學生分為官學生和兵學生兩部分，這種分設官學、兵學的辦法為此后各省創建巡警學堂時廣泛效仿。直隸辦警成功之后，袁世凱已不再滿足于學制短、程度低且以培訓為主的警察教育模式，故于1903年將保定警務學堂并入天津巡警學堂，學員除在職警員外，還招考本省及外省的官費和自費人員，其辦學規模僅次于京師警務學堂，成為全國第二大警察教育基地。通過重訂學堂章程、延長學制、增加課程等做法，使北洋巡警學堂的辦學規模迅速擴大，至1911年6月，先后招收七班學員，畢業生總數達到一千三百多人。袁世凱擔任中華民國臨時大總統后，又將原有高等巡警學堂更名為“警察學?！?，直屬內務部，此后內務部又在北京開辦“地方警察傳習所”，調訓各省警務人員，該校實際上成為繼警察學校之后的最高警察學府。雖然在袁世凱掌權期間地方警察傳習所只辦過一屆，但通過對各省警務人員的調訓，卻將其警務思想推廣到全國。

（三）寬籌辦警經費

鴉片戰爭之后，隨著國門大開和歷次戰爭失敗的巨額賠款，清政府的財政瀕臨崩潰，地方辦警經費捉襟見肘。袁世凱所轄直隸地區是歷次戰爭洗劫的重災區，社會經濟尤為凋敝，為籌集辦警經費，袁世凱又一次成功展示其靈活的政治手腕，采取多種途徑籌集辦警經費：一是大量裁汰綠營之類的舊軍隊，用被裁軍隊的餉銀充當辦警開支。袁世凱天津辦警之初，即采取這種辦法，將駐扎天津的十三營練兵裁汰七營，其軍餉轉充辦警經費，解決辦警經費緊張的燃眉之急;二是接手李鴻章所辦實業，包括輪船招商局、天津電報局和開平煤礦等早期洋務企業，后來又籌建了北洋造紙廠、勸業鐵工廠、啟新水泥廠等新興企業，從企業利潤中抽取一部分作為辦警經費，這種做法既興辦了“新政”，又創造了財富，還緩解了辦警經費的緊張;三是沿用封建社會的老辦法，即就地抽捐，用所得的抽捐稅來支付辦警費用;四是依靠士紳的廣泛參與，采用官紳合辦的組織形式。袁世凱在辦警過程中沿用舉辦保甲和團練時的傳統做法，即政府不出資，地方自籌經費，這是一種“官督商辦”的典型形式，在經費匱乏的局面之下不失為一劑良藥。

（四）制訂警察法規

袁世凱制訂警察法規可以分為清末和民初兩個階段。清末袁世凱任職直隸期間，警政立法方面建樹頗多。警政組織立法方面，袁世凱創建保定警務局和警務學堂時期，制訂了嚴密的《警務學堂章程》，將警官分為總辦、巡官、巡弁、巡長、巡目、巡兵等六個等級，并對各級警官和巡警職守做了細致的規定。為進一步加大改革力度，劃清權責，袁世凱設立了直隸警務處，制訂了規范辦警工作的《直隸警務處試辦章程》，規定警務處內設機構的基本框架，為后來各省普遍設立警務處做了探索;在具體行政法規方面，袁世凱制訂了《保定警務局站崗規矩》《保定警務局巡邏規矩》等具體操作規范，對警察執勤、巡邏過程中的一系列行為做了明文規定。民國初年，袁世凱利用手中的權力，在清末警制立法的基礎上，又頒行了大量全國性的警察法規，當時頒發的重要法規有《內務部官制》《地方警察廳組織令》《京師警察廳官制》《京師警察廳分科執掌規則》《京師警察廳分區規則》《地方警察廳官制》等等，初步構架了各級警察機構的基本框架，為后來的警政組織建設奠定了基礎。

（五）創辦不同警種

首先是設立衛生警察。民國成立之初，面對中國社會存在著鼠疫、霍亂、天花、傷寒等嚴重影響中國人身體素質和國際聲譽的惡性疾病，袁世凱做出規定，公共衛生歸內政部負責，在內政部警政司中增設了負責飲食取締、屠宰取締的部門，并制訂了我國最早的食品衛生安全法規《京師警察廳管理飲食物營業規則》，由衛生警察監督實施;其次是設立消防警察。根據1913年發布的《京師警察廳組織令》，京師警察廳內設立消防處，下轄6個消防分隊，分別負責京師6個地區的消防;再次是設立鐵路警察。為解決鐵路警務人員缺乏問題，民國初年，交通部報袁世凱同意，設立“鐵路巡警教練所”，并在一些鐵路局及重要車站和區段陸續設立警察所、警察段、護路隊等組織，以保護鐵路運輸安全，有效發揮鐵路為經濟動脈的功能;第四是設立森林警察。袁世凱于1912年9月29日公布《林政綱要》，雖然此舉多流于形式，但從制度層面為今后森林警察的發展奠定了基礎。

二、推動警政制度變革的歷史地位

（一）建立專門的巡警制度，推動了警察機構的統一化

在袁世凱的推動下，清政府成立了中國歷史上第一個中央警務機構——巡警部。而當上臨時大總統后，任命趙秉鈞為內務部長，繼續掌控全國警權，開始了全國警政的變革。為達此目的，袁世凱打出“整頓”的旗號，通過擴充京師警察廳規模，調整京師各分區警察署，加強京師基層警察機構，編練專職武裝警察部隊，健全京師治安管理等各項措施，加大對京師、直隸地區的控制力。為實現全國范圍內的統一化，袁世凱調整了地方各級警察機構，明晰了各級機構的權限和職責，此舉極大促進了地方警政統一的步伐，打破了清末以來辦警中存在的職事重疊、遇事推諉、各自為政的混亂局面，客觀上促成警察機構的統一化，使警察成為國家政治體制中不可或缺的組成部分。

（二）注重發揮警察的社會職能，促進近代警察的社會化

盡管袁世凱辦理警政的動機具有明顯的政治化傾向，維護政治統治是其根本宗旨，從其“整頓”警察機構，“劃一”地方與中央警政就可以顯示出他的政治化企圖，即便如此，但其辦理過程中不斷完善著警察的社會職能。袁世凱對警察做出這樣的表述：“警察有為民之責，維持治安，防御危害，在與人民有直接關系?！?這就明顯地指出了警察應當具備社會職能，在具體辦警實踐中也在不斷地加強警察的社會職能，極大地促進了近代警察的社會化。警察本身固然是城市文明的代表，但重要的是它所背負的近代職能和使命，使其成為城市文明的塑造者和掃除城市積弊的先鋒軍。民國初年，袁世凱掌握著國家的最高權力，為了穩定政治統治，他通過新設衛生、消防、鐵路、森林等涉及社會不同領域的警種來實現警察的社會職能。同時，面對國人爭取獨立、自由、民主的呼聲越來越高，以袁世凱為首的當權派不得不謀求新的“馭民之道”，他借鑒西方之法，根據固有國情，建立了一套全新的警察體系，這是一種融合了中國專制獨裁與西方民主程序為一體的怪異體制。雖然這套警政體制的最終目的是為了鎮壓民主力量，但從唯物史觀角度來觀察，它本質上又與舊式警察有很大區別，新式警察的職能體系中加入了關注社會民生的成分，為民眾服務成為警察職能的題中之義，這當然是舊式警察無可比擬的。因此，袁世凱所做的一系列發揮警察社會職能的措施具有極其重要的歷史意義，此舉客觀上促進了中國警察的社會化，無疑是中國警政近代化進程中的一個亮點。

（三）著力完善警察的法律法規體系，加快近代警察的法治化

傳統社會里，皇帝的言論就是法律，法律對于統治者只是“馭民”的一種方式。近代以來，西方先進的法治文化傳入中國，沖擊了中國沿用幾千年的人治理念。警察作為國家的工具，往往成為統治者管理模式轉換的風向標。辦警伊始，袁世凱就認識到完善的法律法規體系對于警察發展的重要性，并通過法制建設刻意將警察打扮成民眾的守護神，盡量隱蔽警察鎮壓民眾的政治本質。據統計，清末有關機構制訂的警察法規不下千件，實現了近代警察與傳統警察在法律層面的分離，而袁世凱不僅功不可沒，更為重要的是，他還將這一辦警理念原封不動地移植到民國的法律條文中。民國初年，袁世凱掌權以后，為全面改變清末警察法規混亂的局面，統一全國警政，制訂發布了大量警察法規。與清末相比，其法規所涉及范圍更廣，種類更齊全，條文也更為具體，所制訂的法規主要可以劃分為組織類法規、治安管理類法規、辦事規則及人事制度類法規三類，其中組織類法規對各級警察機構的組織體制、權責范圍及相互關系做了詳細規定;袁世凱任總統期間，所制訂警察法規無論數量、質量都遠遠超過清末，袁世凱警察法治化的辦警理念通過頒行的一系列的警政法律法規作為保障得以在全國范圍內推廣，客觀上促進了清末警察法治化進程。

三、警政實踐活動的局限性

（一）辦警活動的對外依賴性，嚴重制約著辦警的獨立性

袁世凱辦警伊始，即為接手八國聯軍所占領的天津。此時天津租界林立，列強的勢力遠遠超過清廷地方政府，無論是形式上還是本質上都具有明顯的半殖民地化特征。袁世凱所經辦的警察也是為了應付這種局面，此時的警察必然將維護列強在華利益作為其首要職責，所以一開始袁世凱創設的警察就自覺與不自覺地戴上了半殖民化的枷鎖。同時，袁世凱在直隸創辦警政的過程中也極為依靠列強的力量。袁世凱所辦的警察教育機構也大多聘請日本教習或顧問，全盤引進日本的辦警理念。日本人為了實現控制中國警政的目的，在袁世凱當政之后，積極支持其稱帝，并與其制訂了侵害國家主權的“二十一條”。在“二十一條”中，日本人竟然提出“中國警政由中日合辦”，雖未被袁世凱接受，但日本還是在中國警政部門安插了大量“顧問”，參與中國警政方針的制訂，此舉嚴重侵害著中國辦理警政的獨立性。

（二）警察來源成分混亂，軍警不分現象依然存在

袁世凱直隸辦警極其缺乏專業人才，無奈之下只能任用滿洲貴族和舊式官吏為高級警察官員，這些人大多沒有經過系統的警官職業培訓;一般警察官員，除一小部分是由各地警務學堂畢業生外，多數還是來自于舊官吏，而一般警察主要由八旗兵、綠營兵構成。舊式軍隊素質低下，必然會給警政建設帶來嚴重的影響。進入民國以后，袁世凱用人方面采取任人唯親的策略，以便牢牢控制警權，為其專制統治奠定基礎。袁世凱順利接手天津就是依靠將軍隊改編為警察的策略，這樣的“警察”本質上仍然是軍隊。這是一種以落后的軍事制度來填充先進警察制度，阻礙了新制度發展。袁世凱雖然竭力提倡警察教育，但是權力斗爭使他無暇關注基層的警察隊伍，對于警察與軍隊的概念還沒有徹底區分清楚。受袁世凱這種觀念的影響，各地簡單地將裁汰的軍隊改頭換面，穿上警服即為警察，幾乎沒有經過任何專業培訓，素質極其低下，以魚肉百姓為能事。

（三）將警察作為政治統治的工具

袁世凱作為統治階級的代表，將警察作為政治統治的工具，其警政改革的目的具有鮮明的階級性。袁世凱對進步力量懷有很大敵意。早年，他就因在山東巡撫任上積極鎮壓義和團運動而榮任直隸總督這個炙手可熱的高位。直隸建警始終將警察的政治統治職能放在第一位，毫不放松監視鎮壓人民反抗，維護他的反動統治。民國建立后，袁世凱為了打擊異己，仍然不放松對警察的管控。如著名政治活動家宋教仁，因為反對袁世凱的獨裁統治，并積極倡導內閣制，抵制袁借以獨裁的總統制，受到其記恨。袁世凱授意警察頭目趙秉鈞除掉宋教仁，趙秉鈞秉承袁的意旨，密令天津警察應桂馨（原名應夔丞）刺殺了宋教仁，以打擊資產階級革命派。袁世凱的做法為歷屆北洋政府所遵循，使得警察在廣大群眾心中的形象定位為政府的統治工具。此舉也極大地延緩了中國警察近代化的進程。

參考文獻：

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